建設海南自貿港背景下優化基層行政區劃設置探析

林森，虞陽

1.海南省民政廳；2.上海中創產業創新研究院

國家“十四五”規劃《綱要》首次指明，“破除資源流動障礙，優化行政區劃設置”，進一步明確將打破要素資源流動的各類限制和阻礙因素作為行政區劃改革創新的重要指向。海南全島作為我國首個自由貿易港，根據《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《方案》），推動各類要素便捷、高效流動恰恰是第一階段建設的重要目標任務。

中共海南省委印發《關于貫徹落實〈海南自由貿易港建設總體方案〉的決定》，明確指出要堅持“全省一盤棋、全島同城化”，推動區域和城鄉協調發展。

未來海南要適應開放型經濟新體制的根本要求，打造法治化、國際化、便利化的營商環境，需要建立健全更加有效的區域、城鄉協調發展新機制，在優化基層行政區劃設置上趟出一條路子，實現全島資源利用效益最大化。

一、海南省基層行政區劃設置情況

海南省轄4個地級市、10個市轄區、5個縣級市、4個縣、6個自治縣（合計25個縣級行政區劃單位），22個街道、175個鎮、21個鄉（合計218個鄉級行政單位）。全省2019年的城鎮化率為59.23%，鄉、鎮、街道的比例是9.6∶80.8∶9.6。而全國的城鎮化率為59.58%，鄉、鎮、街道比重為 5.68∶53.31∶21.01（截至2018年年底）。相比而言，海南省的城鎮化率基本相當，但鎮的比例偏高，街道比例偏小，與城鎮化水平不匹配。同時，全省街道分布極不均衡，除洋浦經濟開發區設置1個街道外，其余21個街道全部集中在?？谑校渌魇?、縣的鄉鎮街道設置結構以鄉鎮為主，五指山市、文昌市、儋州市等城鎮化率超過50%的市縣缺少街道設置。

二、自由貿易港對基層行政區劃設置提出的新要求

海南自由貿易港建設是打破原有的制度體系，在貿易投資、要素流動、稅收金融、治理監管等方面對制約體制機制的障礙進行根本性破解，在推進全面深化改革開放的同時，對海南省基層行政區劃設置也提出了新的要求，從新加坡、中國香港等國際知名自由貿易港的情況來看，自貿港建設對地方行政區劃設置體現出有別于其他地方的鮮明要求。

（1）基層行政區劃設置必須適應要素資源跨行政區自由流動的需要。海南自由貿易港在制度設計上要實現“一線放開、二線管住”和“島內自由”的目標，如果行政單元過于細碎，各行政區謀求本單元利益最大化，實施一些區域性監管和調控措施，必將限制資源和要素自由流動，增加市場主體的制度性成本，這就迫切要求行政區劃的結構體系由小幅度向大幅度轉變。大多國際知名自由貿易港行政層級都非常精簡，基層行政區層級主要承擔社會治理和服務職能，對要素資源的自由流動不會進行影響干預。因而對于海南來說，有必要對一些管理幅度較小的鄉鎮和街道進行整合撤并，當然，如何進行撤并，需要制定科學的鄉鎮和街道標準。

（2）基層行政區劃設置必須立足于促進先進生產力發展和促進區域協調發展。高度發達的現代產業體系是自由貿易港的關鍵標志，海南自由貿易港建設同樣要以實體經濟為支撐，需要加快構建現代產業體系，大力發展旅游業、現代服務業、高新技術產業，不斷增強產業競爭力。這在客觀上要求實現對資源的高效配置，相對固化的區劃設置難以適應產業集聚發展需要，為了避免各鄉鎮在招商引資方面同質化競爭，各自為戰、盲目上項目，也必然要求將條件適合的鄉鎮改設為街道，作為區縣政府的派出機構統一管理。

