城市內澇災害防治的社會管理問題

尚彩霞

(北京市水利規劃設計研究院，北京 100048)

近年來，受極端天氣和強降雨過程影響，許多城市出現內澇，形成較大災害，使人民生命和財產遭受了重大損失。如2021年7月17—23日，河南多地遭遇強暴雨襲擊，全省共有150個縣(市、區)、1663個鄉鎮、1453.16萬人受災，因災死亡失蹤398人，其中鄭州市死亡失蹤380人[1]。城市出現嚴重的洪澇災害，其主要原因固然是自然方面強降水過程遠超城市防洪排澇能力，但從社會方面看，也有對城市洪澇風險認識不足、應急處置不當、社會動員不夠、公眾對災害防范意識和避險能力較低等社會管理問題，在一定程度上加重了內澇的災害程度。

1 城市社會管理與內澇災害

城市內澇問題實際上包括降雨導致地面積水產生內澇和由于內澇形成災害2個方面[2]。

當降雨超過城市雨水系統排水能力，在規定的時間內降雨不能被有效排除時，地面就會產生積水出現內澇。這個過程與降雨強度、下墊面條件、雨水排除系統設計標準和運行狀況等有關。目前我國城市雨水排除基本采用“源頭減排+中間管網+末端河渠”的形式，前端通過建設海綿小區、海綿花園等滲蓄滯利用部分雨水，減少源頭排水，隨后多余的雨水進入城市排水管網，通過雨水管網排入城市排水河道排向下游或進入水庫、湖泊。前端滯蓄減排利用量較小，主要解決中小強度降雨。如北方地區城市海綿城市建設對應的設計降雨量多在20～40mm。對于排水管網和排水河渠，GB 50014—2021《室外排水設計標準》、SL 723—2016《治澇標準》等文件對不同規模城市、不同區域都提出了相應的設計要求，并明確城市內澇防治中地面積水設計標準為：居民住宅和工商業建筑物的底層不進水；道路中一條車道積水深度不超過15cm。實際上，目前我國許多城市的雨水排除系統并不能全部達到規范要求，尤其是在老城區，管網標準大多較低，有的不足一年一遇[2]。當降雨強度超過城市雨水系統設計標準時，就會產生地面積水，出現內澇。所以，在某種意義上講，發生超標準降雨就會導致城市出現內澇。近年來北京、武漢、鄭州等許多城市出現的嚴重內澇都是極端降雨所導致。

但內澇引發的災害大小除與積水嚴重程度有關外，還與社會對內澇的應急處置、搶險救援以及公眾的風險意識、避險技能等有關。同樣的降水和內澇情形下，如果對降雨可能導致的內澇有充分認識、前期準備充足、社會動員有效、對內澇應急處置得當、社會公眾有較強的風險意識和應急避險技能等，即使出現局部或大范圍地面積水和內澇，也可能不會產生較大的災害。反之，同樣的內澇可能會產生嚴重的直接災害和次生災害，給人民群眾造成重大的財產損失乃至生命傷害。因此，在發生極端天氣出現內澇的情況下，城市社會管理直接關系到內澇災害的輕重，加強城市社會管理對于減輕和消除內澇災害具有重要意義。

2 內澇災害暴露的城市社會管理問題

以鄭州“7.20”暴雨為例，分析對暴雨的應當過程，可以看到目前在城市社會管理方面還存在一些問題。

一是對城市內澇問題重視不夠。自20世紀末以來，我國北方地區曾遭遇連續10多年的持續干旱，降雨偏少，干旱缺水，許多地區將更多的注意力放在了干旱應對方面。近些年來，雖然降水增加，一些城市發生洪澇，出現了“城市看海”現象，但在許多城市，包括管理者和社會公眾，對內澇問題并沒有真正從思想上高度重視，尤其對極端天氣可能引發的洪澇災害認識不足，僥幸心理、應付思想依然存在。

