江西省基層水利管理單位建設存在的問題及對策研究

侯孝榮

(婺源縣水資源保護中心，江西 婺源 333299)

新中國成立后，為滿足農業發展和人民生活需要，提高水資源的利用效率，我國開始大力興修水利基礎設施，并且在縣、鎮(鄉)等不同層級行政區域設置了水利管理部門。在20世紀50—80年代，基層水利管理單位的經費使用、人員配置都需要按照嚴格的計劃進行，基層水利管理單位在對水利基礎設施運維管理、水資源優化配置和合理利用方面起到了重要的作用，為我國水利行業發展做出了巨大的貢獻。但是，改革開放以來，隨著社會經濟的快速發展和客觀條件的不斷變化，我國各地基層水利管理單位面臨著諸多問題急需解決，如資金投入不足、設施老化毀損嚴重、人員流失較多等問題，導致我國基層水利管理單位運營管理面臨嚴重的困境。近年來，基層水利管理單位面臨的問題已經引起了政府部門的廣泛關注，但是仍然沒有得到徹底解決。基層水利管理單位涉及方方面面，如果不能及時改善基層水利管理部門面臨的困境，將會對我國構建和諧社會和促進水利可持續發展造成極大的影響。

江西省是農業大省，存在大量的基層水利管理單位。近年來，全國基層水利管理單位面臨著嚴重的生存危機，導致對基層水利工程及水資源的管理作用日漸削弱。本文以江西省為研究對象，對江西省基層水利管理單位存在的問題及成因進行分析，試圖找出江西省基層水利管理單位建設走出困境的對策，實現基層水利管理單位建設的可持續發展。

1 基層水利管理單位現狀

1.1 基層水利管理單位的變遷

自新中國成立以來，江西省的基層水利管理單位發展經歷了起步-發展-體制轉軌3個階段。

(1)起步階段。21世紀50—60年代，江西省將水利作為農業經濟發展的命脈，水利基礎設施服務的主要對象為農業，水利基礎設施工程多為地區自行設計，水利建設也是當地農戶籌建，并且當時在村一級設置了基層水利管理單位。

(2)發展階段。該階段主要集中于20世紀70年代初期到80年代末期，基層水利管理單位在這段時期內迅速發展。隨著水利基礎設施建設數量不斷增多，基層水利管理單位設置也越來越多，在鄉鎮一級開始設立基層水利管理單位。改革開放以來，隨著經濟快速發展，國家愈發重視水利工程，開始加大對水利行業的投資力度，并開始著手對水資源進行系統開發，水利工程不斷增多，相關技術標準也越來越規范，對水利工程質量有了更高的要求。在這種情況下，極大地促進了我國各地水利管理單位的發展。

(3)體制轉軌階段。該階段主要是20世紀90年代初期至今，隨著經濟體制不斷改革，基層水利管理單位也在不斷地改革，但由于各地區實際情況不同，導致如今基層水利管理單位發展呈現多樣化的格局。

1.2 基層水利管理單位現狀

本文所指的基層水利管理單位，主要是在鄉鎮一級設置的水利管理站或者其他的水利管理部門。根據相關規定，水利管理單位按照性質可分為3類，即公益性、準公益性和經營性水利管理單位。但是從管理的角度來看，我國絕大部分省份并沒有對水利管理單位進行明確劃分，無論是在定性還是其經費來源方面，都是沿用基層水利管理單位建立之初的慣例。江西省目前共有1598個鄉鎮水利管理站，全省基層水利管理單位尚沒有明確的定性，其經費來源也沒有確定。由于江西省基層水利管理單位目前存在管理體制混亂的問題，所以在資金來源、職能劃分方面存在區別。總的來看，江西省水利管理單位主要包括以下3種管理體制：第1種屬于縣屬水利管理部門派出機構，該類基層水利管理單位數量較少，約占全省基層水利管理單位總量的10%；第2種為鄉鎮直接管理的水利管理單位，該類基層水利管理單位約占全省基層水利管理單位總量的40%；第3種則為縣、鄉(鎮)共同管理的水利管理單位，該種類型水利管理單位數量最多，約占全省基層水利管理單位總量的50%，其中又可以細分為以縣水利管理部門管理為主、鄉鎮管理為輔和以鄉鎮管理為主、縣水利管理部門管理為輔2類。

由于管理體制混亂不一，造成各地區基層水利管理單位發展差異較大。尤其是鄉鎮管理的基層水利管理單位，管理工作人員多為當地干部，不重視水利建設、管理等工作，嚴重阻礙了水利建設發展。