（3）基層行政區劃設置必須服務于增進民生福祉和社會共建共治共享。從新加坡、中國香港等自由貿易港等實踐來看，城市基層分區高度重視以公共服務和治理為導向，區域內公共資源配置主要以人口而非行政邊界為依據，根據管理和服務的需求配置公共資源。海南自由貿易港建設和管理要求有一套系統完備、科學規范、運行有效的治理體系，其中包括整合分散的鄉鎮和街道，實現精細化的社會管理和服務。因此，地級市的設置、市轄區的結構以及鄉鎮和街道的管轄幅度對于構建合理有序、規模適度的治理體系具有非常重要的支撐作用。

三、基層行政區劃優化促進自貿港建設的作用與風險

根據海南自由貿易港早期制度安排，為深化省域“多規合一”改革，推動新時期新型城鎮化的發展，有必要開展優化城鎮空間布局的研究，進一步調整優化基層行政區劃設置，積極推行街道等扁平化管理體制，滿足城市精細化管理的需要。優化基層行政區劃設置對加快自由貿易港建設具有以下重要意義：

（1）行政區劃調整帶動區域一體化建設，有利于促進貿易和投資自由化、便利化。實現貿易自由的核心任務是“一線放開、二線管住、島內自由”，鄉鎮改街道后，作為區縣政府的派出機關，有利于實現區域統一治理，防止因條塊分割過碎，出現政出多門、執行標準不一、“一張清單不同標準”等弊端，也有利于統籌監管力量，延伸監管鏈條，形成低干預、高效能的精準監管。

（2）行政區劃調整可以培育區域增長極，有利于加快要素集聚、做大經濟流量。海南經濟基礎薄弱，產業發展滯后，其中一個重要的制約因素是鄉鎮數量多且規模小，街道設置不合理，不利于精細、精準管理。適度撤并一些較小的鄉鎮、街道，有利于集聚資源要素，最大限度地實現基層設施共享，提升區域競爭力。

（3）行政區劃調整推動產業分工協作，有利于培育壯大主導產業。多年來，海南產業基礎薄弱、結構不夠合理，很重要的原因是各地產業定位不清晰、分工不明確、同質化競爭突出。按照本島特色小鎮的功能特點，通過撤并鄉鎮，適時擴大鄉鎮區域規模，實現強弱合并、優勢互補，形成分工明確、特色鮮明、差異化發展的功能布局，形成符合自由貿易港建設的“3+1”產業格局，不斷擴大集聚效應和規模優勢。

（4）行政區劃調整精簡機構和行政編制，有利于完善基層社會治理體系，提高治理能力。適度撤并一些較小的鄉鎮、街道，有利于減輕財政負擔，降低行政成本，整合資源，提升城市精細化管理和服務水平，對于助推實現海南自貿港早期收獲有一定積極意義。

當然，兩面性是所有事務的普遍規律，優化基層行政區劃設置既是海南自由貿易港建設的迫切需要，也要避免因盲目調整和不合理調整帶來的風險。

（1）要注意避免因個別鄉鎮撤并后管理幅度過大、行政職能向下延伸難的問題。海南建省時間較晚，全省各地發展水平不盡相同，道路交通、民族分布、經濟條件和生產方式的差別，加之人民群眾已經形成在原政府駐地辦事交易的習慣，有的片區很難和新鎮域形成有機整體。目前市縣實行“一支隊伍管執法”改革，如果鄉鎮管理幅度過大，難免會產生行政職能向下延伸難的問題。

（2）要解決好基層行政區劃調整可能導致中心城鎮無力承擔農村管理和建設職能的問題。2002年，海南省開展了以撤并鄉鎮、擴大鄉鎮區域規模為主要內容的鄉鎮行政區劃調整工作，全省鄉鎮由調整前的308個（鄉103個、鎮205個）調整為204個（鄉21個、鎮183個），撤并鄉鎮104個，調整幅度34%。為加快市縣中心城鎮建設，適應“縣改市”的發展規模，各市縣中心城鎮都由4到5個鄉鎮合并而成，合并后由于行政區域面積擴大，人口增多，職能擴展，中心城鎮的行政管理難度在一定程度上有所增加。特別是原來不管農村只管街道的中心城鎮行政區域擴大后，對城市化程度不高的農村的管理和指導被削弱了，公共服務水準下降。