二是應急預案不完備。城市災害應急預案一般包括總體應急預案、專項應急預案和專題應急預案。應根據當地具體情況，分層次、分部門編制各自的應急預案，明確各自的職責范圍和任務，對各類情形下的處置對策、處置程序、應對措施、啟動條件等作出明確的、具體的、可操作的預案。但從近幾年出現的城市內澇災害來看，目前一些城市還存在應急預案職責不明、步驟不清、方案籠統、可操作性不強的問題，預案多以出現嚴重后果為啟動條件，沒有做到預防為主[1]，遇到實際問題不能快速提出相應的解決方案，以至于在出現較大汛情的情況下，匆忙應對，決策遲緩。

三是應急響應制度不健全。城市應急管理是指針對城市自然災害及其引發的次生、衍生災害而開展的從預防與準備、監測與預警、應急處置與救援，到事后恢復與重建等全方位、全過程的管理[3]。城市內澇防治涉及應急、氣象、水務、交通、城建、園林、教育等城市運行管理部門，在存在內澇風險、可能出現較大內澇的情況下，需要相關部門的科學研判、果斷決策，需要各部門依據相應預案的及時響應，需要全社會的積極配合。但從一些案例看，還存在部門間的相互銜接聯動不順暢、應急響應不到位、應急救援處置不及時、運行管理混亂等問題。如鄭州“7.20”暴雨中，鄭州市氣象臺最早于7月19日21:59發布暴雨紅色預警，隨后又多次發布紅色預警，但有關部門直到20日16:00才將應急響應級別提升為I級。在20日早上6:00氣象部門發布第2次暴雨紅色預警后，相關部門沒有按紅色預警果斷采取停止集會、停課、停業措施，只提出“全市在建工程一律暫停室外作業、教育部門暫停校外培訓機構”，并建議“全市不涉及城市運行的機關、企(事)業單位今日采取彈性上班方式或錯峰上下班”，沒有根據暴雨紅色預警及時采取足夠的避險措施。對京廣快速路北隧道低洼易積水路段，未充分利用視頻監控實時掌握交通狀況，未及時疏散交通、封閉隧道，導致了247輛汽車被淹、6人死亡的災難發生[1]。

四是社會動員力不強。城市內澇災害防治和應急處置不僅僅是政府部門的事情，而是需要全社會的配合協同，需要廣泛的社會動員。目前一些城市對社會動員重視不夠，對政府組織、社會團體、傳播媒體等在社會動員中的作用發揮不充分，不能充分利用各種途徑將相關信息和要求迅速傳播到全社會，致使社會公眾對城市汛情和政府要求和部署不能及時了解，也就談不上全社會的協同配合。如鄭州“7.20”暴雨，19日21：00至20日16:00氣象部門先后發布了5次暴雨紅色預警，但電視臺只是常規化在天氣預報中播報，電信運營商也只在全網推送了一次預警信息；20日8:00市防指發出緊急明電通知，建議市民盡量減少外出，而宣傳部門到下午5時才部署“所屬新媒體不間斷滾動播放本地氣象預報預警、雨情等信息”。此時，人們早已正常上學上班了，全市已經嚴重受災[1]。

五是社會風險意識和避險技能缺乏。受多年干旱、無大汛的影響，一些地區尤其是北方地區多年未經歷洪澇災害，加之日常宣傳教育不夠，社會對汛期可能出現的洪澇災害認識不深，風險意識不強，重視程度不夠，預期準備不足。許多市民對降雨分級不了解，對暴雨預警關心不夠，對可能出現的災害和應采取的措施不清楚，對汛期什么情形下不宜出行，遇道路積水什么情況不能冒險涉水前行，什么情形下應棄車避險，如何防止水中觸電，如何防止掉入水坑或排水井等應急避險知識缺乏[2]。在一些地方，由于多年干旱，排水溝被截堵，防護堤被挖斷，坑塘填土占用，遇到暴雨無法排水、無處滯水，導致內澇嚴重。

