大數(shù)據(jù)視域下的個(gè)人信息行政法保護(hù)研究

山東建筑大學(xué) 劉琪

一、引言

自2015年國(guó)家確立了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略以后，大數(shù)據(jù)在我國(guó)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域開(kāi)始逐漸凸顯其重要性。也正是由于大數(shù)據(jù)的發(fā)展，才會(huì)更加使得我們的個(gè)人信息盡收于互聯(lián)網(wǎng)這張大網(wǎng)之下，無(wú)數(shù)的信息被網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者收集、儲(chǔ)存起來(lái)。因個(gè)人信息被泄露、篡改、偽造所帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)損失以及生命危害引發(fā)公眾和學(xué)者的思索，對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)應(yīng)當(dāng)提上日程，而不只是像以往口頭上說(shuō)一說(shuō)，遇到一點(diǎn)困難就放棄，而是應(yīng)引起足夠的重視并盡一切努力去改善。同時(shí)，在體系的建設(shè)方面，要依靠行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力量，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)體系中的作用十分突出，理應(yīng)作為社會(huì)管理的一部分。本文對(duì)個(gè)人信息遭受侵害的新特點(diǎn)、面臨的新挑戰(zhàn)展開(kāi)論述，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際提出具體的意見(jiàn)與建議。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)概述

（一）大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)的內(nèi)涵

1.大數(shù)據(jù)時(shí)代概述

我們每天都在數(shù)據(jù)的包圍之中，每一個(gè)人在每個(gè)環(huán)節(jié)都在不經(jīng)意間貢獻(xiàn)著各種的大數(shù)據(jù)，這張數(shù)據(jù)網(wǎng)大而密。行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)判到一些事物的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，從而在面對(duì)各種突發(fā)狀況時(shí)冷靜應(yīng)對(duì)，制定應(yīng)急措施，避免一些不必要的損失。通過(guò)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，優(yōu)化生活生產(chǎn)方式，改善人們生活，從而提升了人們的幸福感。但是任何事物都有兩面性，在看到大數(shù)據(jù)帶來(lái)的好處的同時(shí)，我們也要清醒地意識(shí)到大數(shù)據(jù)也有潛在的、隱藏的危險(xiǎn)。比如對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行偽造實(shí)施詐騙、非法交易等違法違規(guī)行為層出不窮，對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生了極大的危害。因此，大數(shù)據(jù)在推進(jìn)社會(huì)善治的情況下，同樣也需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，以保障這些數(shù)據(jù)的安全。通過(guò)建立較為完備的數(shù)據(jù)安全管理保護(hù)法律法規(guī)體系，配套以政策實(shí)施，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)、企業(yè)等其他組織以及個(gè)人對(duì)于數(shù)據(jù)資源的保護(hù)能力與維權(quán)意識(shí)，打造良好的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境和有序的數(shù)據(jù)使用環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理與社會(huì)管理的共贏。

2.個(gè)人信息的基本概念

對(duì)于個(gè)人信息的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)學(xué)者有不同的見(jiàn)解，但總的來(lái)說(shuō)，個(gè)人信息帶有很強(qiáng)的識(shí)別性，其范圍與內(nèi)容十分廣泛。尤其是在大數(shù)據(jù)背景下，信息技術(shù)的發(fā)展拓寬了個(gè)人信息的外在表現(xiàn)形式，既包含那些與個(gè)人緊密相連的、可以識(shí)別特定個(gè)人的信息內(nèi)容，也包括通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用所獲得的個(gè)人信息資源。有些數(shù)據(jù)表面上看沒(méi)有明確的特征屬于個(gè)體，但經(jīng)大數(shù)據(jù)處理以后就可以很輕易地追溯到個(gè)體了。①比如在購(gòu)物網(wǎng)站上留下的搜索記錄，我們并不能通過(guò)它直接去識(shí)別個(gè)人，但當(dāng)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的提供者通過(guò)對(duì)搜索記錄的內(nèi)容、次數(shù)等進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析就可得出購(gòu)物者的個(gè)體偏好并進(jìn)行利用，此時(shí)其就具有了一定的識(shí)別性，屬于個(gè)人信息的范疇。

