強化房建工程質量的政府監督管理策略分析

陳英杰

0 引言

為建立“企業負責、社會監督、政府督促”的質量安全保障體系，加大監管力度，督促責任主體落實責任，防止工程事故發生，要求強化政府安全監督管理。以美、英等國建設工程質量的法律法規研究為例，Wani 和Gharaibeh[1]深入對形成工程質量全過程的檢測數據進行分析，指出監測數據對保證工程質量的可靠性評價；Umetani[2]等研究了建設方在實施政府監督后如何提升主體責任意識，建立質保體系，降低工程質量風險。國內學者致力于建設工程質量政府監管模式的研究方面已經有很多研究成果。王素卿、趙宏彥等[3]分析研究了英、德兩國的建設工程政府監管模式，指出中國的建設工程政府質量安全監管與國際監管的體系大體一致，并提出了減員增效的舉措；潘延平[4]分析了我國當前工程質量監督體制機制、監督手段和方法的矛盾和不適應問題，建議以優質優價引進社會咨詢機構參與工程質量監管的新型機制，達到改善監管的目的。姚勵冰[5]認為適合當前政府工程質量監管需要建立新的監管體系，實現監管體系創新完善的關鍵在于監督機構職能改革。本文以漳州市西湖生態園片區（渡頭）棚戶區改造項目為例，從政府建設工程質量監管現狀分析目前監管存在的問題及制約性因素，對改善監管現狀提出相關建議。

1 房建工程政府質量監督管理的內容

1.1 開工許可審查

房建項目開工前需對項目現場施工條件進行審查，當施工條件審查通過后方可開工。為避免工程安全隱患，在開工前由建設單位及施工單位根據政府質量監督管理要求進行事先檢查，包括設備安全、施工前安全培訓、安全生產技術交底等，確保具備生產經營和施工的安全性條件后，才可開始施工。當工程進行首次質量監督檢查時，主要關注項目現場是否配備足夠的安全管理人員；是否具備安全生產許可證等相關有效、合格證件；開工許可審查文件、手續等是否齊全，相關負責人是否簽字蓋章完全；重點排查項目是否存在重大危險分部分項工程；項目生活、臨時設施搭建是否滿足安全文明施工要求等。凡審查不合格的，均不允許開工。

1.2 施工過程中的質量監督

為保障工程的安全與質量要求，質量監督管理應貫穿工程項目施工的全過程，除了每三個月進行一次固定的執法檢查外，監督機構應結合工程施工進度進行不定期的隨機抽查，針對檢查過程中出現的安全隱患及質量問題，應進行處罰、停工整改等，以保證工程施工人員的高度警惕性，將質量監督管理落實到日常工程管理中。通過動態、隨機的過程監督，提高技術人員的安全生產意識，強調安全文明施工的重要性，從而提高房建工程項目的安全管理水平。

1.3 竣工驗收的質量監督管理

建設工程竣工驗收是對工程參建各方質量行為進行規范化、制度化約束的強制性手段，也是加強政府監督管理，防止不合格建設工程流向社會的重要行政監管手段。當工程完工后，項目需進行竣工驗收，在此期間，監督機構將根據相關規范要求及質量標準對消防、環保、電梯、無障礙設施、供電、供水、供氣、城市規劃、防雷裝置等進行驗收，針對各環節的驗收形式、驗收標準及驗收結果均會重點關注。任一環節驗收結果不合格、工程出現任何質量問題或任一方對驗收結果產生爭議的，建設單位均需聯合參建方及監理單位對工程進行整改，整改合格后方可再次組織驗收，驗收合格后方可交付使用。驗收階段的質量監督管理對于項目工程而言至關重要，監督機構應嚴格把關，既需要從宏觀上引導建設工程竣工驗收，又需要從微觀上處置惡意違反建設工程竣工驗收規定的行為，加強行業協會自律能力和社會信用體系建設，形成強有力的事實監管體系。

