水利水電工程移民安置貫徹落實鄉村振興戰略關鍵點研究

汪 奎，席景華

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

習近平總書記在黨的十九大報告中提出：“實施鄉村振興戰略”，對加快農業農村發展和提高農民生活水平提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，為農村發展指明了方向。水利水電工程建設征地移民安置的主要工作內容之一就是農村移民安置，近年來隨著社會經濟的快速發展和國家相關政策對移民安置工作提出的新要求[1]，如何快速恢復和提高農村移民生產生活水平、提高移民安置效果、保障移民后續發展潛力成為了水利水電工程移民安置工作需要重點關注和探討的問題[2]。本文就移民安置工作貫徹落實“鄉村振興”戰略關鍵點進行分析與研究，以期促進移民安置與鄉村振興戰略的順利實施。

1 鄉村振興戰略的提出及要求

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業全局，深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征，順應億萬農民對美好生活的向往，對“三農”工作做出的重大決策部署。《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》對鄉村振興提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求。其中，產業興旺是重點，生態宜居是關鍵，鄉風文明是保障，治理有效是基礎，生活富裕是根本。實施鄉村振興戰略是實現全體人民共同富裕的必然選擇，不斷拓寬農民增收渠道，全面改善農村生產生活條件，促進社會公平正義，有利于增進農民福祉，讓億萬農民走上共同富裕的道路。

2 貫徹落實關鍵點研究

水利水電工程建設征地不可避免地涉及社會經濟的各個方面，從目前的情況來看，水利水電工程基本集中在社會經濟發展較為落后的地區，水庫移民也主要涉及農、牧業區。水庫移民工作主要解決的問題也是如何恢復和提高農、牧區居民的生產生活水平，如何開展水庫涉及移民的生產安置、搬遷安置、專業項目復建以及后期扶持工作，因此，本文根據國家和各省(市)鄉村振興戰略等相關精神的要求，針對水利水電工程移民工作的主要任務特點，從生產安置、搬遷安置、移民補償補助、后續發展及其他方面[3]分析水庫移民安置工作貫徹落實鄉村振興戰略的關鍵點。

2.1 生產安置

產業優先、利用當地特色資源是“鄉村振興”戰略的主要要求，在移民安置規劃的過程中應該充分利用當地的優勢資源。同時，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》(中發[2015]34號)關于“貧困地區水電、礦產等資源開發，賦予土地被占用的村集體股權，讓貧困人口分享資源開發收益”的要求，讓移民能夠從資源中獲取收益。結合水庫移民工作實際情況，在水庫移民生產安置工作中應貫徹落實“產業興旺”“生活富裕”的要求，關鍵點主要包括：①在生產安置規劃過程中應重點考慮當地的資源和產業特點。生產安置的重點是恢復移民的收入水平，在生產安置規劃過程中，不論是生產安置方式選擇還是生產安置方案的擬定，都應該充分利用當地的資源和產業優勢、迅速恢復移民的生產生活水平。②多途徑多渠道的選擇生產安置方式[4]。從目前的情況來看，水利水電工程移民生產安置方式主要包括農業安置、復合安置、自行安置、逐年貨幣補償安置等。根據鄉村振興相關要求，結合國家及相關水庫移民大省(如四川、云南、貴州等)的相關工作實踐和經驗，可研究實施移民社會養老保險安置，為符合條件的水庫移民提供良好的保障體系。③探索建立“水電開發利益共享”機制。目前“水電開發利益共享”機制的建立成為水電資源開發過程中各方重點關注的問題，如何建立利益共享機制，特別是讓水電開發涉及的移民群眾享受到實際的收益，是水庫移民期盼已久的。根據意見“加快推進集體經營性資產股份合作制改革。推動資源變資產、資金變股金、農牧民變股東”的要求，可探索對水庫移民實施資產收益扶持的安置方式，建立移民長期分享工程建設效益的機制，使水庫移民享受水電資源開發帶來的效益[1]。

