需求導向視角下新型產業用地發展研究

李夢瑩，方遙，袁嘉彤，張鵬

（南京工業大學建筑學院）

1 引言

黨的十九大以來，深入實施創新驅動發展戰略，積極建構創新型經濟形態成為共識。同時，土地增量資源緊縮，土地利用方式逐步由增量擴張轉向存量升級，由粗放拓展轉向內涵提升[1]。傳統工業用地無法適應產業的更迭，我國產業結構逐漸從以加工制造為主的傳統產業向以創新研發為主的高端科技產業和現代服務業轉型，以知識經濟為載體的新型產業用地也隨之出現。

面對創新發展引起的產業變革與空間重塑，國家與地方層面都積極開展相關政策創新和探索。新型產業用地是為適應傳統工業向高新信息技術、協同生產生活空間、組合生產活動空間及總部經濟、2.5產業等轉型升級需要而提出的城市用地分類，主要具有出讓成本低、開發強度大及功能混合度高的特點。在存量時代的宏觀語境下，新型產業用地供給絕大部分需要依靠存量再開發來實現，其中，產權交易、增值收益分配等復雜性遠甚于傳統增量規劃[2]。在此背景下，需要發揮政府主導作用，在長期與短期收益之間謀求平衡、在土地利用經濟效益與產業創新轉型持續激勵效應之間謀求平衡[3]，更要在新型產業用地的供給和需求之間謀求平衡。

2 現階段新型產業用地困境

2.1 用地標準及需求不明

目前，各城市對新型產業用地的劃分主要是在工業用地或商業服務業設施用地下新增類別，如M4、M0、Mx、B29a等新用地類型相繼出現。但在現行土地利用分類標準中，許多城市尚未明確用地類型，缺少對產業準入、管理與技術等方面的限定和指導。由于相關標準的缺乏，產業土地出讓年限、配套設施和地價計收等仍在模糊地帶。如南京地區先后提出B29a、C65和Ma三類新型產業用地，目前新增用地主要為B29a（科技研發用地），相關的用地標準卻較為模糊。同時，因不同地區的發展水平不同，不同的新型產業需求也存在差異，此類用地也有不同的定義和標準。

2.2 批后監管環節薄弱

由于長期“重批前審批，輕批后監管”，許多項目開發未至預期，導致產生大量閑置低效產業用地，極大浪費土地資源，加劇了城市用地供給緊張。批后監管制度只能對未竣工或閑置用地進行監管，對已建低效用地無計可施，不利于土地的集約利用。同時，企業為追逐自身資本利益，鉆政策漏洞囤積、商業化用地，造成產業空間受到擠壓，由于批后監管薄弱，此類現象時有發生。

2.3 需求與供給不匹配

面對靈活多變的社會經濟環境，傳統的僅僅依靠自上而下的空間安排難以適應當前發展。由于現階段新型產業用地仍在探索階段，對產業用地配套設施的配置仍是通過一種自上而下的、依據居住區規劃設計規范進行實施的方式，規定了不同設施的面積和數量，沒有考慮使用者的實際需求，導致需求與供給之間失衡。

創新人才不僅需要產業園區內的各類配套設施，還需要靈活配置、注重交流。所以在創新型產業園的配套設施配置上，還要綜合考慮自下而上的需求，從產業園使用者的實際需求出發，選取配套設施的類型、規模和組織形式等。

3 用地發展策略

3.1 供前：差別化供給優先政策，需求為導向頂層設計

3.1.1 土地供給優先

創新企業在推動創新型經濟過程中起到核心作用，其中起步階段競爭力較弱的中小微企業眾多，需對其進行政策傾斜，建構面向創新企業的差別化土地供給政策，通過優先政策可以培育、吸引具有更大產業帶動效應的優質創新企業。

