基于三螺旋理論的大學外部治理結構探究*

河南理工大學 周春曉

大學外部治理結構改革是推動大學治理體系和治理能力現代化的重要內容，是構建現代大學制度的必然要求。2013年11月召開第十八屆三中全會首次提出了“國家治理體系和治理能力的現代化”，大學治理由此提高到國家戰略層面。大學治理主要包括內部治理和外部治理兩個方面，目前研究主要集中在大學內部治理方面，大學外部治理還有很大研究空間。大學治理是一項復雜的系統工程，大學外部治理結構關乎高等教育內涵式發展，高等教育需要發展范式需要走出“單數”形態，進入多元共治的“復數”模式，只有同外部建立起足夠多的價值接觸點，其內涵才能獲得新的活力，從而實現真正的“內涵再創新”，以三螺旋理論為基礎深入探討大學外部治理結構顯得尤為重要。

一、大學外部的多重關系

國際高等教育研究協會（ASHE）系列叢書指出：大學治理結構是“涉及大學的相關利益者參與學校決策事務的過程和結構。”[1]外部治理結構主要是指高校與外部利益相關者的關系，核心主要是大學、政府、產業的關系。自大學走出“象牙塔”以來，大學的職能由單一的教學功能擴展到教學、研究與社會服務，不可避免地與多方面的主體產生了聯系，其中大學與政府和產業之間的關系最為密切。現實中高等教育活動的展開不完全依賴大學，政府、企業、第三方利益相關者都可能對其施加影響。辨明大學與政府、產業的關系，對重構大學外部治理結構提供了理論前提。

大學與政府的關系是客觀存在的，是自大學出現以來就不能避而不談的。大學作為一種組織，為了自身的生存和發展，必須依賴于外部環境提供的資源，并與外部環境發生相互作用，在外部環境中，政府以一個關鍵的組織對大學有著至關重要的影響。大學內部的所有要素都會受到政府組織的影響，無論是行政管理、教師的學術活動與學術管理，還是學生的學習活動，也即大學組織的內部要素幾乎全部都會受到政府組織的直接影響并參與政府與大學關系的構成。在我國，從計劃經濟時代到市場經濟時代，政府組織仍然是現代大學的最大出資者，并與大學有著千絲萬縷的關系。也就是，大學組織只能實現最大程度的自治，盡可能地避免政府的過多干涉，就算是在這種大學充分自治的情況下，大學組織內部還存在著行政權力與學術權力是否真正平衡、“教授治校”是否能夠真正實現等問題。政府方面也要思考如何提供大學自治的土壤，明確權力邊界，最大限度地放權以激發大學自身的活力。

社會性是大學的基本屬性之一，現代大學面臨著社會、市場等外部因素的考驗。“作為社會子系統的大學，只有在與社會其他系統形成互動的關系才能夠確保其正常運行，如果與社會其他系統，包括經濟、政治系統不能夠相適應時，就會抑制其發展”。[2]大學的外部環境紛繁復雜，對其發生著或大或小的影響，比如企業、市場等外部主體，對大學的資源配置發揮著重要影響。例如，在高等教育市場化的今天，大學除了爭取政府提供的政策傾斜與生均經費以外，還不得不發揮自身優勢，爭取更多的企業和社會資源。大學對社會具有資源依賴性，要適應社會的發展和變化，其中產業升級、轉型對大學發展具有重要影響，直接影響人才培養規模、人才培養計劃；大學并不只是單方面受產業的影響，也會反過來影響產業轉型與升級，因為大學掌握了知識創新這一關鍵環節。所以說，大學與社會、產業有著天然的聯系，重構大學外部治理結構必然不能繞過這一重要方面。

二、大學外部治理結構存在的問題

重構大學外部治理結構是實現大學治理體系和治理能力現代化的重要環節，是推動大學內涵式發展的重要內容。然而，當前我國高等教育剛邁入普及化階段，必然要進行一系列的變革與轉型，市場在資源配置中的決定性作用日益顯現，傳統“以政府為主導”的大學外部治理結構逐漸突顯出不足和問題，大學外部治理結構已到了不得不變革的時候。

