跨越競爭叢林與范式重構：全球治理改革進程中的疫苗產業創新治理

李應博,何 豐

(清華大學 公共管理學院，北京 100084)

0 引言

當前，全球治理格局正加速演變，與新冠疫情、地緣政治、國際貿易、知識產權、全球價值鏈等多個議題相互交織。資本、勞動力、技術、信息等多要素間形成更為復雜、彈性和動態的關聯性。由于新技術的不斷發展，地緣政治和經濟地理上既有核心—邊緣結構，也呈現出去中心化趨勢，改變著國家間傳統權力結構分配關系。全球治理面臨更多樣性的治理主體多樣性和目標多元化，以及全域均衡和局部均衡的多重約束。在這一變革過程中，疫苗已成為推動變革的重要公共產品，也為世界各國尋求全球集體行動提供了實踐場域。現階段，疫苗已在各國疫情防控中發揮積極影響，但在疫苗研發、供給、全球分配問題上，仍需世界各國共同努力，提供長效綜合解決方案。

疫苗作為疾病免疫手段，是人類最成功的全球衛生干預措施之一。自20世紀90年代以來，伴隨生物技術公司成長及全球化進程加快，疫苗產業經歷了從區域疫苗向國家疫苗，再向更多樣化全球疫苗階段的演化。疫苗產業是一種典型的科學驅動型產業，初期投入大，投資周期長，研發風險高，社會需求大且公共健康意義深遠。人類遭遇的一次次公共健康危機都印證，疫苗應該被作為一種全球公共產品建立研發、生產、分配和使用的有效機制。將疫苗產業創新建構在自我增量式的“競爭叢林”邏輯上，并不能有效應對全球重大公共危機。從審視創新主體間相互關系、權力平衡及其變化后果的視角切入[1]，在疫苗產業上提供全球公共產品創新治理框架，可為推動當前全球治理改革進程提供創新思路。

1 全球治理改革與全球公共產品創新治理：理論回應

1.1 全球治理改革

全球治理理念源起于20世紀70年代，Keohane(1977)將全球化描述為一個復雜性的獨立時期，認為全球治理存在必要性，全球化需要國際制度和其他國際組織作出應對。全球治理是個人與機構、公共部門與私營部門管理共同事務的多種方式的總和，是使相互沖突或不同利益各方得以調和并采取聯合行動的持續過程。這既包括通過擁有權力的官方正式機構和機制強制執行，也包括有關人員或機構認為是符合其利益的非正式安排[2]。Rosenau[3]指出，由于現代社會復雜性加劇、人口流動加快，依靠國家的單一主體治理存在劣勢，構建超越時間和距離限制的全球化治理尤為必要；Baratta[4]認為，全球治理是在國際組織試圖不斷努力達到理想和實際目標的辯論中，取代“世界政府”的一個易讓人接受的術語。 全球治理對象是指全球治理行為指向的客體，也就是那些正在影響或即將影響全人類的全球性問題[5]，如全球安全(武裝沖突、核武器生產與擴散、大規模殺傷性武器的研制與擴散)、國際經濟(全球經濟安全、公平競爭、世界貿易)、生態環境(資源的合理利用與開發、稀有動物保護、臭氧衰竭、全球氣候變化)、防止跨國犯罪(走私、非法移民、國際恐怖活動)、基本人權(防止種族滅絕、屠戮貧民、疾病傳染、饑餓)等[6]。全球治理改革就是針對已經出現的和潛在的全球公共性問題建立新的解決機制和提供有效方案，也就是提供一系列有效的全球公共產品供給方案。

全球公共產品供給對推進全球治理改革具有深遠影響。全球公共產品是全球社會共享的公共產品，具有公共產品的一般特征，如非競爭性和非排他性。全球變暖、防止核擴散、全球自由貿易、打擊跨國恐怖主義、發展新知識與技術等都屬于全球公共產品[7]。全球公共產品供給存在最優技術路徑[8]。新古典經濟學提出的公共產品是在一國范疇下通過國家稅收收入提供公共支出[9]。但是，這種方案在全球治理框架下很可能不再有效，因為稅收和公共支出是基于特定國家的激勵政策，國家間難免出現利益訴求差異。已有研究提供了一種適應型框架，以實現個人、企業、科研機構、公共部門和國際行為體之間的長期合作努力。由于全球問題的影響范圍廣，因而全球治理改革需要國家之間溝通并采取全球集體行動，即全球公共產品供給應基于集體行動邏輯。在集體行動理論研究中，也存在多樣性的理論對話。如科斯[10]認為，產權是一種有效方式；哈貝馬斯[11]希望構建理想的對話情境，使多個交往主體展開平等、誠實的交流與對話，平衡個人信念與主體間共同信念，進而展開有效合作；奧斯特羅姆[12]提供一種通過自治管理公共事務的方式克服“公地悲劇”的解釋。然而，上述傳統理論文獻并未提供一個當代現實回應，即當外部環境不確定性明顯增加時，國家、市場主體、社會組織和個體是否有共同意愿或偏好，或者是否有某種力量驅動建設這樣一種產權、對話或自治機制，抑或，是否有一種治理機制可以為全球公共產品研發創新提供適宜條件。