（3）要有效應對基層行政區劃調整可能導致被撤并鄉鎮政府駐地公共服務弱化的問題。隨著鄉鎮機構調整撤并，與鄉鎮建制相對應的所站也被撤銷，被撤并鄉鎮原中心區社會建設和管理功能可能會出現不同程度的蕭條、衰落現象，在一定程度上影響了當地社會經濟的發展，會帶來一系列社會治理問題，不利于補齊自由貿易港建設基礎薄弱的短板。

四、優化海南基層行政區劃設置的對策與建議

展望未來5至10年，圍繞推動海南自由貿易港建設，要堅持科學論證、統籌規劃、穩妥調整的原則，開展優化基層行政區劃工作，為實現自由貿易港貿易、投資、跨境資金、人員進出、運輸來往等的自由便利提供載體平臺。

（1）要推動出臺街道和建制鎮設立標準。制定街道、建制鎮設立標準是穩妥有序開展設鎮和街道工作的前提和基礎。長期以來，海南省一直沒有街道和建制鎮的設立標準，導致街道和建制鎮設置缺少依據、不盡規范等突出問題，已無法適應新形勢下優化行政區劃設置的要求，特別是《行政區劃管理條例》及實施辦法的出臺，要求海南省急需出臺適合本省省情的街道和建制鎮設立標準。因此，應盡快出臺街道、建制鎮設立標準，為海南省基層政區的設置提供規范和依據，不斷優化城鎮空間布局，完善城鎮化發展載體。

（2）要堅持結構優化調整總體戰略方向。行政區劃塑造了區域政治、經濟格局的基本空間，而基層行政區劃則是優化全省行政區劃體系結構的基礎性組成。圍繞構建新發展格局優化行政區劃設置，海南要通過完善基層行政區劃設置因地制宜推進城鎮布局結構調整，做大做強“海澄文定”一體化綜合經濟圈，加大海口與澄邁北部地區、文昌北部地區、定安北部地區的一體化發展，推動形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構；做優做精“大三亞”旅游經濟圈，穩妥推進市轄區內部結構優化重組，推動“大三亞”建成區域協調和城鄉融合發展；積極優化東中西部地區城鎮行政區劃設置，提升重點地區城鎮建制比例，服務產業轉移和人口就近就地城鎮化，促進城鄉融合發展，助力鄉村振興，推進城鄉公共基礎設施一體化和城鄉基本公共服務一體化。

（3）要因地制宜推進鄉鎮和街道設置。要根據經濟和社會發展的需要，統籌城鄉協調與區域一體化發展的思路，突出本地優勢，按照先易后難、先城關鎮改街道、適當撤并一些較小鄉鎮街道的順序，優化全省鄉鎮和街道設置，對于一些特色鮮明的民族鄉予以保留。要依托特色優勢產業基礎，增強建制鎮對人口和產業的承載和集聚能力。對于縣城駐地及周邊的建制鎮，根據相關規定要求，有序推動向街道轉變，不斷提升社會管理水平。對于部分距離中心城區較遠、獨立發展的鄉鎮，可以考慮保留鄉鎮建制。同時，加大鄉鎮和街道基礎設施建設力度，把基層行政區劃優化設置與加強鄉鎮建設緊密結合起來。

（4）要審慎穩妥地做好審核審批工作。基層行政區劃調整牽涉各個方面、各個領域，影響覆蓋面極廣，關系海南全面深化改革穩定大局，要認真貫徹落實《行政區劃管理條例》及其實施辦法，在民政部的指導下，對擬進行行政區劃調整的地方評估社會穩定等風險，組織專家對調整方案進行深入論證，全面征求各領域群體的意見，扎實穩妥組織實施，做到成熟一件、審批一件。要堅持深度審核、嚴格把關，充分尊重客觀規律，切實把握當地實際，對調整方案提出客觀、全面、深入的審核意見，對于市縣提出的基層行政區劃調整方案不夠科學合理的，要在深入研究的基礎上，督促、引導地方合理優化調整方案，更加充分地發揮行政區劃優化設置對地方經濟社會發展的促進作用。