3.大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)的內(nèi)容與實(shí)質(zhì)

（1）大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)的新內(nèi)容。大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)方式為事前保護(hù)、事中保護(hù)與事后保護(hù)三架齊驅(qū)。以前的保護(hù)主要是對(duì)公民隱私的保護(hù)，即人格利益，并且從保護(hù)方式來(lái)看，主要采取事后救濟(jì)的方式。但當(dāng)下對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)則偏重于預(yù)防，就是通過(guò)行政主體對(duì)能夠獲得個(gè)人信息的主體進(jìn)行監(jiān)督與約束，從源頭制止，從而大幅度減少侵害的發(fā)生。并通過(guò)完善相關(guān)的行政法規(guī)，形成完備的行政救濟(jì)體系，對(duì)個(gè)人信息受到侵害的公民予以事后救濟(jì)。事前、事中、事后保護(hù)的密切結(jié)合，會(huì)使得個(gè)人信息受到更有效的保護(hù)，即事前保護(hù)重在預(yù)防，事中保護(hù)重在中止侵害以及防止損害的擴(kuò)大，事后保護(hù)重在使個(gè)人信息遭受侵害者的合法權(quán)益恢復(fù)到受侵害前的圓滿狀態(tài)。（2）大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的實(shí)質(zhì)。個(gè)人信息的行政法保護(hù)實(shí)質(zhì)在于對(duì)公權(quán)力的約束與控制，法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩曾言，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，直到遇到有界限的地方才會(huì)停止。②因此可以得知，公權(quán)力的擴(kuò)張會(huì)使得其權(quán)利被濫用。比如，個(gè)人信息遇到侵害時(shí)，有些行政機(jī)關(guān)就會(huì)出現(xiàn)亂作為和不作為的情況，此時(shí)就需要對(duì)公權(quán)力予以約束，明確監(jiān)管的部門(mén)、救濟(jì)的途徑、不履行職責(zé)的后果等，促使行政機(jī)關(guān)積極行使權(quán)力，不消極懈怠，其根本目的在于維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)益。

（二）大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)的必要性

1.個(gè)人信息遭受不法侵害的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)為不法分子的違法行為提供了空前的隱蔽性和便利性。我們的個(gè)人信息在沒(méi)有法律保護(hù)的情況下被不法分子收集、泄露和使用，成為他們牟取利益的搖錢(qián)樹(shù)，在大多數(shù)情況下，作為當(dāng)事人的我們是渾然不知的。這就是在提醒我們，其實(shí)我們每個(gè)人正處于大數(shù)據(jù)時(shí)代的長(zhǎng)河里，并隨時(shí)會(huì)發(fā)生預(yù)想不到的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。在此情況下，無(wú)論是行政部門(mén)還是其他組織，都與公民產(chǎn)生了直接的聯(lián)系，并將收集到的個(gè)人信息直接用于各種用途。③值得注意的是，大部分對(duì)個(gè)人信息的收集、利用公民是看不到的。在這種明顯不對(duì)等地位的支配下，公民個(gè)人信息正臨著來(lái)自兩方面的侵害風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)公民的合法權(quán)益造成損害。

2.貫徹國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的需要

習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要將數(shù)據(jù)安全的地位提升到了一個(gè)前所未有的高度。數(shù)據(jù)安全不僅關(guān)乎個(gè)體的安全，更重要的是關(guān)乎國(guó)家的安全，當(dāng)下數(shù)據(jù)所包含的信息和發(fā)揮的作用非常重要。而個(gè)人信息作為數(shù)據(jù)資源的一種，占據(jù)著絕大多數(shù)的量比，個(gè)人數(shù)據(jù)的安全關(guān)乎數(shù)據(jù)資源安全與大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)空間的凈化有著重要作用，對(duì)其進(jìn)行保護(hù)的重要性與迫切性自不待言。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)存在的問(wèn)題與原因分析