1.2 全球公共產品創新治理對全球治理改革的意義

從經濟史觀看，廣泛的技術革新尤其是信息技術應用帶來的社會財富總量增加和人類知識存量增長，也加速了社會變革進程[13]。技術革新與社會變革之間存在互嵌性。創新成果雖以物質形態呈現，創新過程卻呈現技術—政治的動態博弈[14-15]。熊彼特提出的創新生產函數邏輯強調，企業家為對沖自身經濟風險而主動采取重新組合生產要素的企業內部集體行動。創新活動不僅發生在微觀主體的科學技術發明、創造和知識發現過程中，也存續在經濟增長和社會發展進程中。從宏觀經濟視角看，經濟增長具有非線性函數特征：制度、政治結構、文化與社會因素錯綜交織，造成經濟增長的震蕩性。創新通常作為一種技術型戰略，被一國政府納入宏觀經濟調控體系，以尋求經濟增長，對沖經濟風險，實現經濟趕超[16]。但是，從全球研發資金投入與專利申請指標看，創新波動性與全球經濟波動性一致(見圖1)。這說明，僅從對沖經濟風險和周期性波動理解創新還未及創新的本質意涵。

創新是通過傳播、重構和理解3個文化機制建構出來的一個概念[17]。因此，創新必然是要素互動的復雜系統，具有主體多樣性和路徑多樣性特征，這種特征與治理天然相關[18-19]。 因此，創新治理就成為沿創新這一概念縱深推演的另一個理論分支。在此項研究工作中，經合組織(OECD)曾提供科學、技術與創新治理(STI Governance)的認知框架，旨在運用治理理念和方法對公共科學技術事務進行管理。科技治理強調科研機構根據現實回應和科學規律自主決定科學技術發展和創新[20]，注重自下而上的信息反饋、多主體參與和多中心管理協調。創新治理則將科技治理的涵蓋范圍沿技術鏈上游向中下游進一步延展，其涵蓋3個主要問題：一是創新主體的選擇與責任權力配置；二是界定創新產品的經濟屬性，包括知識產權、產品生產、供給與分配制度；三是創新過程中的道德風險與爭議解決機制。

圖1 全球創新相關指標波動情況

在全球公共產品創新治理中，由于創新主體、治理主體都呈現出多樣性和分層化，因而新興技術與道德、社會和政治也將可能復雜觸碰，產生多樣性技術。此時，建立責任協調與權力分配系統，可以防止責任分散效應[21]，從而提高創新效果。在全球公共產品供給中引入創新治理模式，將在不同主體層級上產生效果：企業可以在預設的創新路徑中引入創新行動，管控創新風險[22-23]；政府與市場在產業創新中應建立關系機制[24-25]；信息技術治理領域可以建立以產業標準為核心要素的治理框架[26]。從國家宏觀視角看，基于政府—市場—社會三維視角的國家創新范式和集體行動框架出現快速推進契機。在全球科技類公共產品供給中，有效的創新治理機制能夠為加強全球知識產權服務協同、深化科學—產業—政治的互動改革搭建系統結構并提供重要指引[27]。在全球公共產品創新治理實踐中，創新目標在滿足國家發展目標[28]的同時，也應與全球公共目標相互嵌入和激勵相容。

2 疫苗產業發展規律與創新治理特征

當前，全球各國普遍面臨人口老齡化的挑戰，健康已成為當代人類社會發展的首要目標。聯合國可持續發展目標(SDGs)將健康納入其中，到2030年全球衛生事務取得重大進展，明確全民健康覆蓋目標并制定支持傳染病疫苗研發的目標。“為健康而創新”(Innovation for health)被寫入2019年全球創新指數主題報告。自1796年愛德華·詹納(Edward Jenner)發現牛痘以來，疫苗就已成為防控傳染病的優先選擇[29]。當前，全球新型傳染病出現頻率增加，傳播范圍擴大，沖擊力增強，觸發全球重大危機的風險顯著增加。疫苗已成為人類預防傳染病，保障生存與健康最重要的手段。

