實施植物保護能力提升工程的體會和思考

周 揚，謝 龍，姚 勇，汪 琴，劉 洋

(湖北省植物保護總站，湖北 武漢 430070)

農業農村部著眼“十四五”農業農村現代化建設需要，圍繞“三農”領域突出短板，突出農業穩產保供制約明顯、農民生產生活需求急迫的重大環節和領域，組織推動了一批農業重大工程項目，植物保護能力提升工程是其中的重要組成部分。這些項目的實施，將有利于提升我國植物保護能力，有利于提升我國糧食生產安全水平，并將為鄉村振興戰略順利實施提供有力支撐。本文從項目執行者的角度，梳理項目實施流程和注意事項，分析可能存在的問題，并就規范實施農業建設項目提出對策建議。

1 概述

經農業農村部批復，省植保站承擔了湖北省農藥風險監測能力建設項目，主要開展實驗室改造、儀器設備采購和田間監測點建設。該項目的實施將提高我省農藥監測能力，為我省農業農村部門履行《農藥管理條例》賦予的職責提供技術支撐，有利于降低農藥使用風險、保障農產品質量安全和生態環境安全，能夠發揮較大的社會效益。

1.1 項目流程梳理

1.1.1 前期工作

項目前期工作包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計的編制、申報、評估及審批，以及施工圖設計等建設準備工作。

(1)編寫項目建議書。由建設單位或建設單位委托有相應工程咨詢資質的機構編寫，對項目建設的必要性、可行性、建設地點、內容與規模、投資估算及資金籌措，以及效益估計等做出初步說明。

(2)編制可行性研究報告。農業建設項目可行性研究是進行項目決策的重要環節[1]。建設單位在調查研究和分析論證項目技術可行性和經濟合理性基礎上編制可行性研究報告。

(3)編制初步設計和投資概算。項目可行性研究報告批準后，建設單位組織具有相應工程設計資質的機構編制初步設計文件，編制依據是項目可行性研究報告內容、審批意見、有關建設標準、規范、定額，主要內容包括設計說明、圖紙、主要設備材料用量表和投資概算等，并應達到規定深度。

(4)編制采購需求論證報告和政府采購實施計劃。為落實《深化政府采購制度改革方案》加強政府采購需求管理的有關要求，財政部于2021年4月30日印發《政府采購需求管理辦法》。采購人應當對采購項目開展需求調查，以彌補采購項目開展可行性研究等前期工作的不足，同時對采購合同的訂立和管理做出安排、制定采購實施計劃。

(5)設計施工圖。項目涉及基建的，應在項目初步設計文件批準后，由具有相應工程設計資質的機構進行施工圖設計并達到規定深度。

1.1.2 項目實施

農業基本建設項目的實施必須嚴格執行招標投標、工程監理、合同管理，工程建設要堅持先勘察、后設計、再施工的原則，勘察、設計、施工、監理和與工程建設有關的重要儀器、設備、材料的采購要依法實行招標。農業基本建設項目的施工依照有關規定由具備相應資質的監理單位進行監理。

1.1.3 項目驗收

(1)收集資料。在開展項目前期工作和項目實施階段，項目建設單位要注意收集項目相關資料，并及時整理、歸檔，為項目建成后的驗收提前做好準備。

(2)申請驗收。項目建成后，項目建設單位按照項目隸屬關系、職能分工和初步設計審批權限向項目所在地省級農業行政主管部門、農業農村部相關司局提出項目竣工驗收申請，并做好相關準備工作。

(3)資產和檔案管理。項目驗收合格后，建設單位要及時辦理竣工財務決算審批，并根據批復的竣工財務決算，辦理固定資產移交手續。相關固定資產未經有關部門審批同意不能隨意變更用途或擅自處置。項目建設單位按照國家有關規定建立健全項目檔案，并在項目竣工驗收后及時按規定移交相關檔案和資料。

