京津冀水源涵養功能區生態扶貧現狀、問題與生態富民長效對策研究*——以張家口為例

王建勛,任亮，賈巨才,劉巖,3

1.河北北方學院法政學院;2.河北北方學院生態建設與產業發展研究中心;3.河北北方學院農林科技學院

張家口作為京津冀水源涵養功能區重要區域，生態資源豐富，由于受到自然環境、地理位置、產業基礎、村干部領導能力、村民思維觀念的影響，之前一直是全省深度貧困縣最集中的地區。近年來得益于京津冀協同發展、首都“兩區”建設、2022年冬奧會籌辦及脫貧攻堅各項戰略措施，當地面貌及村民收入有了一定變化。然而，從長期來看，仍需要制定出更加科學有效的對策，實現生態保護和“脫貧致富”的持續共贏。

一、生態扶貧研究綜述

生態扶貧是在生態文明和綠色發展理念的指導下，將生態保護與脫貧致富相結合，兼顧社會效益、經濟效益、生態效益，通過對貧困地區實施生態保護及建設，增加貧困地區的生態福祉，為進一步增加貧困地區村民收入及鄉村振興提供持久保障。國內學者從生態扶貧機制、路徑兩大方面進行了大量的探討和研究，得出了許多可供參考的理論及實踐建議。

（一）生態扶貧機制

生態扶貧機制主要包括生態移民機制、生態旅游機制及生態補償機制。比如，在生態移民機制上，一方面采用開放式扶貧，注重移民資金及物質方面的輸入，提升移民自身的“造血”能力[1]；另一方面，以“推——拉”理論為基礎，從利益主體推動、經濟四輪驅動、安居就業保障、民族文化傳承、政策環境支持及全面協調發展等方面構建生態移民可持續發展動力機制[2]。在生態旅游機制上，要注重開發主體的互動整合，形成多元主體協同機制[3]。在構建生態補償機制方面，需要考慮補償主體、補償對象、補償依據、補償標準、補償期限、補償方式等[4]。計算生態補償標準的常見理論視角有經濟外部性理論、公共產品理論、生態系統價值理論[5]等。

（二）生態扶貧路徑

大量學者主要從生態移民、生態保護及建設、生態旅游的角度進行了生態扶貧路徑的探索及研究。在生態移民方面，比如，注重后續產業對生態移民可持續生計的支撐作用[6]，強調提高非農就業技能、營造良好的家庭氛圍、增加獲取就業能力的機會[7]。在生態保護及建設方面，比如，生態護林員實現了生態保護與精準脫貧的共贏，建議重視對林場和護林員團隊的遠程監管[8]。在生態旅游方面，建議從生態旅游資源統籌、特色文化挖掘、旅游人才培養、生態旅游品牌塑造上制定具體政策及指導策略[9]。有學者提出了森林生態旅游的創新路徑，如景觀和環境的價值主張、技術和文化的營運系統、網絡和體驗的盈利模式創新[10]。

二、張家口生態扶貧現狀

近年來，張家口市委、市政府全面貫徹落實習近平總書記重要講話和指示精神，根據《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》[11]、《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》[12]等相關政策，制定出一系列生態扶貧措施，例如，村民參與生態工程建設，獲取勞動報酬；參與生態養護，獲得保障性收入；推動農林牧和特色種養及鄉村旅游產業發展，增加經營性收入；實施生態補償，獲得轉移性收入等。

十三五期間，累計投資58.14億元，實施3913個產業扶貧項目，實現有勞動能力的貧困人口及幫扶措施全輻射。比如，累計吸納約4.23萬貧困人口參與林業建設工程，選聘了3.22萬名生態護林員；實施了1112個光伏扶貧項目，覆蓋14.25萬戶貧困戶；發展1020個鄉村旅游經營主體，帶動3.27萬名貧困人口增收[13]。截至2019年年底，張家口市747個貧困村脫貧出列，98157名貧困人口脫貧[14]。

三、張家口生態扶貧存在的問題

張家口生態扶貧已取得較大成績，但是也需要清醒地認識到貧困地區脫貧致富的長期性、艱巨性及復雜性。對其所存在的問題進行歸納和梳理，能夠有針對性地提出未來更長時期的生態富民思路，使得生態富民政策的制定更加完善、接地氣和有成效。

（一）村干部領導及決策能力比較欠缺

大多數村干部文化程度不高，學習意識欠缺，學習能力較差，導致對國家鄉村振興和生態扶貧政策把握不夠深刻、不夠全面。

比如，在執行村里具體事務尤其是涉外事務，如耕地征用、美麗鄉村建設過程中明顯經驗不足，溝通和協調能力不強，決策遲緩及失誤現象時有發生，最后導致村民的權益沒有得到公平享用和充分保障，引起村民抱怨和不滿，甚至發生沖突事件。

（二）生態補償及生態資源流通機制不夠完善

在生態補償方面，比如，在國家實施退耕還林、退牧還草、圍欄封育、禁牧舍飼、光伏發電等生態保護和建設工程相關政策后，當地村民可以獲得一定的補償，但是并沒有按照耕地、草地資源的實際價值去補償，有時會采用強制的行政手段推進生態補償，通常中央財政支付較多，而當地政府財務及其他社會力量參與投入幾乎沒有。此外，當地的生態資源沒有得到充分開發和利用，沒有充分盤活發揮價值，缺乏多元化的渠道將生態資源充分地轉化為生態資產。