2.1 疫苗產業具有“巴斯德象限”的創新特征

疫苗是生物醫藥的重要品種。疫苗是將病原微生物(如細菌、病毒等)及其代謝產物經過人工減毒、滅活或利用基因工程等方法制成用于預防傳染病的自動免疫制劑[30]。疫苗產業由疫苗研發、生產、分配和接種等環節組成。

產業創新范式包括供給主導型、規模集群型、信息密集型、供應鏈型和科學驅動型等類型[31]，疫苗是非常典型的一類科學驅動型產業。根據歷史經驗，科學研究對產業創新的確發揮了直接影響[32]。疫苗產業是具有“巴斯德象限”特征的一類產業，符合這一特征的產業創新兼具科學家自由探索與應用目標導向的雙重特性。

一種新藥(包括疫苗在內)的平均研發周期為10～12年，這個過程包括臨床前研發(毒株、細胞篩選)、臨床試驗、申報審批、上市、大規模生產等主要環節。各環節始終與研發、監管、市場和技術倫理等因素相互作用。例如，為提高疫苗安全性，世界各國的普遍機制是需要大量(上萬個)臨床數據才能獲得審批上市。圖2提供了疫苗產業的技術演化路徑。疫苗產業創新是一個科學家、科學研究機構、科技型企業、政府部門、產業聯盟、創新平臺等多元創新主體合作的過程。在有效機制下，市場需求可上升至更廣泛意義的社會需求，這對當前重大疾病領域的疫苗創新具有重要借鑒意義。

圖2 疫苗產業技術發展脈絡

2.2 疫苗產業兼具產品研發與市場成長的高速性

生命科學與制藥技術的不斷進步，為醫藥領域從天然藥物到化學藥物再到生物醫藥的躍遷提供了基礎支撐。生物醫藥憑借新的靶點機制與較高的安全有效性，成為醫藥行業最具成長性的新興領域。圖3數據顯示，2018—2019年，全球生物醫藥產業研發占全球主要行業研發投入總額的18.8%，排名第二。

疫苗產業的高成長性體現在疫苗新品種開發以及生物醫藥市場份額的快速增加上。通用流感疫苗、癌癥疫苗、免疫療法以及使用新疫苗接種方法的新一代疫苗成為最主要的一類技術突破[33]。世界衛生組織(WHO)在全球持續推進疫苗創新戰略，要求每年生產一種新的流感疫苗，以防止迅速變異的流感病毒。僅美國一國，流感平均每年就導致近5萬人死亡，造成經濟損失超過870億美元。WHO數據顯示，截至2021年5月25日，全球共有101種新冠病毒疫苗品種進入臨床試驗階段，其中，重組蛋白亞單位疫苗(含多肽疫苗及病毒樣顆粒疫苗)36種、核酸疫苗(包括 DNA疫苗和RNA疫苗)26種、病毒載體疫苗18種、滅活疫苗16種、減毒活疫苗2種。2019年，排名世界前10的生物醫藥企業主導產品中，單抗和疫苗產品銷售額就占到80%以上。葛蘭素史克、默克、輝瑞和賽諾菲巴斯德是疫苗行業的四大企業，占據全球生物醫藥市場80%以上的銷售額。

圖3 產業研發投入占全球研發投入總額比例超過2%的行業分布情況(2018—2019年)

2.3 疫苗產品創新結果具有不確定性

疫苗產業研發投入大、風險高，從研發到產品商業化的周期平均長達10年。創新風險主要產生于產業萌芽期，也就是通常說的“創新死亡之谷”(1～3年)。該階段是“技術黑箱”和“市場黑箱”的疊加期，技術成熟度與市場成熟度都不高，尤其是疫苗研發的技術路線和可預期績效都不明朗，研發過程中的資金鏈極易斷裂，需要天使投資、創業投資和風險投資或政府公共資金的持續投入，以推動高水平持續研發。因此，一般規模的生物醫藥企業對疫苗研發通常望而卻步。