2 房建工程質量監督的重要作用

房建工程的質量監督主體通常是工程所在地的建設行政主管部門或者是該主管部門另行委托的第三方監督機構，由監督機構按照目前的國家規范、行業標準或當地規范要求，對房建工程開工前、施工全過程及竣工驗收階段進行全面的質量監督及安全文明審查，從而保證工程交付質量和安全性[6]。作為房建工程管理中重要的工作內容之一，質量監督管理也發揮著很大的作用。在房建工程中，加強質量監督管理，不僅可以保證工程質量、提升建筑施工安全性，還可以提升企業的經濟效益，有利于建筑行業的未來發展。具體分析如下：

第一，提升房建工程的整體質量，加強施工質量監督管理的重視程度，不僅可以最大限度地避免各種因素的影響，還可以對施工人員的操作進行嚴格的規范，保證建筑工程質量得到進一步提升，同時對建筑行業的未來發展也具有很大的促進作用；

第二，提升建筑的安全性以及可靠性。加強建筑工程質量監督管理，可以很大程度上保證建筑物的安全性以及穩定性，降低因質量問題而引發安全事故的概率；

第三，全面提升企業的經濟效益，在建筑工程實際的建設過程中，質量是其施工順利開展的重要因素。在建筑工程項目竣工之后，通常會交由質檢部門進行嚴格的檢測。在檢測的過程中，如果出現質量問題則需要返工，這種情況的出現，不僅會增加建筑工程的整體成本，還會降低企業的經濟效益，不利于企業的未來發展。并且，如果工程存在質量問題，則會引發一系列的安全事故，給人們的生命安全造成很大威脅，也為企業的發展造成巨大影響。因此，加強建筑工程質量監督管理，可以有效地避免上述情況，提升企業的經濟效益，進而推動我國建筑行業的發展進程。

3 房建工程質量監管上存在的問題

3.1 建筑市場環境混亂

由于當下建筑市場環境較亂，房建工程的質量監督管理面臨困難。施工單位管理及技術水平參差不齊，掛靠現象較為嚴重，在工程項目招標過程中，部分單位存在惡意低價競爭項目后，采取偷工減料或轉包、違法分包等手段，導致項目出現較大質量缺陷隱患。由于施工單位無法獲得合理的利潤，為了保證影響則會通過各種方法降低施工成本，影響工程質量，甚至發生重大安全施工。大多數施工人員未通過系統性的安全文明施工培訓或無證上崗，缺乏安全生產意識，在施工過程中容易產生較大的安全隱患。針對當下混亂的建筑市場，為了保障工程的質量與安全，應加強對施工單位成本條件的審查，嚴禁掛靠、轉包或圍標串標現象，加強安全生產許可審查。

3.2 質量監督管理工作執法地位的不明確

工程質量監督站是受相關行政主管部門的委托，對區域內在建工程的建設質量進行查驗監督的執法部門，具有監督、反饋、查驗、溝通的工作職能。但在實際工程質量監督工作中，相關行政主管部門只是將少部分的監督檢查職能委托給了質監站，這導致了工程監督站權責不對等問題的產生[7]。作為工程質量監督機構，不具備完整的監督管控授權，嚴重影響了工程質量監督工作成效，難以針對工程展開全方位質檢工作，極易產生工作紕漏，造成較大的社會負面影響。由于工程質量監督機構是受行政主管部門委托，僅對工程的質量監督工作負責，而工程執法相關后果則是由發布委托的行政主管部門來承擔責任，導致質監機構執法工作責任相對弱化。故在當今工程質量監督工作中，由于質監機構執法權責任的弱化，規避了法律責任，最終導致工程質量監督站不作為、亂作為等現象頻頻發生。

