高速公路PPP 項目工程造價中風險包干費的使用及管理問題探討

陳凱凱

（中鐵建云南投資有限公司，昆明 650200）

1 高速公路工程造價中風險包干費的引入

1.1 高速公路項目中的暫列金額

根據《公路工程標準施工招標文件》（2018 年版）（交通運輸部公告2017 年第51 號）第五章5.4 款投標報價匯總表中列入“暫列金額（不含計日工總額）”，并且備注暫列金額的設置不宜超過工程量清單第100～第700 章合計金額的3%[1]。

查閱云南省地方行業標準DB 53/T 2001.1—2014《公路工程工程量清單計量規范》[2]，對暫列金額規定為“已標價工程量清單中所列的暫列金額，用于在簽訂協議書時尚未確定或不可預見變更的施工及其所需材料、工程設備、服務等的金額……”。

從上述行業規范可以看出，暫列金額的費用性質屬于不可預見費范疇，而風險包干費則包括一定范圍內的所有風險費用，與暫列金額有本質的區別。

1.2 鐵路工程項目風險包干費的規定

風險包干費在鐵路工程造價中引用較早，早在中國鐵路快速發展階段，在很多鐵路項目上，架子隊通過實踐總結，就建議在施工合同清單中列入風險包干費，由承包人包干使用。后期在鐵路建設行業規范、項目管理辦法中對風險包干費進行了明確規定，使風險包干費的使用及管理越來越規范。

鐵道部關于印發《鐵路建設項目變更設計管理辦法》的通知（鐵建設〔2012〕253 號）規定“非責任原因的變更設計，屬于不可抗力的，按合同約定處理；屬于風險包干范圍的，按風險包干相關規定處理……”。鐵路建設項目變更設計管理辦法明確劃分了鐵路工程的風險包干費范圍，鐵路工程項目中已普遍將風險包干費列入合同清單，風險包干費的管理及使用相對規范。

1.3 高速公路合同清單中列入風險包干費

近年來，很多高速公路項目也將風險包干費列入施工合同清單，由承包人包干使用。例如，某高速公路項目，施工總承包部門將土建工程劃分為若干標段，分別與各土建標段簽訂了施工合同。其中，土建2 標段簽約合同價91 220.12 萬元（含風險包干費1 325.49 萬元），土建3 標段簽約合同價82 741.39萬元（含風險包干費1 202.32 萬元），風險包干費均按各章節清單合計金額的1.5%計列。同時，2 個標段的施工合同條款約定“乙方承諾作為有經驗的承包商，應該預見所承包工程施工過程中的相關風險，由此增加的所有費用已包含在風險包干費中”。

某高速項目將風險包干費從鐵路項目引入高速公路項目，在施工管理過程中也將風險包干費的使用及管理控制得較好。下面將以某高速公路項目土建3、4 兩個標段為例，探討風險包干費的計量支付、使用及管理防范措施。

2 風險包干費計量支付

2.1 風險包干費計量方法

某高速項目土建3、4 兩個標段施工合同專用合同條款關于計量方法的條款約定“工程的計量應以凈值為準。工程量清單中各個子目的具體計量方法按照2018 版交通運輸部《公路工程工程量清單計量規則》執行。實際完成工程量大于合同清單數量的，超出部分不予計量，費用含在風險包干費中；……本合同工程按月計量，按月支付”。

由于交通運輸部《公路工程工程量清單計量規則》（2018版）中無風險包干費這一清單細目，無可參考的行業計量方法，只有根據項目實際情況，參考類似項目制定風險包干費的計量方法。

經查閱相關資料，《鐵路建設項目驗工計價辦法》（鐵總建設〔2014〕298 號）規定“建設項目總承包風險費根據合同約定的內容和范圍據實驗工，按照季度比例控制、最終總額包干的原則計價”。據調查，國內鐵路建設項目通常采用據實驗工，總額包干的原則。高速公路也可以參考鐵路建設項目的計量方法，即風險包干費采用據實計量、按月計量支付、總額包干的計量方法。

2.2 計量支付依據

計量依據方面，應強調據實計量，就某高速公路項目而言，計量支付依據主要包括：施工合同協議書、施工設計圖；經審核的0#工程臺賬；經審批的變更設計資料；不可抗力造成的水毀、廢置工程審批資料；鋼筋、型鋼、鋼絞線、水泥價差計算審批表（合同約定由乙方承擔的部分）；除材料調差范圍以外的材料和設備價差計算審批表；暫停施工、誤工、趕工等增加的措施費用審批資料；其他原因引起的工程增加費用審批資料。

上述計量依據資料都必須經監理人、發包人審批，經審批的風險包干費計量支付依據還應分類歸檔保存，用于項目竣工后辦理工程結算，并提供給企業內部審計、政府審計。

2.3 計量支付程序

風險包干費計量支付應當按合同約定的周期進行，合同無約定的原則上以月為周期，計量支付應當執行承包人申請、監理人審核、發包人審批的規范程序。就某高速項目而言，風險包干費計量支付程序細化為：承辦人收集整理計量支付依據→編制計量支付報表→監理人審核→發包人工程部審核→合同部審核→財務部審核→總工程師（總經濟師）審核→指揮長審核→財務部支付費用。發包人具體審核程序，可根據發包人的組織機構設置，盡量讓相關部門都參與到審批過程中來。