3 加強城市內澇災害防治的社會管理策略

3.1 提升全社會對城市內澇風險的重視

多年來，隨之城市化進程的加快，我國城市范圍不斷擴大，建成區面積逐步增加，下墊面條件發生較大變化。城鎮化發展影響了局地氣候特征和水文變化規律，“熱島效應”和“雨島效應”導致短時強降雨由農村向城市轉移，降雨產生的地表徑流呈現產匯流時間短、流量峰值高等特征[4]。但城市基礎設施建設并未完全跟上，雨水系統排水能力相對較低，與城市化發展不相匹配，造成雨水短時間無法排出。加之隨著全球氣候變暖，增加了城市降水強度和洪澇災害事件發生的風險。近年來暴雨大暴雨等極端天氣時有發生，導致城市內澇問題日益突出，內澇災害頻發。因此，應提升全社會對城市內澇問題的重視，從城市建設部門、管理運行部門到社會公眾，應充分認識氣候變化條件下城市存在的內澇風險，充分認識城鎮化、現代化以及社會財富不斷增長形勢下內澇對城市安全運行和經濟社會發展的巨大影響，從城市規劃、建筑設計、運行管理等方面，充分考慮內澇防治需求，加強城市基礎設施尤其是城市生命線工程防澇能力建設，優化城市雨水排除工程規劃布局，強化城市建筑防澇設計，建設城市防澇基礎數據及管理平臺，提升內澇監測、預報、預警、預演能力，增強整個城市抵御和消除內澇災害的能力。

3.2 完善城市內澇應急預案

按照習近平總書記“堅持預防為主、防抗救相結合，堅持常態減災與非常態救災相結合”的要求，結合城市實際，堅持問題導向，注重災前預防，以風險研判為啟動條件，突出預報、預警、預演、預案措施，分層次、分部門科學編制應急預案，提高應急預案的針對性和實用性。城市內澇災害防治涉及應急、氣象、水務、交通、城建、教育等眾多部門，在總體應急預案的指導下，各部門都應根據部門職責，結合部門工作特點編制部門應急預案。對于機場、地鐵、立交橋、隧道、低洼易澇區等重點區域、重點設施還應有單獨的預案[2]。如北京市新修訂的突發事件總體應急預案明確應急預案體系分市、區、街道(鄉鎮)三級管理，分為政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案兩大類。政府及其部門應急預案由總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、應急保障預案、巨災應急預案，以及為應急預案提供支撐的應急工作手冊、事件應對行動方案等組成[5]。北京市水務部門對重點橋區、易積滯水點實行“一橋一預案”“一點一預案”。

3.3 健全內澇災害應急響應制度

預警的目的是引起社會對可能出現災害的重視，啟動應急響應并采取相應的應對措施，預防和減輕災害損失。建立健全應急、氣象、水務、交通、城建、園林、教育、通信等部門預警響應聯動機制，加強暴雨預警風險研判，按照應急預案及時啟動應急響應，果斷采取相應措施，做到迅速響應、快速行動、人員到位、設備到位、措施到位。如2021年7月11日上午，北京市氣象臺發布暴雨黃色預警，預計11日17：00至13日8:00北京將出現暴雨、大暴雨天氣，可能誘發山洪、泥石流等次生災害。11日中午12：00，北京市規資委和氣象局聯合發布地質災害氣象黃色預警，0.5h后市水文總站又發布洪水黃色預警，提示市民遠離河道。各類預警信息及安全提示通過電視、廣播和手機短信及時發布并在電視和廣播持續播出。11日下午2:00，市防汛指揮部啟動III級應急響應，各部門立即采取應對措施。水務部門強化雨水情分析研判，加強工程巡查和防汛調度，及時降低河道水位；自來水集團組織搶險分隊，承擔應急搶險任務；排水集團提前布控，動態管控再生水廠(污水處理廠)運行，提前預留排水管網調蓄空間；交通部門加強“六站兩場”應對措施，做好交通提示、引導和疏導，科學調配調度運輸工具，保障早晚高峰運營秩序；地鐵公司加大車站出入口、樓梯、通道積水清掃準備，擺設防滑提示牌，鋪設防滑墊，為顧客發放一次性雨衣，并在降雨期間地面和高架線路自動駕駛改為人工駕駛，確保行車安全；教育部門提出7月12日當天中小學、幼兒園停止返校活動，高校停止組織戶外活動；各區全部關閉山區公園和林區景點，文旅部門停止安排組織山區景區旅游，同時對游客盡到安全告知和提示義務[6]。7月11日夜間至12日白天，降雨如期而至，而全市運行秩序平穩。