3.3 政府監督管理體系不完善

建筑工程質量管理中，政府監督管理是指在工程建設過程中以建設工程實體質量安全為重點，對責任主體質量安全管理職責采取記分行政處理和信用評價相結合的方式進行監管，被監管的實體或行為樣本應采取隨機抽（巡）查確定。當前的政府監督管理體系可以對建筑工程進行很好的監管作用，但依然存在不完善的地方，比如：（1）政府的建筑工程質量管理部門之間沒有進行明確的責任劃分，導致因為各部門之間溝通不及時，存在監管真空地帶；（2）因為監督機構人員編制問題，通常會出現人手不足的情況，比如在文明創城等活動期間，監管機構會根據各省市的規定成立文明創城應對小組，監管機構人員因此承擔了其他創城事務，導致主要精力無法集中到建筑項目的質量監管上來，非常不利于監督工作的開展。

4 案例分析

4.1 工程概況

西湖生態園片區（渡頭）棚戶區改造項目位于漳州市薌城區規劃北環城路以南、規劃北江濱路以東、規劃瑞京路以西。項目總用地面積約57 324.27m2，總建筑面積238 435.64m2（其中地下65 012.68m2，上部173 422.96m2；人防10 313.94m2）。包括12 棟31～33 層的高層住宅及裙樓商業、1 棟4 層幼兒園、1 棟4 層商業樓及物業配套用房、社區公共配套用房、設備用房、公廁等。分南、北兩區，南區住宅下設一層地下室；北區住宅下設二層地下室。總住宅戶數1 458 戶，機動車停車位1 614 個，非機動停車位2 988 個。西湖生態園片區（渡頭）棚戶區改造項目在漳州市規模較大，周邊居民密度大，屬于地標性小區，建成后入住率高，為典型的房建項目，具備較高的參考價值。

4.2 項目監管情況

西湖生態園片區（渡頭）棚戶區改造項目工期近36 個月，從2018 年12 月13 日至2021 年12 月27 日，監督介入時間是2018 年12 月15 日，其間政府部門共下發監督意見書30 份，工程安全質量整改意見書4 份，針對項目主體結構和質量抽查4 次，針對主要建材、構配件等監督抽檢31 項，針對地基基礎等分項工程驗收抽檢4 次。政府單位總體的監督頻率大概為23天一次，監督人員包含結構、暖通、給排水、土建等專業，職稱等級為工程師及以上。

4.3 案例結果分析

本文以去年竣工的西湖生態園片區（渡頭）棚戶區改造項目為例，通過分析本項目監管水平的分析，增加研究的深度和廣度，分析監管水平的優劣及需要著重改進的方面和研究改善的對策，具體問題有：政府監督工作的依據不夠完善，比如相應的法律法規、規章制度等不健全或者缺失，在局部有限驗收標準方面，國家標準和福建省標準存在不一致問題；針對新工藝、新材料等沒有明確的檢驗制度，監督小組在執行過程中存在模糊地帶，并且針對監督過程中發現的違法違規行為處罰的行政手段有限，存在執行標準不透明、不統一的情況。

政府監督機構的人員設置不完善，由于行政機關的體制限制，監督人員的專業不夠完善，監督人員使用的監督儀器等也有局限，內部管理的硬件和軟件等也達不到一般水平。

政府監督小組制定的監督計劃未配備信息化條件，跟不上市面上的科技進步步伐，需進一步優化。監督計劃應該根據項目的種類、施工工藝、主要使用的建筑材料等因素進行更新，需要通過信息化條件進行完善加強，同時對于新型概念，比如綠色施工、節能環保等監督計劃尚未制定。

對政府監督工作的評價機制需要系統性的加強，首先監督機構的上級部門對監督機構的評價是最直接有效的，上級單位應該全方位地對監督機構進行綜合評價，促進監督機構的不斷完善。對于受監督的工程參建單位的反饋意見，可以促進監督人員合法合規、科學有效的執法，能進一步自下而上的優化監督方式，豐富監督手段[8]。

