新形勢下國省干線投融資的可持續發展

余強

（江西省宜春公路事業發展中心，江西 宜春 336000）

“要想富，先修路”。為推動交通先行，牢牢把握交通“先行官”定位，地方每年都會籌集大量資金發展公路交通?！氨R未動，糧草先行”，公路交通建設同樣如此，建設資金是公路建設的首要條件。目前，地方公路建設資金主要來自中央補助和地方自籌，資金比重的上升使地方政府財政資金壓力上升。為了緩解政府財政資金壓力，多地以交通投資公司作為國省干線建設的籌資主體（例如江西境內有：宜春交通投資集團有限公司、贛州交通控股集團有限公司、新余市交通建設投資有限公司等）。

一、地方國省干線投融資發展歷程及經驗做法

地方國省干線投融資的發展已較成熟。以宜春為例，宜春國省干線投融資起步較早，經歷了起步、發展、壯大等過程。其投融資嘗試開始于2010年，在市財力有限、金融去杠桿、資金面收緊、地方政府融資政策趨嚴的大背景下，隨著公路建設投資不斷加大，宜春市公路系統創新投融資體制，打通了直接融資與間接融資相結合的渠道，完成了全市大部分國省干線建設資金的籌措任務。隨后，成立實體企業——江西省宜春公路建設集團有限公司（以下簡稱“建設集團”），通過加大與各金融機構的溝通，打開融資局面，陸續與近10家金融機構建立了授信關系，總授信額度近20億元，為融資工作的進一步發展墊定了基礎。

隨著公路投資規模的不斷加大，融資任務的不斷增加，2015年，宜春市政府同意組建市公路建設融資平臺——宜春交通投資集團有限公司（以下簡稱“交投集團”），將建設集團等企業劃入交投集團并給予政策扶持，增強其資產規模，迅速提升其融資能力。同時，以政府為主導，注入部分土地資產壯大融資資本，將土地資源轉化為資本優勢和經濟優勢，有效解決了資產規模不足等難題。2017年，交投集團同期總資產約120億元，啟動并完成了2A評級工作，開展公司債及中票的發行工作，成功打通了直接融資渠道，增強了資金保障能力。2020年6月17日，交投集團主體信用評級由“AA”調升至“AA+”，拓寬了自身融資渠道，提升了資本市場議價能力，旗下擁有宜春市綜合交通樞紐營運管理有限公司、江西華捷物資貿易有限公司等一級子公司9家。截至2021年，經過努力發展，交投集團總資產517億元，為宜春交通基礎設施建設投資做出了貢獻，也保障了“十三五”全市國省干線建設資金的籌措，助推了建設任務的完成。相較高速公路而言，地方國省干線的投融資存在著現有資產體量不夠、無固定收益、沒有現金流量、還本付息難度大等問題。

二、地方國省干線投融資面臨的問題

目前，地市公路交通體系建設與建設交通強國及交通強省、交通強市要求仍存在較大差距，建設任務仍然較重。區域之間、各種交通運輸方式之間仍存在發展不充分、不平衡問題，宜春亦是如此。宜春區位決定了普通公路建設承擔著穩定經濟增長及優化路網服務的任務。隨著地方交通基礎設施投資的加大，特別是交投集團承擔中心城區道路升級改造、西繞城高速公路等項目的投資任務后，宜春交通基礎設施投資數額達到了高位，至2021年累計融資已達近100億元，需要進一步提升投融資保障能力，著力解決“錢從哪里來”“險從哪里防”的難題。

當前地方國省干線投融資面臨的問題及不足主要有：

（一）債務化解難度大 風險防范有壓力

交投集團作為宜春公路交通建設的投融資主渠道，除有關國省干線改造融資外還要完成中心城區道路、繞城高速公路等項目的融資任務，當前有息負債余額較大，還需為各在建項目融資支付超45億元。存量債務、新增債務雙重“擠壓”，部分歷史遺留債務，項目平衡資產未到位等使得本部實際負債率上升過快（已近53%），大量債務無有效資產“兜底”，后續融資運轉風險較大，盡管經過瘦身、清欠、節流“三管齊下”，推進項目資產平衡與處置歷史債務“雙輪減壓”，但防范債務風險仍然面臨較大壓力。

（二）資產的質與量不足

交投集團承擔的市本級及各縣（區）道路建設項目，大都由項目所在縣（區）籌措建設資金，各地財政狀況存在差異，主要采取土地資產置換解決建設資金。受土地規劃指標等影響，土地資產注入緩慢，與項目進度不匹配；有些中心城區道路建設改造工程建設資金承擔主體或來源尚未明確；各地具備開發價值的土地不多，被動購地投入的資金壓力及后續妥善處置的難度高，該模式不可持續，且落實資金方式過于單一。

（三）償債主體自我造血能力欠缺

交投集團作為償債主體，旗下企業與集團公司有些為并表關系，其利潤無法享有；有些企業的利潤增長點不足，交投集團在交通建設上融資功能多，收益舉措少，缺乏良性償債來源，長期以往必將難以為繼。

（四）實現國省干線高質量發展存在壓力

國省干線建設高質量發展，面臨資金需求量大、融資瓶頸突出、項目建設周期長及短期內無法收回成本且多數為公益性項目等問題。如何在建設交通強國、交通強省、交通強市需求持續增加的新形勢下，解決項目建設的資金問題并彌補巨大的收支缺口，實現公路交通“軟著陸”，成為當前地方政府和普通公路行業、企業亟需解決的難題。