（三）生態扶貧產業基礎薄弱

張家口生態扶貧產業以生態旅游業、光伏產業、特色農牧業為主，生態扶貧產業在各個縣域之間分布不夠均衡，產業基礎設施尤其是技術服務及金融服務滯后，生態產業建設資金不足，規模化程度較低，生態產品同質化明顯，品牌塑造及創新意識欠缺，村民受教育程度普遍較低，不具備較強的參與技能，形成了“等、靠、要”思想，會影響長遠產業扶貧的效果及產業興旺目標的實現。

（四）貧困鄉村發展不夠全面

相比城市或城鎮，鄉村在地理位置、政策實施、人才流動、資源配置、信息交換、物流輸送等方面都處于劣勢地位，因此導致鄉村發展步伐緩慢，貧困地區農村更是如此。

張家口貧困鄉村村民的收入雖然得到一定提升，但仍然面臨著諸多問題，如空心村突出、村莊不夠整潔及美觀、村民知識水平較低、農村市場運行機制明顯缺乏、基本生產及生活設施建設滯后等。

四、張家口生態富民長效對策

對策的制定不僅要全面、科學、合理，而且要因地制宜、重點突出，防止“一刀切”或“以偏蓋全”，此外，需要對生態富民有直接的引領和推動作用。

（1）增強村干部領導及決策能力。領導及決策能力是村干部綜合能力的體現，這些綜合能力包括處理鄉村發展過程中所遇到的一切問題的學習能力、項目談判能力、決策能力及實踐經驗等綜合能力。一要加強村干部隊伍建設。吸引有豐富知識并自愿投身于農業及農村建設的青年人才返鄉，擔任現有村干部的重要助手。二要增強村干部的學習意識及學習能力。例如，增強村干部學習哲學、黨史、黨的方針政策、鄉村振興相關知識的積極性和主動性，樹立村干部學習榜樣；加強現有村干部的培訓，提高現有村干部的領導能力；定期組織村干部學習國家關于鄉村發展的政策，提高村干部的理論水平及認知能力；支持村干部外出考察和學習，豐富他們的實踐經驗，增強他們處理綜合事務的能力。三要有效發揮好廣大村民的集體聰明才智。在面對具體問題時，需要從村民實際需求出發，廣泛收集和采納村民的建議，形成民主、客觀的解決具體事務的思路和方法。

（2）完善生態補償和生態資源流通機制。一要通過改革創新，讓貧困鄉村的土地、勞動力、資產、自然風光等要素“活”起來。讓資源變資產、資金變股金、農民變股東，帶動村民增收。二要進一步完善生態補償機制。根據區域自然資源價值科學換算，爭取從中央財政、地方政府財政及更多相關社會力量方面拿到比較合理的生態補償資金。三要積極打造生態產業化相關的上市公司。政府作為公司的第一大股東，以現存自然資源的市場價值作為政府的最大資金基礎和發展根基，向銀行及市場第三方投資公司融資，然后用于生態保護及生態建設。四要打通銀行綠色金融信貸通道。比如，積極支持張家口當地及其他社會生態環境保護組織的籌資行為，對綠色金融行業的信貸支持、綠色債券的發行及綠色發展基金的設立都是銀行業可拓展的業務方向。

（3）夯實生態富民產業基礎。張家口擁有豐富的自然資源、旅游資源，因此應當依靠其自然條件及現有的產業基礎，進一步發展壯大優勢產業，如小雜糧產業、中草藥產業、林果業、設施蔬菜種植加工業、生態畜牧業、食用菌產業、康養產業等。在發揮已有產業優勢和旅游資源優勢的基礎上，一要立足鄉村振興，一方面盤活農村土地流轉機制，增強農業經營主體的創造性和積極性，另一方面要構建鄉村發展的生產體系、產業體系、經營體系、生態體系、運行體系、服務體系。二要立足資源稟賦、區位環境、歷史文化、產業集聚等比較優勢，圍繞田園資源和農業特色，做大做強傳統特色優勢主導產業。三要發展創意農業，推進農業產業與旅游、教育、文化及健康養生深度融合，強化當地品牌和地理標識管理。四要推進鄉村綠色發展，積極發展循環農業，利用農業生態環保先進技術，促進農業資源的節約化、農業生產殘余廢棄物的減量化和資源再利用，大力實施農業節水工程和節水技術。

（4）推進貧困鄉村全面發展。一要大力推進空心村治理。根據各個鄉村發展實際，遵循當地風土人情，立足鄉村已有風貌，建設山青水綠、清潔干凈、有序整潔的美麗鄉村。二要促進村民的學習和職業教育。干部帶頭引領村民自主學習，提高村民的文化素養、科技素養及市場意識，建立鄉村圖書館或者鄉村書屋，營造學習氛圍，提高村民學習的自覺性和主動性。三要夯實農村基礎設施。比如，推進鄉村沼氣建設工程，促進鄉村各種生產資料及廢棄物的綜合利用；加快信息網絡設施建設，提升村民的電子商務能力，提高農村的電子商務化水平；加強城鄉連接道路交通和村內主干道建設；實施農村安全水源保障工程、農村廁所改造工程及文化設施工程。四要建立和完善鄉村市場發展機制。比如，完善農村市場價值機制、供求機制及流通機制，提高村民的市場參與和應變能力，增強村民的經營主體性，提高村民的整體抗風險能力和收益水平。

張家口已經取得脫貧攻堅的顯著成績，然而脫貧之路、致富之路還需要長效的對策才可以鞏固和保持脫貧成果。因此，不僅需要政府引領和制定因地制宜的政策，還需要調動社會力量及廣大村民的積極性。此外，要進一步夯實鄉村基礎設施，完善市場機制，才能最終實現鄉村全面發展、高效發展及持續發展。