1.2 相關管理規范

(1)農業建設項目相關管理規定。相關法規和規定包括《政府投資條例》(國務院令第712號)、《中央預算內直接投資項目管理辦法》(國家發展改革委2014年第7號令)、《國家發展改革委關于規范中央預算內投資資金安排方式及項目管理的通知》(發改投資規〔2020〕518號)、《藏糧于地藏糧于技中央預算內投資專項管理辦法》《全國動植物保護能力提升工程中央預算內投資專項管理辦法》(以下簡稱《辦法》)等。

(2)政府采購相關法律法規。相關法律法規包括《中華人民共和國政府采購法》《政府采購需求管理辦法》(財庫〔2021〕22號)、《政府采購進口產品管理辦法》(財庫〔2007〕119號)、《湖北省財政廳關于印發〈湖北省政府采購意向公開工作方案〉的通知》(鄂財函〔2020〕38號)、《關于政府采購進口產品管理有關問題的通知》(財辦庫〔2008〕248號)、《省財政廳關于加強政府采購進口產品管理的通知》(鄂財函〔2016〕98號)等。

2 可能存在的問題

2.1 前期準備不充分

(1)未按要求編制文件。根據規定，項目實施單位應分別編寫《項目建議書》《可行性研究報告》《初步設計和投資概算》《采購需求論證報告》《政府采購實施計劃》等規范性文件。由于《政府采購需求管理辦法》實施時間還不長，部分單位還不夠了解，因此可能存在沒有編制《采購需求論證報告》《政府采購實施計劃》的情況。

(2)文件深度不夠。以項目可行性研究報告為例，有的項目可行性研究報告缺少多方案優化選比和全面分析，市場分析與預測缺少調查研究，多為國際、國內市場宏觀分析，目標市場分析很少、不具體，削弱了可行性研究的立論依據[2-3]；缺乏風險因素識別和風險分析；缺乏社會效益評估，忽視了對土地、水、糧食和能源等資源消耗的分析評價；競爭能力分析和風險分析不規范，缺少用于分析的相應模型和軟件；經濟評價中缺少對環境成本、質量成本和節能成本的背景分析，大型農業建設項目忽略了國民經濟整體評價[4]。

2.2 管理制度不完善

(1)未成立項目建設領導小組。為加強項目日常管理，推進項目順利實施，項目實施單位應按照規定成立項目建設領導小組。項目單位可能因經驗不足、忽略相關規定而沒有成立項目建設領導小組。

(2)沿用已廢止規章制度。農業建設項目相關管理規定較多、變動也比較頻繁。例如，《農業基本建設項目管理辦法》已于2020年9月27日廢止，《農業生產發展中央預算內投資專項管理暫行辦法》《現代農業支撐體系中央預算內投資專項管理暫行辦法》已于2021年9月1日廢止，上述管理辦法不宜繼續使用。現行有效的《全國動植物保護能力提升工程中央預算內投資專項管理辦法》有效期到2025年，《藏糧于地藏糧于技中央預算內投資專項管理辦法》《農業綠色發展中央預算內投資專項管理辦法》的有效期從辦法印發之日起施行，有效期均為5年，因此也必須注意有效期限。

2.3 實施過程不規范

(1)建設進度緩慢。項目前期工作滯后，無法在規定時間內完成初步設計的編制和報批，將會延誤開工時間，影響項目建設進度。

(2)擅自調整建設內容。這主要是前期準備不充分、工作深度不夠導致的。項目單位沒有深入研究、充分論證項目建設的基礎條件，編制的可行性研究報告和初步設計與實際情況有較大出入，實際執行時就會碰到很多問題，不得不在可行性研究報告和初步設計的基礎上進行不同程度的調整[5]。

(3)信息填報不及時。《辦法》第二十條規定，項目單位每月10日前通過國家重大建設項目庫填報相關數據，每年12月底前上報年度項目建設情況。部分項目單位可能注重于項目實施，而忽略了報送項目進展等建設情況。