2.2 搬遷安置

在村容村貌和鄉村建設方面提出“生態宜居、鄉風文明”的要求，在建筑風格風貌方面要求“保護傳統村落，打造民族特色村寨，保留鄉村風貌”；在公共設施方面“建設鄉鎮綜合文化站、村級綜合性文化服務中心、體育健身等惠民工程”，進一步加強鄉村公共文化建設，合理建設和配置鄉村文化設施。同時，在人居環境方面“開展改廁、改水、改圈、改灶、改路等行動”。從上述分析可以看出，鄉村建設同農村移民搬遷安置有著緊密聯系，對農村移民搬遷安置在規劃、實施等方面均提出了新的要求。因此，搬遷安置貫徹落實鄉村振興戰略的關鍵點如下：①尊重當地的建筑風格、風貌，保留民族特色[3]。在搬遷安置規劃設計過程中，應按照“保護傳統村落，打造民族特色村寨，保留鄉村風貌……打造一批各具特色的民俗文化村、休閑旅游村、民族風情村、特色產業村”的要求，充分關注水庫移民區和安置區的建筑風格和特色，在平面布置、房屋設置等方面遵循當地的民族習慣，打造有品質、有特色的移民新村。②注重公共文化服務設施的配套和設置[5]。在移民搬遷安置規劃設計過程中，特別是集中安置點的規劃設計過程中，應根據安置點人口規模按照國家、省和行業的相關規定，合理配套公共文化服務設施，如村級活動中心、文化中心、教育設施等。如“建設鄉鎮綜合文化站、村級綜合性文化服務中心、體育健身、廣播影視等文化體育惠民工程，實現鄉村2級公共文化服務全覆蓋，豐富群眾文化體育生活”的要求，就是要進一步加強鄉村公共文化建設，合理建設和配置鄉村文化設施。在移民搬遷安置規劃設計過程中，應根據項目的實際情況按照相關規定執行。③注重人居環境的改善和提升。人居環境是鄉村振興戰略關注的重要方面，在移民搬遷安置規劃設計過程中，不僅要關注搬遷安置的安全因素，也需要關注移民搬遷安置后的人居環境問題，按照國家和相關行業要求配備相應的環境改善措施，如污水處理設施、垃圾處理設施等。因此，在移民安置規劃設計的過程中，應根據移民安置區的實際情況，按照國家和相關行業的規定執行，保障移民居住環境[6]。

2.3 移民補償補助

補償補助同移民個人利益息息相關，國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022)提出了“完善征地補償標準，建立被征地農民長遠生計的多元保障機制”。根據國家鄉村振興戰略的要求，針對移民安置的實際情況，在水庫移民補償補助方面的貫徹落實關鍵點主要為：①制定合理的補償補助標準。按照“完善征地補償標準，建立被征地農民長遠生計的多元保障機制”的要求，在制定相應的補償補助標準過程中，既要結合項目涉及區域的實際情況，做到科學合理，又要兼顧廣大水庫移民群眾的利益，能夠保障水庫移民群眾的良好發展，使移民的合法權益不受侵害。②動態調整和更新相應的補償補助項目和標準。一方面，由于各地社會經濟快速發展，原有的補償補助項目和補償補助標準方面的政策和文件在一定程度上不能滿足項目實施期的要求；另一方面，由于政策文件的時效性，相關補償補助項目和標準也難以完全滿足工作要求。因此，需要對補償補助標準和項目進行動態調整和更新。

2.4 后續發展

當前，移民后續發展潛力得到了越來越多的關注。一方面，已開展的移民安置規劃并沒有著重考慮移民后續發展方向和潛力，帶來了“重規劃、重安置、輕發展”的問題；另一方面，如何保證移民后續發展潛力，使移民“穩得住、能致富”，特別是使移民通過產業發展強化后續發展能力是移民安置規劃工作需要研究的新課題[7]。