（一）大學對政府的依賴程度過高

大學與政府的關系是一個復雜的巨系統，因為大學組織本身就是一個復雜巨系統。與此相對應，“大學被內化為政府組織的一個機構，成為一個政府衙門，或是被淪為政府組織的附庸，這種情況在世界大學發展史上屢見不鮮”[3]。此時的政府與大學關系實際上是不存在的，與其說有大學組織，還不如說不存在。長期以來，我國由于政治體制原因，形成了政府本位的行政管理系統，主要表現為，大學政府辦，大學的資源由政府主要分配，自然而然大學的發展形態也就受到了政府的制約，導致大學對政府形成了強烈的依賴。雖然大學治理相關研究一直強調西方大學對我國大學治理的啟示與經驗借鑒，但是我國大學仍然存在“自治意識薄弱、對政府存在諸多層面的服從依賴、依靠行政手段和行政命令”等“先天癥結”[4]，各種原因綜合導致大學不能根據外部環境和社會要求變化調整發展方向與策略，整體呈現出來的現象就是不能充分實現“自治”，不能充分激發學校的辦學活力。這些狀況并不是一時半會能得到有效改善的，需要大學、政府雙方作出轉變。

（二）社會參與大學治理的渠道不暢

社會其他利益相關者參與大學治理是提高辦學質量和效益的重要舉措，但事實上，在多元共治方面，我國社會各界參與大學治理的渠道還不夠通常，同時參與積極性調動不夠。大學由于自身組織的特殊性，仍然具有半封閉的性質，與社會的合作程度不高，僅限于一些無關緊要的管理事務，社會力量還沒有真正進入到大學治理的關鍵層面。盡管承認高等教育市場化是大學必須面對的現實，但是政府仍然是大學的主要投資者，大學還沒有形成爭取社會資源的體制機制，加之社會捐資教育制度不健全等因素，企業對大學的關注和資金支持還遠遠不夠。當前的社會參與大學治理的形式多為“即興式”“短暫型”，尚未形成完整、嚴密且富有層次的社會參與大學治理網絡體系。[5]相關機制平臺建設滯后、社會對大學治理的參與不足，導致社會資源無法進入大學，大學產品難以融入社會，這就需要一些核心因素將這些不同的社會組織連接起來，其中知識與人才是最關鍵的。

（三）產學研協同創新程度不高

高等教育市場化背景下，大學治理繞不開外部環境的影響，其中最主要的就是市場、企業的影響，并且其影響力越來越凸顯。產學研合作是大學發展的必然趨勢，是大學提升自身創新能力的有效路徑，也是國家實現創新發展的基本途徑。產學研結合政策驅使下，產業、大學、科研機構等需要充分發揮各自的優勢，推動深度合作的達成，形成強大的集研究、開發、生產一體化的創新系統，產生更高的經濟社會效益。但是，當前企業與大學、科研院所在價值取向上的差異性導致了技術供給與需求的嚴重脫節；不合理的利益分配機制直接影響了產學研合作的開展；還有合作模式的選擇不當，企業自身技術創新能力提升緩慢等原因。從我國大學產學研合作模式的選擇來看，表現出方式單一，結合的深度、廣度和效度不夠等特點。