從國際經驗看，當前成功的疫苗產品研發與生產通常由大型跨國生物醫藥公司完成。全球大型生物醫藥公司的研發投入占銷售額比重普遍在15%以上，且疫苗銷售額占公司銷售總額比重達到17%(見圖4)。以美國疫苗產業為例，其產業創新模式可以歸結為在跨國公司主導下，實驗室技術與資本市場高度結合的模式。斯坦福大學、加州大學系統(10所分校)、哈佛大學、麻省理工學院、新英格蘭醫學中心、美國國家衛生研究院、霍華德休斯醫學院研究實驗室、馬里蘭大學研究中心和約翰斯霍普金斯大學的科學家、生物技術人才都與硅谷、波士頓和紐約等生物醫藥產業集群地區風險資本聯系相當緊密。

2.4 疫苗產業全球價值鏈嵌入國家核心利益

全球價值鏈(GVCs)體現各國企業在價值鏈研發、制造、銷售、品牌、服務等環節上的能力與價值分布。在當前全球科技創新速度不斷加快的情況下，各國產業環境和貿易條件都在發生劇烈變化,新技術驅動下的新興產業成為各國競相爭奪全球價值鏈治理主導權的主要途徑。國家間利益訴求差異與缺少共識也導致全球價值鏈的整體性遭到破壞和地區價值鏈(RVCs)的出現。對于疫苗而言，在全球重大公共危機發生時，建立集體行動式的創新治理結構，是尋找最終解決方案的唯一途徑。

發達國家的生物醫藥產業具有明顯的國家利益導向。美國將生物醫藥產業作為新經濟增長點，實施生物技術產業激勵政策。美國州政府和地方政府都利用政策工具吸引有競爭力的生物醫藥企業，如波士頓政府批準6.23億美元的債券和稅收抵免，美國前20名生物制藥公司中有18家在波士頓/劍橋擁有主要業務。歐盟科技發展第六個框架將45%的研究開發經費用于生物技術及相關領域。早在1981年，英國政府就設立了生物技術協調指導委員會，并撥款資助生命科學和生物技術產業。印度成立生物技術部，每年投入6000～7000萬美元用于生物技術和醫藥研究。

為建立全球性生產與銷售網絡，最大限度降低成本并獲取新藥或掌握新技術，生物技術公司之間、生物技術公司與大型制藥企業以及大型制藥企業之間通常會進行兼并重組，或以戰略同盟方式推動生物技術產業化，抑或是采用委托外包策略推動藥品研發。英國葛蘭素威康公司和史克必成公司合并成立葛蘭素史克公司，以及美國Warner-Lambert公司與Agouron制藥公司、強生公司與Centocor公司并購案都是非常典型的案例。根據Center Watch公司統計，目前醫藥研發合同外包服務機構(CRO)已承擔美國市場近1/3的新型藥物開發組織工作。印度大型疫苗生產公司均被西方跨國公司(如諾華、阿司利康、禮來和羅氏)并購，并將其作為全球臨床試驗中心。截至2019年，印度通過世衛組織(WHO)預認證的疫苗數量達到44個，因此也被稱為“世界藥房”[34]。遺憾的是，“世界藥房”并未給印度帶來對抗新冠疫情的能力，可見掌握疫苗研發關鍵技術的重要意義。

疫苗產業在西方發達國家具有較高的市場壟斷性。全球醫藥產品市場中，美國、歐洲、日本的藥品市場份額超過80%。美國生物醫藥企業和專利約占世界一半，其生物醫藥產品銷售額占全球生物醫藥產品市場的50%以上。全球生物技術公司主要集中在歐美，占全球總數的76%，歐美公司的銷售額占全球生物技術公司銷售額的93%，亞太地區企業的銷售額僅占全球的3%。2017年，我國政府印發《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》，為新藥物的創制、審評、臨床試驗以至最后的臨床應用提供了便利性的制度環境。2019年，我國開始實施新的《疫苗管理法》，對疫苗研發、生產和流通各環節作出了明確規定。2019年12月31日，國家藥品監督管理局分別批準了沃森生物的13價肺炎結合疫苗和廈門萬泰的2價HPV疫苗，破除了國外相關疫苗品種壟斷國內市場的創新困境。