目前，國內各地結合自身產業特點和創新發展需求，相繼建立了面向特定創新型產業項目的土地供給優先政策。各地在實踐探索中更趨向于嚴格建立項目遴選論證機制與準入門檻，通過相應的政策傾斜實現定向激勵?？傮w來看，主要有兩種典型模式：一是與重點產業項目遴選機制銜接，重點產業項目在土地出讓方式、地價設定等方面提供區別于一般產業項目的優先政策；二是銜接準入標準，嚴格設置用地新型產業準入門檻，同時提高土地供給扶持力度。如杭州地區已率先結合兩類模式進行探索，具有一定的借鑒價值。通過指定設置產業準入要求或名目，遴選重點產業項目，探索土地供給優先政策，切實提升產業用地供給的精準度和有效性，確保政策紅利推動創新產業發展。

3.1.2 明確配套類型

為了避免用地商業化，目前在新型產業用地探索中的大部分城市已明確規定，用地未經批準不得用于經營性用途，但是具體可配建的配套設施仍處于模糊地帶。

新型產業用地與創新、研發、學習、交流等知識主導產業活動密切相關，大量知識型人才是推動發展的主體，也是用地的使用者。創新人群的生活模式及消費習慣與傳統產業工人有顯著區別，相關研究表明，創新人群對景觀環境有較高需求，更傾向于集中在親近自然，景觀優美的地區[4]。從使用者需求分析，配套設施的多樣性、景觀環境品質、休閑文化氛圍等要素與這類人群對生產、生活方式的追求密切相關[5]。未來可根據其人本化、生態化的需求特性，適當增加配套比例，同時明確配套類型，防止用地商業化。

3.1.3 強化規劃引導

為契合創新產業經濟發展的空間設計需求、促進產業用地集約利用，需強化對規劃的引導。主要從用地開發強度、兼容配套比例和建筑形態方面調控。

在用地開發強度方面，對容積率設置下限，避免企業低價囤地留作商用；設置上限，為防止高密度開發。新型產業用地改變以往蔓延式開發模式，提高土地容積率，有效解決低效用地的問題，促進土地集約利用。目前，各地新型產業用地容積率普遍為2.0～5.0，較發達的城市會提高容積率的上下限，甚至有部分城市不設上限，如杭州等地。

在兼容配套比例方面，為滿足創新人群的需求、推動產城融合，兼容配套服務設施，不同地區兼容比例各不相同，如南京除江北新區地區外，可以兼容15%的非經營性配套設施，廣州地區則高達30%。具體可堅持“一地一策”機制，根據規劃和產業需求對兼容配套比例進行適當調控。

在建筑形態方面，由于新型產業的特殊性，可將產業類型偏辦公和偏工業的建筑分別參考現有辦公建筑設計規范、工業用地建筑規范設計。為防止配套用房單獨占地經營化，需在供后對其功能與形態等方面進行嚴格的監管。同時，新型產業用地的整體面貌應與傳統工業廠房區不同，以高層樓宇為主，鼓勵使用新的工藝和技術。

3.2 供時：彈性供地，多元化出讓

3.2.1 健全混合利用規則

傳統產業園區往往重產業而輕配套，隨著人們生產、生活需求的提升，產城融合是必然趨勢。創新產業具有自高技術、低污染的特點，辦公與制造之間邊界越來越模糊，能夠更好地融入城市空間，與其他城市功能混合布局。

目前，已有多地探索土地混合開發模式，主要通過多種土地類型的有效搭配或單一用地類型配套比例的合理放松，實現多功能復合、多業態疊加，滿足單一主體的多功能復合需求，同時設置差異化混合開發控制指標，適應日益個性化的發展需求。單一用地類型地塊，可制定混合利用規則或提升特定地類的配建混合比例；混合用地類型地塊，對不同地類分類管理，將地類分為宜混合、有條件可混合與不宜混合三類，并明確控規編制中不同建筑量比例。與此同時，對發展潛力存疑及不確定性較大的地區或項目，可相對放寬管制規則。

3.2.2 多元化彈性出讓

創新企業初創需要大量資金投入研發，用地成本成為企業成長的制約因素。此外，不同建設規模與業態類型的企業對土地年限的需求也存在差異。隨著城市發展的轉型升級，傳統的一次性的土地出讓方式不利于企業的成長發展，以可持續的稅收收入進行替代，通過彈性年期、多元化土地出讓等方式降低用地成本，實行差別化地價修正，可達到對創新企業扶持的目的[6]。