三、基于三螺旋理論的大學外部治理結構的重構

創新型大學是大學發展的必然形態，三螺旋理論為大學轉型提供了理論支撐。三螺旋的實質，是從“核心元素驅動（線性驅動）→系統驅動→多系統驅動”的轉變，大學-產業-政府，不是三個主體，而是三個系統的互相補充、交疊和促進。[6]三重螺旋模型由大學和其他一些知識生產機構；產業部門，包括大型企業集團和跨國公司、高科技啟動公司；政府部門，包括國家層面的以及跨國層面的、區域性的、地方性的等三個部分組成。這三個系統在履行傳統的知識創造、政策協調和財富生產職能外，各部門之間的互動還衍生出一系列新的職能，最終孕育了以知識為基礎的創新型社會。[7]創新型大學首當其沖包括在內，這就需要通過重構大學外部治理結構，來平衡大學的利益相關者，確保大學的有序運行，大學外部治理的三螺旋模式所描述的是一種理想的三螺旋關系，大學、政府、產業三者既有共同的目標，又有各自的發展邏輯。

（一）明晰政府的權力邊界，提升大學的自治水平

大學與政府是既有交集也有相對獨立的部分，要想促進大學內涵式發展，必須先厘清大學的外延，也就是明確大學與政府的關系，大學與政府是具有共同目標又有各自發展邏輯的辯證關系。大學外部治理結構中最關鍵的一環是實現政府與大學之間的“管辦分離”，使大學擺脫對政府的過度依賴。“放權”不是簡單的政府權力向大學的“下放”，而是意味著大學辦學事項中政府不該管的權力向辦學實體的權利回歸。當前存在的政府權力對大學權力的僭越現象，其根本原因在于政府管理大學的權力內容和邊界的具有模糊性，給政府教育行政自由裁量權留下“恣意”的可能空間。大學擁有辦學自主權，實現充分的自治，是我國建設創新型大學的重要前提，大學對政府不能只是資源依賴，要充分實現大學自治，鞏固校長的法人地位，以法治化思維破解高等學校辦學自主權難題，維護學術自由，充分發揮學術優勢，為政府提供相關服務與知識創新，進而改變大學與政府的行政化關系。

（二）加快機制平臺建設，實現大學與社會的有效溝通

大學既要遵循社會的發展邏輯，又要遵循其本身的發展邏輯，既要有選擇地適應社會，又要充分發揮大學的主體性，這是現代大學發展的基本要求，也是保證大學健康、有序發展的基本條件。重建大學外部治理結構，需要通過機制和平臺建設，實現大學與社會的參與互動。首先，可以借鑒國外大學董事會制度，提高社會參與的廣度和深度。讓有一定影響力的政治家、企業家加入董事會或理事會，社會人士的大量加入，可以極大地提高大學決策的廣泛性和科學性；大學應加大與社會組織的聯系，通過簽訂合作協議、互派工作人員和聯合開展科研等形式，擴大互動的內涵和外延，這種合作不是流于形式的淺合作，而是互相吸收、互相促進的深入合作。其次，大學還應接受社會力量的監督，可以通過制定和公開大學發展年度報告的形式，向社會公布大學的發展情況，包括財務情況、年度總結、科研情況以及發展規劃等內容。

（三）深化產學研協同創新，提高大學的創新能力

我國領導人在中國科學院第十九次院士大會上指出：“要加大應用基礎研究力度，以推動重大科技項目為抓手，疏通應用基礎研究和產業化連接的快車道，促進創新鏈和產業鏈精準對接，加快科研成果從樣品到產品再到商品的轉化，把科技成果充分應用到現代化事業中去。”創新鏈與產業鏈如何實現精準對接，核心要素是知識創新，新知識生產范式下的知識創新具有系統性和互動性特點，大學與產業兩大創新主體之間的互動融合和相互協同為知識創新提供了良好土壤，同時，知識創新也為大學與產業的互動合作提供了堅實橋梁。雖然大學與產業在互動合作中有著不同動機和訴求，但人才與知識這兩方面至始至終都是大學與產業互動合作的有效結合點。大學與產業融合發展既是教育形態變革的途徑，也是產業轉型升級的通道，以人才驅動產學研協同創新發展的核心連接點。產業可以借助官方或非官方平臺發布技術需求，大學可以密切關注行業產業發展的核心需求，開展核心技術研究，從而實現從根本上解決當前科技、經濟“兩張皮”的問題。