圖4 2019年全球市值排名前10的跨國生物醫藥公司創新績效指標

3 疫苗產業創新治理的西方困境與中國方案

3.1 “競爭叢林”不能適應當代疫苗產業創新趨勢

西方發達國家曾是世界科技創新版圖中的“主場”。20世紀后半葉以來，重大基礎科學發現與成果成為發達國家尋求經濟增長新動力的突破口。美國一半以上的經濟增長或歸功于以基礎研究為動力的研究與開發[35]。《美國競爭力計劃》指出，二戰后美國經濟快速增長歸功于技術進步和創新，也是讓美國繼續保持國家經濟競爭力和全球領導力的主要手段。自20世紀90年代以來,全球化進程加速改變了這一狀況。新興技術發展和新興市場國家崛起兩種力量在重塑全球產業分工體系的同時，也將全球創新版圖向多中心、嵌套性和扁平化方向不斷推進。美國的研發支出占全球研發支出總量比例從1960年的69%下降到2017年的28%。美國國會研發部技術評估辦公室報告指出，美國正在失去全球科技領導力位置。

西方市場經濟具有經濟理性、去人格化[36]等特征。市場理性主義強調自我擴展秩序[37]的創新行動，創新的邏輯基于“競爭叢林”，每個經濟主體都是“叢林”中的角逐者，創新只是競爭手段和緩解經濟危機的途徑。從社會福利角度看，當個體理性與集體理性彼此沖突時，“競爭叢林”將無法實現帕累托最優或卡爾多—希克斯式改進，且傾向于“搭便車”，導致集體行動陷入困境[38]。此次新冠疫情發生后，一些西方國家在疫苗研發、生產和分配上的分散化和不一致行動已說明問題。

人類社會的歷史是抗擊病毒的歷史，但真正決定人類文明前景的不是病毒的挑戰，而是社會權力關系的應戰，抗疫歸根到底是一個權力或權威問題。科學邏輯與政治邏輯的復雜互動驅動疫情沖擊下的制度創新和治理創新，推動治理體系和治理能力現代化，是疫情沖擊和權力回應的根本落腳點[39]。西方國家疫苗產業創新總體上建構在市場理性之上，疫苗研發主要由大型生物醫藥公司完成。在公共突發危機面前，追逐私利的市場主體難以形成有效的集體行動。

在新冠疫情暴發初期，西方發達國家多個研發機構也曾采取聯合行動加快疫苗研制。2020年1月，法國巴斯德研究所等世界知名醫學科研機構均宣布開始研發疫苗產品；2020年2月，GSK正式宣布加入新型冠狀病毒疫苗研發；2020年2月5日，韓國疾病管理本部表示，已從感染新型冠狀病毒的確診病例中成功分離出毒株。除GSK外，Moderna、CureVac AG等企業均開始研發相關疫苗產品。然而，當全球多款疫苗上市后，發生作用的是治理因素而非術因素。出于本國私利考量，西方國家普遍存在疫苗供應壟斷、囤積、注射率不高及專利保護等問題。2021年6月7日，世衛組織總干事譚德塞表示，全部新冠疫苗的44%被用在富裕國家，而用在最貧困國家的只占0.4%。杜克大學全球健康創新中心在追蹤全球疫苗合作時指出，截至2021年1月，美國已購入逾26億劑疫苗，約占全球總量的1/4，大致為其人口需求量的4倍。據新華網和人民資訊報道，英國總人口只有6 700萬，卻搶購了超過5億劑新冠疫苗，即使國民全部完成接種也會有大量疫苗剩余。

3.2 西方國家疫苗產業累積的經驗無法解決當前現實需求

美國、英國及歐盟國家在疫苗產業上不僅起步較早、政策支持力度大，且全球市場份額高，產業創新與治理手段具有較成熟模式。圖5顯示，美國國防部、公共衛生與健康事業部、航空航天局、能源部、國防先進研究項目局(DARPA)為國防科技、生命科學、空天科技、能源科技領域提供了大量科研經費支持，除國防部研發支出占比超過一半外，健康與公共事業部研發支出占比也較大。根據歷史運作經驗，美國疫苗行業在信息陳述書、不良反應監測系統、國家疫苗傷殘補償項目、無過錯原則等方面積累了實踐經驗。但是，創新的政治化與排他性導致其既有創新經驗無法匹配疫情發生后的緊迫需求。事實上，在科技、經濟、軍事、外交、意識形態方面，美國已經全方位確立排他性領導者的戰略意圖。即使美國與盟友計劃開展關鍵技術共同研發和國防技術安全能力建設，仍離不開多邊出口管制措施及向盟友輸出防御能力的措施。即使是建立國際型的開放合作網絡，也帶有典型的“俱樂部”公共產品特征，并對非盟友構筑創新藩籬。例如，在國家間通過市場機制基礎[40-41]進行技術遷移和轉化，尖端技術卻仍在西方國家間建立的“俱樂部”中流動，而將亟需技術的發展中國家和欠發達國家排除在外。事實上，美國政府多次提到要警惕和遏制新興大國的技術威權主義(techno-authoritarianism)，采取在美國國內開放創新，在美國以外“筑墻”的策略[42]。