通過總結現有城市的探索經驗，未來可以針對有明確創新價值的項目，探索類似“有限競爭”、“限價競爭”等土地供給模式（見表1），可以在滿足創新企業用地需求的同時降低用地成本。此外，地方政府可以結合項目評價結果和企業實際需求，分時段彈性化出讓土地，將續期變成激勵政策，對績效評價好的項目，在土地首次出讓年期和總租期上給予更大支持。

表1 新型產業用地彈性出讓的典型模式

3.2.3 限定分割轉讓條件

為了推動新型產業用地集約利用，加快創新產業的培育和發展，原則上要求用地單位不自持。如要進行分割、轉讓，必須在供時明確分割比例、轉讓條件等。

從目前各地相關政策看，最多可以分割轉讓50%的產業用房，并對全部自持的單位給予優惠，配套設施用房不可分割轉讓。同時，分割、轉讓的對象應當是符合各要求的事業單位或創新企業而非個人，并對不動產登記的條件和分割轉讓的最小單元面積等進行限制，防止產業用地類房地產化。

3.3 供后：動態、精細化治理，使用后反饋循環設計

3.3.1 完善項目動態監管體系

為實現全生命周期的動態監管，各地主要探索出兩大供后監管體系。首先，建立、完善雙合同出讓方式與管理制度。土地成交后簽訂“土地出讓(租賃)合同”與“產出監管協議”文件，限定越界違規行為的出現。其次，構建績效綜合評價體系和差異化“激勵—倒逼”相結合的治理方式，進行常態化監管。其中，最典型的是長三角地區進行試點探索，針對企業績效構建綜合評價體系，將最終的結果與未來引導產業發展、配置資源和監管體系等方面掛鉤，充分發揮政府和市場的合力，推動創新、淘汰落后。

總之，未來監管將逐漸向動態化、精細化的方向轉變。建立雙合同監管出讓方式，完善績效綜合評價體系。通過嚴格的供后監管保障土地使用效益的最大化，結合績效綜合評價引導資源要素的精準配置，推動用地企業加快發展，從而有效推動城市轉型和發展。

3.3.2 多元主體盤活低效用地

創新產業的發展帶來對存量用地更新與再開發的需求，盤活城市中既有的低效工業用地，能夠在帶動創新型產業集約高效發展的同時，促進城市品質提升。尤其在我國土地資源緊缺的情況下，未來內涵式發展將逐漸代替擴張式發展，如何對原有生產關系改造升級、實現閑置低效產業用地的有效盤活更凸顯其迫切性。

目前，各地政府開始鼓勵企業、園區等多元主體共同參與新產業、新業態的存量再開發過程，改變原有政府主導開發的模式，復合政府管理與市場化運作（見表2）。同時，通過細化企業參與產業用地更新的流程及要求，鼓勵國有園區平臺主動作為，強化優勢企業帶動作用，實現多元主體參與的政企合作與開發，將政府戰略意圖和企業需求相結合。

表2 多元主體參與用地更新的典型模式

3.3.3 使用后反饋循環設計

由于以往不少建成項目在投入使用后缺少與規劃設計預期進行客觀反饋式評估，逐漸導致項目使用效益下降。使用后評價（POE）理論在傳統規劃設計過程中增加了設計過程循環的關鍵環節，體現的是以人的需求為中心的設計思想，形成“策劃—設計—反饋”的循環規劃設計。目前，新型產業用地的發展還在探索中，更需要在土地供后定時通過建成環境設計反饋評價對使用者需求進行分析，通過定性評價的方法對使用者進行觀察、訪問及調研，了解他們的使用情況反饋及使用需求，指導未來新型產業用地的規劃設計。

4 結語

本章基于現階段新型產業用地標準及需求不明、批后監管環節薄弱、需求與供給不匹配三個突出問題，從創新產業發展實際需求出發，對新型產業用地的“供前、供時、供后”三個階段提出了策略：供前差別化供給優先政策，需求為導向頂層設計，吸引創新企業落地；供時彈性開發、多元化出讓，滿足企業需求、降低用地成本；供后動態、精細化治理，使用后需求反饋循環設計，盤活低效用地的同時指導未來新型產業用地的發展。