三、實現地方國省干線投融資持續性發展的幾點思考

全面建設社會主義現代化國家新征程階段，交通需由注重規模速度向高質量發展轉變，由行業自身發展向多元融合發展轉變。國省干線亦是如此，公路建設要有效益，才能實現可持續發展。所以，普通公路的投融資不能只投不收，需產生經濟效益反哺于投融資還本付息和資產增效，保障國有資產的保值升值；只有深化交通投融資體制改革，研究構建支撐普通公路建管養的投融資體制，完善公路投融資模式，才能實現這一目標；需進一步完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設和維護資金；逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制，促進普通公路持續健康發展。

（一）科學決策 做好頂層規劃

交通基礎設施規劃時便要思考實施交通基礎設施帶來的成果，既包括有形成果，例如各種績效數據，也包括無形成果，例如對國民經濟和人民生活的影響，這就要求項目啟動前作好頂層設計，爭取以最小的綜合投入獲取最大的綜合產出。

（二）厘清事權 優化投融資機制

建立交通基礎設施特許經營制度，吸引社會資本參與交通基礎設施建設。交投集團按照事權和支出責任相匹配的原則，思考公路可持續發展的資金籌措與債務風險防控措施。減少中心城區道路改造資金占國省干線投融資資金的比例，將中心城區道路改造建設項目與城市綜合管廊、公園配套服務等市政基礎設施項目有機融合，采用委托經營或轉讓—經營—轉讓（TOT）等方式，將已建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理，從而解決中心城區道路升級改造投融資資金。

（三）創新謀劃 優化融資結構

面對新的融資形勢，為切實破解資金難題，交投集團以建設項目為導向，做好融資規劃；以“控制規模、突出重點”為原則，擬定實施工程建設項目，估算好項目建設總投資，測算好資金需求；維護好銀行信用和“AA+”評級，全力控制各類債券計劃和凈增融資金額不超過紅線，主體信用評級向“AAA”努力。例如2021年，交投集團按“高改低、短改長”的要求在項目包裝和渠道拓展上下功夫，依托宜井高速項目、G220改建項目累計獲批30億元長期低息貸款；完成融資近100億元（含轉貸與新增），平均融資成本4.79%，較上一年下降0.41%，多筆短期融資券、公司債券，均較往期同品種債券融資成本大幅下降，進一步優化融資債務結構。

（四）與時俱進 開通合作新模式

為完成地方繞城高速建設，交投集團參考了其他省份與地市的經驗，經過與省級平臺溝通研究，采取了省市合作投資模式、省市產業合作收費權置換等實現省市雙方共贏，地方公路交通設施的可持續性發展。例如建成宜春西繞城高速宜春至井岡山高速公路三陽至新田段（以下簡稱“西繞城高速”）工程建設項目，進一步完善宜春市綜合交通網絡，增強贛西北地區北南縱向運輸通道功能，提升宜春城區向周邊輻射能力，促進宜春區域經濟和社會加速發展。

（五）向上溝通 爭取政府輸血

交投集團積極向上爭取及協調相關部門，按期撥付土地收儲資金，加快市本級資產注入進程，加大資產清欠力度，明確歷史遺留債務處置方案，有效化解公司隱性債務，增加資產規模和緩解資產負債率上升壓力，積極對接市本級資產注入，厘清有關縣（區）債務數額，制定清償計劃，盡快落實項目融資有效資產注入。

（六）拓展業務 實現自我造血

為進一步打造實體企業，交投集團拓展建筑、地產、貿易等營收業務，實現利用其“造血”功能補營收短板的目標；積極推動物資貿易業務規模上新臺階，繼續做好鋼筋、水泥等附屬設施供銷業務及設備租賃業務，進一步擴大銷售面和銷售體量，強化成本控制，提高利潤率及市場競爭力，從而實現自我“造血”，促進交通投融資可持續發展。

（七）優化改革 實現旗艦發展

除了要優化管理模式、節約投資外，還要通過“開源”實現企業的健康可持續發展。業態上依托交通運輸及公路業務向上下游產業延伸，在交通運輸全產鏈中尋找經濟增長點，例如投資入股新能源汽車制造產業（向當地新能源汽車產業投入部分股權），建設和運營物流產業園。同時，利用工礦廢棄地復墾、礦山、機制砂及其他資源開發或合作開發等方式解決資金來源，力爭形成一套更為合理可行的公路項目融資及償債模式。2022年《政府工作報告》提出，積極擴大有效投資，圍繞國家重大戰略部署和“十四五”規劃，適度超前開展基礎設施投資。交通運輸部近期印發《關于擴大交通有效投資政策措施及任務分工方案》的通知、《關于積極擴大交通運輸有效投資的通知》，提出了一系列有針對性的舉措。國省干線需抓住機遇，創新辦法，發揮好財政資金的投資撬動作用，帶動社會資本投資。一方面，要發揮好中央預算內投資、地方政府專項債等政府投資帶動作用；另一方面，積極調動社會資本活力，促使民間投資穩定發展，繼續采用PPP等模式吸引社會資本參與，實現國省公路高質量跨越式發展。