圖5 美國聯邦科技財政支出結構(單位：百萬美元)

西方國家去中心化治理結構和自由主義傾向會阻礙短期內集體行動框架的生成。美國憲法對聯邦政府公共衛生服務權力并未作明確規定，州和地方政府是衛生政策執行主體。在高度市場化體制下，美國防疫物資供給出現地區間競爭局面。美國政府對自身醫療體制的過度自信導致其延誤最佳抗疫時機，美國疾病預防控制中心(CDC)數據顯示，2019年9月在美國爆發的大流感已經導致至少上萬人死亡，卻沒有被列為公共衛生突發事件(PHEIC)。公共衛生政治化導致美國政府無視科學家和公共知識分子的科學意見。美國公共衛生系統運轉中的路徑依賴效應也導致當突發公共衛生事件發生時無法短期迅速建立相應機制。

歐盟作為一個超國家聯盟組織，在新冠疫情防控中的區域治理責任履行不夠充分。歐盟在2009年H1N1流感病毒大流行之后，于2011年發布過一份《大流行的報告與教訓：歐洲藥品管理局在2009年H1N1流感大流行期間的措施成果》，2013年立法通過《跨境健康威脅決定》，2016年通過《綜合政治危機應對安排》，以有效應對跨境大流行疫情等危機情況。但是，歐盟3個跨區域治理組織(歐洲理事會、歐洲議會和歐盟委員會)并沒有在新冠疫情發生后及時有效發揮決策和政策執行功能，甚至在歐盟國家內部出現無視《申根協定》切斷邊界與交通、爭搶物資、限制物資出口的情況。歐盟在此次新冠肺炎疫情防控中暴露出自身能力不足、行政邊界摩擦、利益區間沖突及成員國凝聚力缺失等主要問題。從較早的難民危機和歐元危機到疫情暴發前夕的英國脫歐等，都是凝聚力缺失和利益分歧的明顯信號。可見，歐盟治理體系的這種結構性缺陷使其陷入治理困境，無法及時有效應對突發的跨境公共衛生危機。導致上述問題的根本原因是，西方國家將疫苗視為私權領域產品，對其全球公共產品屬性進行模糊化回應。

3.3 疫苗產業創新治理的中國行動方案

中國堅定將疫苗作為全球公共產品置于最高考量，在世界范圍內推動各項疫苗相關工作的開展，以實際行動詮釋疫苗產業創新治理的中國范式。為有效應對疫情，中國政府和科學家形成快速決策響應與科研響應機制，突破疫苗研發的長周期模式，在確保疫苗安全性前提下實現疫苗產業創新治理的中國速度。早在2020年1月，中國就啟動了包括疫苗研發在內的科研應急攻關項目，總體部署了5條主要技術路線，共遴選出12個團隊進行支持推進[43]。截至2021年4月，全國共19個疫苗品種獲批開展臨床研究，覆蓋全部5條技術路線。

我國新冠疫苗研發項目從啟動到開展臨床研究，僅用時兩個月，到首次開展疫苗境外Ⅲ期臨床試驗，僅用時5個月，到獲批附條件上市，僅用時11個月。多樣化的技術路線加速了我國疫苗研制進程，我國疫苗研發和產品質量已經處在世界前沿梯隊。在臨床和市場化環節，部分單位向國家藥監局遞交臨床試驗申請材料后，臨床試驗方案論證進展迅速。據不完全統計，清華大學、四川大學、廈門大學、電子科技大學、重慶醫科大學5所高校研發的14種新冠病毒檢測試劑獲得歐盟CE認證，正式取得進入歐盟市場的資質。國藥疫苗和科興疫苗進入“新冠肺炎疫苗實施計劃”(COVAX)疫苗庫，有助于緩解發展中國家面臨的疫苗供應短缺現狀，推動全球疫苗分配的公平性和可及性。