（一）大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)存在的問(wèn)題

1.行政監(jiān)管的薄弱與缺位

行政監(jiān)管是指行政主體對(duì)其所屬事務(wù)進(jìn)行管理與控制，通過(guò)一定的規(guī)則與手段約束，保證經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行，構(gòu)建社會(huì)和諧。同樣，它也是對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)、使其免受侵害的最重要的方式之一。但在現(xiàn)實(shí)中，在行政監(jiān)管這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，使得監(jiān)管秩序變混亂。第一，監(jiān)管程序和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。我國(guó)目前的監(jiān)管方式呈現(xiàn)比較分散的模式，因?yàn)轭I(lǐng)域的不同，監(jiān)管主體也不同，由公安、民政等行政機(jī)關(guān)分別進(jìn)行，不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一。第二，行政監(jiān)管主體缺位。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，對(duì)個(gè)人信息泄露的監(jiān)督往往涉及多個(gè)部門(mén)，只靠一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)力度是不夠的。

2.行政救濟(jì)困難

綜觀目前的行政法律體系，《政府信息公開(kāi)條例》就行政機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人信息的一部分侵害行為作出了規(guī)定，《國(guó)家賠償法》中并沒(méi)有明確的規(guī)定。在受害者尋求行政機(jī)關(guān)幫助時(shí)，行政機(jī)關(guān)以此為理由拒絕行使自己的職權(quán)，對(duì)受害者置之不理，導(dǎo)致受害者的權(quán)益不能得到及時(shí)的救濟(jì)。另一方面，即使個(gè)人信息侵害行為已經(jīng)發(fā)生，面對(duì)龐大的個(gè)人信息數(shù)據(jù)資源和復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)關(guān)系，也會(huì)馬上被淹沒(méi)在龐大的數(shù)據(jù)之中，使得被告難以確定。再者，侵害者利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行竊取、非法利用，通常是運(yùn)用隱蔽的手段進(jìn)行，此時(shí)的互聯(lián)網(wǎng)反而成為違法行為的“遮羞布”，導(dǎo)致公民難以搜集到證據(jù)。

（二）大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)存在問(wèn)題的原因分析

第一，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展使得個(gè)人信息侵害行為變得更加隱蔽不可知。第二，出臺(tái)全面的、系統(tǒng)的行政法規(guī)范十分艱難。第三，行政監(jiān)管難度進(jìn)一步加大。

四、大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)行政監(jiān)管制度的完善

（1）建立專門(mén)的個(gè)人信息監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的個(gè)人信息監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，這樣對(duì)個(gè)人信息的監(jiān)督管理就會(huì)落到不同的行政部門(mén)。而這種分散、不獨(dú)立的監(jiān)管模式存在很大的弊端，很容易造成管理局面混亂。因此，建立專門(mén)的個(gè)人信息監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是當(dāng)下亟待解決的問(wèn)題。個(gè)人信息監(jiān)管機(jī)構(gòu)自上而下、自中央到地方均有設(shè)立，要保證個(gè)人信息監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立、公正地行使職權(quán)。個(gè)人信息監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)在于規(guī)范政府信息管理部門(mén)，為其設(shè)定權(quán)利與義務(wù)。信息監(jiān)管機(jī)構(gòu)有制定規(guī)章等規(guī)范性文件的權(quán)利、提供信息和執(zhí)行的權(quán)利，同時(shí)也賦予其相應(yīng)的告知義務(wù)、個(gè)人信息安全保護(hù)義務(wù)。

（2）強(qiáng)化監(jiān)管職能，引導(dǎo)行業(yè)自律。第一，行政機(jī)關(guān)依然是監(jiān)督管理的核心。④任何與個(gè)人信息有關(guān)的活動(dòng)，都要進(jìn)行監(jiān)督。既要對(duì)行政部門(mén)的行為進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)行政工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督，還需要對(duì)于失職、瀆職之人給予相應(yīng)的行政處罰。第二，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)自律的監(jiān)管。行業(yè)自律是市場(chǎng)化的產(chǎn)物，面對(duì)龐大的市場(chǎng)需求以及錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益，需要培養(yǎng)企業(yè)間的自我約束性。