5 房建工程質量監督的應對策略

5.1 完善工程風險評估識別機制

建設工程項目風險評估識別機制就是指項目管理人員對可能導致損失的風險因素進行系統分析和權衡，并依據風險對項目目標的影響程度進行風險分級排序，綜合評估項目風險的整體水平。由于各種風險的可接受或危害程度互不相同，產生了哪些風險應該首先或者是否需要采取措施的問題。風險評價最簡單的方法是在所有項目風險中找出最嚴重者，將其和風險標準相比較，若高于評價標準則拒絕該風險；若低于其評價標準，則接受該風險。針對房建項目，政府質量監管部門應該完善工程風險評估識別機制，主要從工程人員、施工管理、環境影響以及施工技術等方面對風險進行分類，細化各風險源。以環境影響風險為例，環境影響來源應該包括氣象條件及自然災害、水文地質條件、巖土地質條件、工程項目周邊管線等，通過工程經驗，總結歸納風險發生后果以及風險發展概率，完善風險防范的應對措施。同時政府質量監管部門要加強引導，使監管人員和工程建設參與部門加深對風險的認識，了解到風險的性質，從而能夠全面的掌握風險，正確地進行風險評估。

5.2 建設健全項目質量管理制度

將質量監督納入建筑工程的法制化道路，是加強我國建筑工程質量的重要方針，是進一步完善建筑工程質量的法制保障。相關部門應該清理和整頓當下市場中和建筑工程質量相關的法律法規，對于失效和過失的應給予廢除處理并結合當下市場制定新的規則；對于國家標準和地方標準存在沖突的地方，要進行更正和完善，只有建立和健全規范化標準的法律體系，才能使我國的建筑工程質量監督變得法制化和規范化。

政府監督機構在監管過程中，應該改變工作思路，依法履行監督職責，不參與被監督的企業生產、經營，讓被監督企業可以實現獨立自主的管理能力，按照市場發展的規律實現自我調控和約束。同時，政府監督機構還應該為企業營造良好的營商環境，確保各企業的合法權益，根據建筑行業的發展規律進行管理策略的動態調整，進一步提高建筑行業的高質量發展。

房建工程質量監督管理制度是政府部門約束施工行為的重要手段，相關建筑施工企業必須結合其長效發展建立完善的安全文明管理制度，一方面要提高施工流程、施工環節的規范性和標準性，另一方面應建立起有責可追、有人可查的安全責任制度，有效調動個人主觀能動性，所有的施工環節都必須由技術人員簽字并進行交底。另外，建筑施工企業要注重自身經驗的積累以及合理運用，重視施工過程中出現的安全問題并記錄在案，為了有效避免同一事故再次發生，要總結事故經驗，將防治手段運用到下次施工任務中，保證各個施工隊伍的團隊合作，并有效明確各自的責任與義務。在管理制度建立和完善過程中，作為管理部門，要大力加強對我國建筑工程質量的監督管理，進一步健全和完善教育機制，積極引導施工單位牢固樹立質量意識、責任意識和大局意識，特別是要加強對一些違法違規行為的處理力度，對于出現嚴重質量問題的施工單位要給予經濟、行政甚至法律上的制裁，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，還要結合當地實際情況，有的放矢，不斷優化房建工程質量監督管理體系，進一步實現質量監督管理效能的全面提升，實現房建工程建設綜合效能的全面提升。

6 結論

房建工程對于國民經濟發展具有重要影響，但是質量監督管理模式仍有可提升空間，需相關管理人員對房建工程管理過程中常見的問題進行分析，并結合實際情況綜合探討解決策略。通過加強質量監督管理，提升全社會房建工程綜合質量，適應經濟社會發展需求。通過全文分析，可以得到如下結論：

（1）政府監督機構應提高監管人員專業素養，提升監管設備及監督計劃的信息化管理，監督計劃應根據項目的種類、施工工藝、主要使用的建筑材料等因素進行更新，對于綠色施工、節能環保等新型概念需專門制定監督計劃指導監督工作。

（2）質量監督納入法治化道路，是完善建筑工程質量的法制保障，是加強建筑工程質量的重要方針，政府監督機構應當改變工作思路，在依法履行監督職責的同時不參與被監督的企業生產、經營，為企業營造良好的營商環境，確保各企業的合法權益，確保建筑行業的高質量發展。