我國在世界范圍內積極動員他國開展疫苗產業化集體行動。自2020年9月我國腺病毒載體重組新冠疫苗問世后，其Ⅲ期臨床試驗已在墨西哥、俄羅斯等5個國家完成，并于次年2月獲準在國內附條件上市。截至2021年6月8日,國藥集團中國生物新冠疫苗已在中國、阿聯酋、巴林、玻利維亞、塞舌爾、泰國6個國家獲批注冊上市，在全球72個國家(地區)及國際組織獲批使用，100多個國家和國際組織提出采購需求，接種已覆蓋196個國別人群。國際權威醫學雜志《柳葉刀》表示，中國科興公司的疫苗產品可以讓超過90%的接種者體內產生病毒抗體。截至2021年7月，我國已有逾4.8億劑新冠肺炎疫苗支援世界其它國家，這些疫苗解決了全球近100個國家在疫情方面的燃眉之急。中國與阿聯酋、印尼等10多個國家開展疫苗合作生產與技術轉移工作，正在推進大規模疫苗生產進程。中國新冠疫苗產業的創新治理實踐，改變了生物醫藥產業傳統的研發周期長、檢測認證與市場化難等問題，為全球公共產品創新治理體系構建提供了借鑒思路。

4 疫苗產業創新治理推動全球治理改革的政策含義

4.1 將全球公共利益作為創新治理目標

相互依賴是技術全球化的重要特征，不僅表現在跨境組織間，還表現在基礎研究科學與技術創新、商業化的相互融合上[44]。疫苗是維護全球公眾健康的主要手段，在全球信息、資源、人口都實現大空間范圍遷移的過程中，疫苗產業創新治理不僅是科學家、科研機構的科研行動或生物醫藥企業的商業行為，更應變為凝聚全社會和全球共識的集體行動。每一個主體都應從全球公共價值訴求出發，建立安全有效、長期普惠、公平應用的“巴斯德象限”創新治理模式。

當新冠疫苗首次獲批使用時，呼吁將新冠疫苗作為全球公共產品的訴求日益強烈。有西方學者認為，新冠疫苗的全球分配面臨很多新挑戰，現有分配援助機制無法有效闡釋南北半球國家之間結構性不平等引起的擔憂。對此，應確保全球南方國家可及性，并解決制藥公司制定規范的權力問題[45]。疫苗企業在與各國政府、慈善機構和非政府組織合作過程中，在確保商業價值和中小企業參與的前提下，應更聚焦特定重大疾病疫苗創新，開展基于全球價值鏈整體運行的技術研發、流程再造和平臺開發行動，建立行動聯盟。

新冠疫苗屬于全球公共產品，疫苗研制具有高度的全球化分工特征。因此，即使疫苗在短時間內研發成功，成果推廣仍會受到各國設備、工藝、原料等生產要素狀況的制約。當前，全世界使用的大多數疫苗由生物醫藥公司提供，主要疫苗公司擁有在全球范圍內開發、生產和供應疫苗的專門知識和技術能力。如果將疫苗作為全球公共產品，疫苗產業相關機構應被納入國家未來政策制定中，并且能夠響應不斷變化的需求，并作出優先安排。本文認為，當前共同進行防疫和技術研發，以徹底扭轉新冠肺炎疫情蔓延趨勢，仍是世界各國合作努力的方向。在理性追求利潤的醫藥公司與對疫苗有強烈需求的公眾之間，各國政府應建立協調型的信任治理機制和快速決策響應機制，以加強社會資源統籌和平衡，提高應對突發情況的能力。同時，各國政府應加強協調溝通，避免疫苗囤積問題，防止政治議題和資本力量“綁架”疫苗研發，抵制西方少數國家采取的疫苗保護主義行動，建立疫苗產業全球治理和國際社會廣泛合作體系。

4.2 為科學家集體共識提供實踐場域

科學家是疫苗研發主體。從疫苗研發看，要經過毒株分離、基因測序、種子株培養、疫苗制備、動物模型安全性檢驗、臨床試驗、審批、生產和規劃上市等主要環節。傳統疫苗技術已廣泛應用于各種細菌和病毒病原體研究，但也有一些不成功的例子，如持續感染、具有高序列變異性的快速進化病原體、復雜的病毒抗原和新出現的病原體。核酸和病毒載體疫苗等新技術具有徹底改變疫苗開發的潛力，因為其非常適合解決現有技術的局限性[46]。但是，病毒疫苗研發仍有許多尚未解決的問題，許多高致病性病毒疫苗開發仍未攻克，疫苗與人體免疫系統相互作用的復雜機制尚未完全闡明[47]。當前，正跨入免疫生物基因組學研究的新時期——更理性、更系統的免疫學研究和疫苗研發方式。然而，全球范圍內只有10余家研究機構正在將這種方式應用于疫苗研發[48]。可見，只有科學家形成創新合力，才能將疫苗研發創新向縱深和綜合方向推進，這需要公共政策的持續支持。