2 基層水利管理單位建設存在的問題

2.1 財政資金嚴重不足，收益較低

當前，江西省基層水利管理單位面臨嚴重的資金危機。首先，水利工程配套設施嚴重不足，以農田水利設施為例，灌溉設施、水庫加固等相關配套設施嚴重不足，甚至有部分地區發生挪用水利資金或擠占水利資金比例，阻礙了江西省水利事業的健康發展。其次，水利資金投入嚴重不足，根據有關數據，享受財政全額撥款的基層水利管理工作人員僅占到全省基層水利管理人員的29%左右，大部分的基層水利管理工作人員工資為自收自支和政府差額補貼，并且差額補貼款數額較低，極大地降低了基層水利管理工作人員的工作熱情。最后，水費收繳效率不高，水費拖欠情況嚴重，金額數量不足以支持基層單位運轉，并且江西省基層水利管理單位還普遍存在被其他政府部門搶占收繳水費的情況。

2.2 基層水利管理人員綜合素質不高

江西省基層水利管理工作人員綜合素質不高主要體現在2個方面：第一，基層水利管理工作人員年齡老化，綜合素質不高。目前，在江西省基層水利管理單位中，45歲以上的工作人員占全部員工的67%，具備大專及以上學歷的工作人員不到15%。同時，江西省基層水利管理工作隊伍建設不足、服務不到位，甚至有些基層水利管理單位已經難以運轉下去。并且，部分水利管理單位工資發放困難，有部分地區已經連續半年未發放工資，導致在崗水利管理工作人員無心工作，也造成基層水利工作難以得到落實，從而引發諸多問題，如管理混亂、水利規劃不合理等。

2.3 管理混亂，職工無心工作

由于基層水利管理單位工作任務隨著汛期的到來會繁重起來，汛期過去之后任務就少很多，導致水利管理工作不穩定，并且水利管理單位帶有一定公益屬性，運行效益較差。江西省很多基層水利管理單位的工作人員無心工作，甚至在辦公場地打牌或做自己私人的事。同時，基層水利管理單位沒有配套的管理制度，或者相關制度得不到重視，形同虛設。總體來看，江西省基層水利管理單位的管理都處于混亂狀態，包括正常的組織生活也無法有序開展，工作人員的工作正常開展更是難以保障。根據資料顯示，基層水利管理單位工作人員上班率不足60%，這對水利健康發展帶來了極大的影響。

2.4 基層水利管理人員工資待遇低，工作積極性不高

基層水利管理單位由于其本身具有的公益性，得到上級政府的財政撥款數額較少，并且水費收繳嚴重不足，導致人員的工資待遇較低，生活質量難以保障，甚至出現生活困難的情況。根據調查統計，基層水利管理單位工作人員工資標準一般低于當地平均工資，并且工資拖欠情況嚴重，更不用談工資激勵措施。隨之而來的就是基層水利管理工作人員無心工作，甚至出現人員流失的現象。這不僅無法保障基層水利管理單位建設隊伍的持續發展，也極大阻礙了江西省水利事業的穩步推進。因此，基層水利管理工作人員工資待遇問題成為當前不得不解決的重要問題。

3 基層水利管理單位建設存在問題原因分析

3.1 水利工程管理體制不合理

正如上文所述，我國基層水利管理單位管理體制混亂，管理主體包括縣級派出機構、鄉鎮直接管理等，這就給基層水利管理工作帶來了極大的不便，產生了很多矛盾，如不同的管理體制給運行和管理造成沖突、工作人員思想渙散，缺乏科學的激勵措施，存在“干多干少一個樣”的思想，基層水利管理單位干部“等、靠、要”思想突出，缺乏科學的發展意識和發展觀念。各工作崗位之間職責模糊，管理模式粗放，造成基層水利管理單位經營愈發困難。同時，大多數鄉鎮管理基層單位效益遠遠低于縣級派出機構，很多鄉鎮基層水利管理工作人員想方設法調進縣級派出機構，致使鄉鎮基層水利管理單位人員流失嚴重。并且由于管理體制混亂，很多基層水利管理單位存在著諸多問題和矛盾，基本處于沒有監管的狀態，很多問題無法解決。

3.2 水利管理單位機制不活

目前，江西省的基層水利管理單位處于向市場經濟過渡的后期階段。在之前，基層水利管理單位一般具有較為穩定的經費來源渠道，管理也相對比較規范。改革開放以后，基層水利管理單位經費來源得不到有效保障，而水費收繳對象大多為農民，收繳到位的實際費用較少。并且，由于機制僵硬導致基層水利管理單位經營困難。隨著改革不斷深化，部分經營性和具有自收自支能力的基層水利管理單位轉制成為企業，開始市場化運營。但是在這個過程中，由于內部機制不靈活、不完善，造成轉制過程不順利，仍需要上級部門的財政支持。此時，部門預算控制成為了不可避免的重要問題，部門預算控制關系到基層水利管理單位的建設發展，也對基層水利管理單位的基本支出帶來重要影響。部門預算控制的關鍵在于基層水利管理單位自身運行收益與財政支持的情況，但是僵硬的機制問題，也是不可回避的關鍵因素。