3 風險包干費的使用及管理防范措施

3.1 使用范圍

某高速項目土建2、3 標段施工合同中風險包干費使用范圍包括但不限于以下內容：

1）施工圖數量較合同清單數量增減費用（0#臺賬勘誤增減金額）；

2）工程設計變更引起的增減費用；

3）鋼筋、型鋼、鋼絞線、水泥的價差調整中應由乙方承擔的部分；

4）除鋼筋、型鋼、鋼絞線、水泥以外的材料和設備價差；

5）由于項目公司施工組織設計調整工期造成的損失和增加的措施費；

6）工程暫停施工、誤工、趕工等增加的費用；

7）不可抗力、不利物質條件發生后，承包人因采取合理措施而增加的費用；

8）乙方提供的材料和工程設備，若確需更換品牌、規格的，須按建設項目工程變更管理辦法完成審批程序，相關費用納入風險包干費；

9）除項目公司向政府成功索賠的事項外，索賠費用納入風險包干費中，按風險包干費的使用原則管理；

10）其他原因引起的工程增加費用。

風險包干費使用原則：如需動用風險包干費，應按照甲方的審批流程上報、審批，按照審批后的金額據實支付，風險包干費的上限額為合同風險包干費總金額。風險包干費累計金額超出限額部分的風險由乙方承擔。

3.2 控制方法

該高速公路項目土建工程完工后，經施工總承包部統計，土建2 標段實際發生風險包干費合計534.48 萬元，較合同內風險包干費總額節約791.01 萬元；土建3 標段實際發生風險包干費合計3 818.31 萬元，較合同內風險包干費總額超支2 615.99 萬元。具體風險包干費明細見表1。

表1 某高速公路項目土建標段風險包干費統計表

施工合同條款約定，風險包干費的使用原則為據實支付，總額包干。那么，土建2 標段無計量依據的791.01 萬元風險包干費如何計量，就存在爭議。若發包人直接將剩余的791.01 萬元風險包干費支付給承包人，不符合據實支付的合同約定，后期存在審計被扣回的風險。若發包人以無計量依據為由，拒不支付剩余的風險包干費，又不符合總額包干的合同約定。針對某高速公路項目，發包人在項目管理辦法、施工補充協議中約定“屬于風險包干費范圍的負變更，以變更金額的絕對值×50%計算，列入風險包干費”，鼓勵承包人在滿足設計及規范要求的情況下，多做負變更，承包人可以用負變更金額的50%計量剩余的風險包干費。總之，實際發生的風險包干費應大于或等于合同風險包干費總額，承包人才能把合同中的風險包干費全部計回，超出的風險包干費還是由承包人承擔，發包人不再支付。這樣一來，負變更金額絕對值的50%可以按風險包干費方式計量支付，使發承包雙方都降低了成本，有利于項目投資、成本控制。

上述某高速項目土建3 標段的風險包干費，由于施工圖量差過大、材料調差范圍以外的材料和設備價差過大等因素，實際發生風險包干費較合同內風險包干費總額超支2 615.99萬元。那么，承包人承擔的風險太大，可能導致項目后期虧損。若出現這種情況，說明發/承包雙方在合同簽訂前，對施工圖紙的準確性、材料漲幅等項目風險評估不到位，應在招投標階段詳細復核施工圖紙、實地調查材料價格并預估市場導向，合同清單中適當增加風險包干費的比例。

施工簽約合同總價中包含的風險包干費比例過大，則發包人承擔的風險較大；反之，風險包干費比例過小，則承包人承擔風險較大。綜合多個類似高速公路項目，風險包干費費率按施工合同清單合計金額的1%～2%計列為宜，有利于項目建設投資、施工成本的控制。

3.3 管理防范措施

風險包干費含在合同價內，是否發生約定范圍內的風險，這部分費用都是由甲方支付的，實際發生的增減均不得再調整。因此，發包人在項目實施過程中，應制定風險包干費相應的管理措施，防止風險包干費計量支付依據資料不實，避免后期工程結算或審計被扣回的風險。結合目前高速公路項目工程造價管理經驗，制定如下風險包干費管理措施：

1）工程發承包階段認真復核施工圖紙，準確計算工程量，確保招標工程量清單準確、完整；

2）客觀分析項目施工過程中存在的風險因素，合理確定風險包干費比例；

3）制定項目風險包干費管理辦法，清晰界定風險包干費使用范圍；

4）建立風險包干費管理臺賬，并定期更新臺賬，動態掌握風險包干費的使用情況；

5）嚴格執行合同約定，仔細審查風險包干費計量支付依據；

6）風險包干費一旦超過合同總額，屬于風險包干費范圍的變更不再計價，但仍要及時上報審批，為項目結算、審計積累資料。

4 結語

隨著國家“十四五”規劃對高速公路項目投資額的不斷增加，風險包干費也成為PPP 模式公路項目工程造價的重要組成部分。高速公路PPP 項目中列入風險包干費的初衷是本著風險共擔的原則，避免因發包方或承包方單方面承擔過高的風險引發重大糾紛和損失。隨著企業風險防控意識的不斷增強，在高速公路PPP 項目的發承包階段，發包人應制定科學合理的風險包干費管理防范措施，將合同風險控制消化于事前和事中階段，為企業實現預期盈利目標打下堅實的基礎。