在全球重大疾病面前，科學家的研發不是某個科學家個人的事情，而是科學家的集體行動。科研院所、醫藥企業、高校實驗室、政府機構、大數據平臺公司在疫苗研發中應發揮主體作用，科學家集體意見應受到各國政府的普遍尊重。疫苗上市后能否形成有效的社會接受度，其影響因素是多方面的。疫苗接種的決定因素是基于特定環境可變的復雜體，一個主要驅動因素為是否存在疫苗猶豫。疫苗猶豫通常被定義為盡管有疫苗接種服務，但仍延遲接受或拒絕疫苗。大多數對接種疫苗猶豫不決的人處于接受疫苗到拒絕疫苗的范圍內。同時，獲得疫苗的社會成本或結構性障礙也會阻礙疫苗的普及。2020年8月，美國國家科學院、工程院和醫學院主辦的微生物威脅論壇舉行了為期4天的線上研討會，主題為疫苗的關鍵公共衛生價值——解決可及性和猶豫性問題。疫苗獲取和疫苗信心，尤其是考慮到衛生系統、研究機會、傳播戰略的政策，可被視為解決疫苗獲取、認知、態度和行為問題的關鍵。

4.3 構建疫苗產業全球創新網絡

加強與國際組織、各國科研機構的合作，建立疫苗研發和創新治理平臺，構建疫苗產業全球創新網絡。應在科學家使命責任、疫苗企業市場價值與國家公共利益之間建立平衡機制。政府需提供公共資金，通過直接購買或生產公共產品，間接促進企業研發，也可以采取財政補貼、稅收、研發獎勵、貸款等各種政策工具組合。在疫苗研發、基因測序和種子株培育階段，應有公共研發資金長期支持，政府資金應為主導。在重大議題選定、風險評估尤其是社會動員上，國家需發揮主導作用。科學家、研發機構、研發企業、政府部門、行業聯盟、公共平臺都是創新貢獻者。在全球共同行動的舞臺上，疫苗研發主體和市場化主體應明確各自治理責任，建立長效合作機制。在疫苗研發投資上，應采取集中治理與動態治理相結合的方式，建立穩定的研發團隊，避免“撒胡椒粉”，建立跨部門和跨機構的疫苗聯合研發平臺(組織)。在確保安全性、有效性和穩定性前提下，加快應用導向型研發創新，加強疫苗聯合研發，建立疫苗儲備機制。打造教育鏈—產業鏈—創新鏈合作分工模式，建立疫苗產業人才儲備和培育機制。提供金融激勵政策和政府杠桿基金，加快疫苗產業化后端的成果轉化和輻射擴散。無論是實驗室的基礎研究還是走向臨床試驗，抑或是上市后的生產和使用，如果國際合作項目可以促成疫苗研發機構或企業廣泛合作，勢必會加快推進疫苗研發進程，盡早使疫苗在全球范圍內普及。

5 結論與展望

全球治理面臨更多樣性的治理主體多樣性和目標多元化，以及全域均衡和局部均衡的多重約束。疫苗作為一種全球公共產品，從創新治理視角和邏輯框架推動其創新發展，可促進其在全球治理改革中作出貢獻。現階段，疫苗已在各國疫情防控中發揮積極影響，但在疫苗研發、供給、全球分配問題上，仍需世界各國共同努力，提供長效綜合解決方案。

疫苗產業具有科學驅動、高成長性、全球價值鏈嵌入性及國家核心利益導向等基本特征。根據產業創新規律，疫苗創新周期長且投入大。更多國際實踐經驗主要體現在生物醫藥跨國企業實踐上。然而，面對此次疫情考驗，一些在疫苗產業上具有創新比較優勢的發達國家，卻出現了疫苗產業創新治理困境。本文對此提供了理論解釋，并指出，西方國家采取“競爭叢林”式的創新邏輯已不適用于包括疫苗在內的全球公共產品供給。中國在新冠疫苗創新治理上的行動方案具有重要實踐意義。疫苗作為一種全球公共產品，無論在研發、生產還是分配環節，各國均應基于全球公共利益目標，為科學家集體共識建構實踐場域，廣泛開展國際創新合作，構建創新治理網絡。上述原則和邏輯框架可為推動全球治理改革以及形成全球公共產品供給體系提供重要啟示。