產業興旺是鄉村振興戰略的重點，目前各省在后期扶持、后續發展方面都十分重視，在移民后期扶持方面取得了突出的成績。“產業興旺”作為鄉村振興的重要目標和要求，同移民后期扶持工作內容有高度的契合，水庫移民后續發展貫徹落實的關鍵點主要為以下幾個方面：①后期扶持規劃中應充分體現產業發展、產業優先的理念。鄉村振興戰略對于農村產業發展有著高度的定位，移民后期扶持是使移民具備良好的發展動力、充分提高移民安置后的發展水平、持續增強移民后續發展潛力，只有充分發展產業才能為水庫移民持續發展注入強大的動力和積極主動性。因此，在進行水庫移民后期扶持規劃過程中，應優先開展產業規劃，并將產業發展作為移民持續獲得后期發展潛力的重要途徑和方式。②因地制宜充分利用當地的優勢資源和品牌產業。在移民后期扶持發展規劃過程中，不僅要充分體現產業發展、產業優先的理念，更重要的是要充分結合當地的自然環境、氣候資源等特點，因地制宜的開發當地的特色產業和優勢資源，使規劃不僅能夠實施，而且能夠發揮引領作用指導水庫移民產業發展，應突出當地的優勢產業、開發當地的優勢資源，利用當地的優勢為移民創造發展潛力和后勁。③采用現代化生產和經營模式。一方面，隨著社會經濟的發展，專業合作社等新型經營主體在生產方面的優越性不斷顯現，展現了較強的發展動力和優越性。針對移民，可采用“專業合作社”“種養大戶”“家庭農牧場”“產業化龍頭企業”等新型經營主體，形成小農戶與現代農牧業有機銜接的良好局面，在移民產業發展中，可以引進專業合作社、家庭農牧場+產業化龍頭企業等生產模式，做到經營發展靈活、多種生產模式并存。另一方面，還可以充分利用互聯網、大數據、物聯網等現代化的手段和資源為移民的發展產業提供支撐，在產品的品牌建設、流通、銷售等環節做好服務，保證產業不斷發展壯大，使移民分享到產業發展的巨大經濟效益。

2.5 規劃銜接

同時，由于各地社會經濟發展需要編制和形成各種規劃，因此要加強各類規劃的統籌管理和系統銜接，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。在進行移民安置規劃時，應整合資源、形成合力，將移民安置規劃與精準扶貧規劃、鄉村振興戰略規劃、行業規劃等相銜接，避免重復建設和提高建設質量和實施效果，對于符合相關規定的可以將相關的項目、資金整合統籌使用，形成強大的推動合力，共同推動水庫移民生產生活水平的提高和當地社會經濟的不斷發展[8]。

3 措施建議

(1)超出的資金應明確資金分攤原則。從上述分析可以看出，鄉村振興戰略在公共服務設施配套、人居環境改善、基礎設施提升、產業發展等方面均作出了相關的要求和規定，部分規定要求更高。因此，貫徹執行上述要求需要的投資將有所提高，建議各方在規劃階段即應明確超出部分的資金分攤原則，落實資金來源，保障項目的落地實施。

(2)加強規劃銜接統一，統籌資源形成合力。目前，水利水電工程庫區和移民安置區涉及的區域范圍內均存在較多的規劃，如移民安置規劃、精準扶貧規劃、鄉村振興戰略規劃、行業規劃等。一方面，應盡量使同一區域內不同的規劃相互銜接統一，從而避免重復性建設造成資金浪費；另一方面，應將不同規劃中的項目、資金等在符合相關規定的條件下整合統籌使用，從而形成強大的合力，不僅推動水庫移民生產生活水平的提高，更能夠促進當地社會經濟的不斷發展，實現鄉村振興。

(3)強化規劃引領，重視產業發展。增強移民后續發展潛力受到當前水庫移民工作者的重點關注，從已有的成功經驗來看，只有利用當地的特色資源發展優勢產業才能長期為移民增長收入，從而保證移民的后續發展潛力不斷增長。因此，建議各方應更加重視規劃的引領作用，針對具有資源優勢和特色產業的庫區和移民安置區編制產業發展規劃，因地制宜做好產業發展，增強移民后續發展潛力。