3.4 增強社會公眾的防災意識和避險技能

充分發揮政府、社會組織和志愿者的作用，通過報紙、電視、網絡、宣傳冊、宣傳欄等載體，采取宣傳畫、主題活動、知識問答、模擬演練等多種形式，加強對社會公眾災害風險宣傳教育，傳播城市洪澇災害預防知識，提升社會公眾的防災意識；利用公園、展覽館、博物館等，建設城市風險災害教育基地，宣傳普及各種緊急狀態下公眾應急避險和自救知識。通過常態化宣傳教育，使所有人了解掌握災害預警知識、清楚預警等級含義、潛在風險、和避險措施等，讓災害防治知識和避險技能深入到每一個人，化為社會公眾的思想意識。北京“7.21”暴雨后，在加強城市基礎設施建設、消除城市低洼易澇積水點的同時，針對提升社會防災意識做了大量工作，在可能積水點標記了水尺和警戒水位，向廣大市民宣傳普及洪澇災害防御知識，發放水旱災害防御知識手冊，印制防汛主題公益海報，開展洪澇災害主題宣傳活動，開展“不要占壓雨水箅子，不要向雨水口傾倒垃圾”倡議，汛期通過電視、手機向全體市民發布暴雨雷電預警及避險提示等[10]，取得了很好的社會效果。

3.5 提升災害防治社會動員能力

城市內澇防治是政府組織、全社會參與的社會化工作，無論事前災害預防，還是事中應急處置、搶險救援和事后重建恢復，都需求全社會的配合協同，需要較強的社會動員組織能力。我國作為社會主義國家，具有強大的社會組織動員體制優勢，近年來的新冠肺炎疫情防控救體現了這一優勢。針對城市內澇防治的社會化特點，城市管理者也應高度重視社會動員工作，充分發揮政府、社會、市場各方面作用，整合政府組織、社會團體、公益組織、服務企業等各種資源，提升城市社會動員能力；強化預警發布渠道，利用電視、廣播、電話、短信、微信、微博等各種現代化傳播工具，及時發布預警信息、風險警示、應急對策；在內澇發生時，充分利用現代化通訊手段，及時向公眾發布應急避險提示和城市應急避險點、救助點位置圖，指導和引導遇險市民安全快速脫險。通過廣泛的社會動員，將政府的決策部署、方案措施、建議要求及時傳播到社會方方面面，變為全社會的自覺行動。

4 結語

隨著全球氣候條件的變化和城市化發展的加快，城市地區極端天氣及短歷時大強度降水頻率增加，城市內澇災害時有發生，經濟損失和社會影響越來越大。導致城市內澇的根本原因是降水遠遠超過了城市排水系統排水能力。但通過對近年來城市嚴重澇災產生及應對過程分析，在一些城市還存在對內澇風險重視不夠、應急管理體系不完善、社會動員能力弱、公眾風險意識和應急避險能力低等社會管理問題，在一定程度上加重了內澇災害和次生災害。因此，在難以避免極端天氣導致城市內澇的情況下，重視城市內澇災害防治，加強城市基礎設施和防澇管理平臺建設，科學編制洪澇災害應急預案，提高應急預案的針對性和實用性，健全城市災害應急體系，建立多部門協同聯動應急工作機制，加強城市災害宣傳教育和社會動員，普及災害預防知識，提高社會公眾的防災避災意識，對于消除或減輕洪澇災害損失，保障人民財產和生命安全極其重要。