(4)忽視項目資料收集。項目單位如果沒有養成良好的檔案資料收集整理的習慣，就很容易忽視項目建設資料的歸集，這會給后續的項目驗收帶來困擾。

2.4 財務管理不規范

(1)挪用項目資金。實際工作中，仍然存在以“政府統籌”等方式挪用項目資金情況，違反了《辦法》第十一條規定“項目建設資金必須嚴格按固定資產投資項目財務制度的規定使用，專款專用、專賬核算，嚴禁滯留、擠占、挪用。”

(2)政府采購程序不規范。近年來，政府采購進口產品管理力度不斷加大，需采購進口產品的，必須滿足“在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取”的規定，而且應當在采購活動開始前獲得財政部門批準。目前，仍然存在未批先買、拒絕非進口產品等行為。

(3)地方配套資金難落實。《辦法》第十二、十三條規定了地方項目中央投資補助比例，項目單位應確保落實地方配套資金。實際工作中，一些地方因財力所限，無法按要求落實地方或企業配套資金，導致項目不能完全按批復執行。

2.5 重建設輕維護

一些農業建設項目存在“重建設、輕維護”的問題，項目建設、使用、維護的長效機制還不是很成熟，尤其是后期使用、維護方面的管理制度建設、資金支持等方面存在不同程度的問題[6]。

3 對策建議

3.1 提高認識，認真學習相關管理制度

作為項目建設單位，我們應當認真學習前述農業建設項目相關管理規定和政府采購相關法律法規，以相關法律法規、管理規范為依據，嚴格按要求開展項目建設。

3.2 調研先行，扎實開展項目前期工作

要充分認識項目前期工作的重要性，在編制可行性研究報告、初步設計、采購需求論證報告和政府采購實施計劃時，要結合本地實際和工作需要，綜合考慮技術、組織管理、社會與生態、市場需求、財務等主要方面，既要有一定前瞻性，又要避免好高騖遠、一味追求高精尖。預算編制要合理，應充分考慮人力、市場等因素，不能將預算定得過高或過低，以免在項目實施時捉襟見肘、進退兩難。

3.3 質效并重，加強項目實施階段管理

(1)嚴格落實管理制度。包括加強項目法人責任制、合同管理、工程建設監理管理、工程質量追究、檔案保管、施工安全等方面管理制度的制訂和落實。

(2)高度關注時間節點。根據項目進度計劃和實際進展情況，在“農業建設項目管理平臺”及時填報項目基本信息和月度進展，每年12月31日前上報項目年度建設情況。

(3)規范開展政府采購。嚴格按照政府采購相關規定，規范開展政府采購工作。擬購買進口產品的，應當認真履行申請、專家論證、公示、審批等前置環節，獲批后方可開展采購工作。

3.4 留足時間余量，做好項目驗收工作

(1)留足時間余量。由于項目建設涉及環節多，程序復雜，應倒排工期，留足時間余量，及時跟進，不能等靠要，以避免發生逾期無法竣工的問題。

(2)及時收集相關資料。樹立檔案管理意識，及時收集、整理項目建設前期資料和實施階段材料，提前準備項目驗收資料，及時開展項目竣工驗收工作。

3.5 建立長效機制，做好項目交接和后續管理

項目建設完成并通過竣工驗收后應盡快辦理項目交接。我們應當建立長效機制，建立起有效的管理制度，給予必要的資金支持，確保項目盡快投入運行并持續良好運轉，發揮應有的經濟效益、生態效益和社會效益。

4 結語

2022年中央1號文件指出，要加強基層動植物疫病防控體系建設。我們應當抓住這一重大機遇，多措并舉，切實加強植保體系建設，加大項目建設力度，不斷完善我省植保工作體系，不斷提升我省植保工作能力，為我省種植業健康發展提供有力支撐。植保能力提升工程的規范化建設是一個系統工程，需要我們不斷加強學習，建立健全有效的機制、制度并確保有效實施。本文從項目建設實際出發，提出可能存在的問題，并提供相應對策建議，為我省植保項目實施和管理提供參考。