（二）提高公民維權(quán)意識(shí)

在生活中，很大一部分個(gè)人信息的泄露、非法利用是因?yàn)楣褡约簩?duì)自身權(quán)利的漠視與忽視。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者收集信息的行為，許多公民往往聽(tīng)之任之，對(duì)其列出的條款不加以辨別必要性與保密性就隨意填寫(xiě)，權(quán)利受到侵害而不自知。公眾作為個(gè)人信息權(quán)利的主體，有義務(wù)也有責(zé)任盡可能地維護(hù)自身的合法權(quán)益，不做“在權(quán)利上睡眠的人”，或者對(duì)權(quán)利的漠視，或者對(duì)權(quán)利的無(wú)知，或者對(duì)權(quán)利侵害行為的放縱。因此，提高公民的個(gè)人信息權(quán)利保護(hù)意識(shí)很重要，除了政府加強(qiáng)有效引導(dǎo)，公民還應(yīng)該主動(dòng)學(xué)習(xí)。

（三）完善行政救濟(jì)制度

（1）行政復(fù)議制度與行政訴訟制度的完善。對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)，我們應(yīng)該建立一個(gè)獨(dú)立的信息監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)個(gè)人信息處理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，并且該部門(mén)享有對(duì)本級(jí)其他行政機(jī)關(guān)侵害個(gè)人信息行為的處罰權(quán)。針對(duì)政府部門(mén)泄露個(gè)人信息等侵害行為，受害者有權(quán)向該監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，保護(hù)其享有的合法權(quán)益。但當(dāng)其本身的行為導(dǎo)致公民權(quán)益受損時(shí)，也可以作為行政復(fù)議的主體接受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。（2）建立完善的個(gè)人信息損害賠償制度。在《國(guó)家賠償法》中，公民的信息權(quán)利受到損害時(shí)，并沒(méi)有明確的規(guī)定可以提起行政賠償，這方面是空白的，公民無(wú)法獲得賠償?shù)木葷?jì)方式。⑤因此，我們可以設(shè)立一個(gè)行政賠償標(biāo)準(zhǔn)。比如懲罰性和補(bǔ)償性行政賠償，或者是撫慰性行政賠償。

五、結(jié)語(yǔ)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息的財(cái)產(chǎn)屬性會(huì)漸漸顯露出來(lái)，個(gè)人信息面臨著被非法利用的危險(xiǎn)的同時(shí)，個(gè)人信息的財(cái)產(chǎn)價(jià)值也會(huì)沒(méi)有限度地被利用。而互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性、隱蔽性恰恰使得這些行為很難被發(fā)現(xiàn)，這對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一個(gè)新的挑戰(zhàn)，但同時(shí)它也提供了新的思路。因此，立足于新時(shí)代來(lái)探討個(gè)人信息的行政法保護(hù)有深遠(yuǎn)而重大的意義。本文在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，探討個(gè)人信息行政法保護(hù)面臨的困境，并提出改善個(gè)人信息行政法保護(hù)的意見(jiàn)與建議，希望對(duì)我國(guó)個(gè)人信息行政法保護(hù)體系的構(gòu)建出一份綿薄之力。

注釋

①史衛(wèi)民.大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇[J].情報(bào)雜志,2013,32(12):155-159+154.

②王學(xué)輝,趙昕.隱私權(quán)之公私法整合保護(hù)探索——以“大數(shù)據(jù)時(shí)代”個(gè)人信息隱私為分析視點(diǎn)[J].河北法學(xué),2015,33(05):63-71.

③胡水君.全球化背景下的國(guó)家和公民[J].社會(huì)觀察,2003(01):42.

④張松.大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)研究[D].遼寧大學(xué),2016.

⑤應(yīng)松年.當(dāng)代中國(guó)行政法[M].北京:中國(guó)方正出版社,2005.1844.