3.3 經費投入嚴重不足

足夠的經費支持是基層水利管理單位正常運行的重要保障。江西省基層水利管理單位經費投入不足的原因主要為以下幾點：①經費來源渠道不暢，財政沒有承擔水利基礎設施維修養護費用；江西省基層水利管理單位大多為差額補助事業單位和自收自支事業單位，雖然有部分撥款，但是遠遠無法覆蓋水利基礎設施維修養護費用和工作人員工資。②基層水利管理單位造血能力不足，主要表現為水費價格偏低且收繳困難；雖然水費是基層水利管理單位主要收益來源，但是當前水價偏低，甚至成本大于收益。③基層水利管理單位人員總量過剩，內部機構設置不科學，工作效率不高，并且存在水利管理隊伍綜合素質差等問題；同時，江西省基層水利管理單位還存在內部管理混亂，相關制度不健全等問題。

3.4 水利資產經營不規范

水利資產經營收益是基層水利管理單位重要的經濟來源之一，但是由于缺乏規范的運行機制，導致水利資產無法發揮出應有的效益。首先要對水利資產性質進行界定，主要區別對象為準公益性和公益性水利資產。準公益性水利管理單位雖然也提供供水等經營活動，但是其本身還是以承擔水利工程維修養護任務為主，并且其本身的運營收益還無法維持其日常維修費用和管理人員工資支出。因此，對于公益性與準公益性水利資產如何科學地進行界定，就顯得比較重要了。

4 基層水利管理單位發展對策建議

4.1 對基層水利管理單位當前面臨的困境給予高度重視

解決好基層水利管理單位當前面臨的問題，對促進江西省農業經濟的可持續發展具有非常重要的意義。首先，無論是工業生產還是農業發展，抑或是日常生活，都離不開水資源。因此，只有加強對基層水利管理單位的重視，解決好基層水利管理單位面臨的困境，才能夠有效保障生產生活的正常運行以及實現水資源的高效利用。其次，江西省基層水利管理單位存在分布范圍廣、數量多等特點，只有政府給予足夠的重視，才有可能解決這些問題。同時，也應做好準備工作，如在各級政府部門成立基層水利管理單位幫扶領導小組，制定脫困計劃和方案，并監督落實。

4.2 規范基層水利管理單位管理體制

首先，可根據基層水利管理單位的實際情況以及所屬水資源使用屬性，將其統一分為公益性、準公益性以及經營性水利管理單位，不再使用之前的方法來界定其隸屬關系。在對其性質進行界定之后，根據不同屬性的基層水利管理單位采取分類管理方法，如公益類采取政府全額撥款，準公益類采取政府補貼和自主經營相結合的方式，經營性則采取市場化運行。其次，做好管理體制保障工作，如制定相應的方案，對現有工作人員進行梳理，明確改革步驟和目標等。最后，將鄉鎮基層水利管理單位管理權收歸縣級水利部門，以此保證經費來源以及實現規范化管理。

4.3 加強財務管理，解決基層水利管理部門債務危機

基層水利管理單位走上良性發展道路的前提是將債務問題解決好，為后續的穩定發展提供良好的環境。可采取以下幾點措施來解決債務問題：①可由政府部門出面，注入解困資金，幫助基層水利管理單位解決債務危機，并成立專門的專家審核團隊，根據各基層水利管理單位的實際情況進行審查。②盤活水利管理單位存量資產，沖抵部分債務，如轉讓一段時期的水費收繳權等。③不斷強化財務管理，防止舊債未除，新債發生，要采取舊債還債和彌補漏洞防新債同時抓的策略，切實解決債務危機。

4.4 強化基層水利管理單位造血能力，加強人力資源建設

首先，要創新發展思路，加快基層水利管理單位多元化投資建設，充分發揮自身水資源優勢，如促進江西省水庫漁業的發展等；其次，基層水利管理單位可依托水資源優勢，加大水利基礎設施建設，改善養殖以及農業生產條件，提高服務質量，增加收益；再次，調整產業結構，加快江西省基層水利管理單位的多元化發展，大力發展城鄉、企業供水；最后，進行管理創新，保障基層水利管理單位可持續發展。同時，重點關注人力資源建設問題，對現有基層水利管理單位工作人員定期組織技能培訓，提高其綜合素質，加大專業人才引進力度，提高人才待遇，建設專業的基層水利管理隊伍。

5 結論

針對江西省基層水利管理單位建設存在的問題，本文提出了對基層水利管理單位當前面臨的困境給予高度重視、規范基層水利管理單位管理體制、加強財務管理，解決基層水利管理部門債務危機以及強化基層水利管理單位造血能力，加強人力資源建設等對策建議，該建議對江西省基層水利管理單位建設實現可持續發展具有重要意義，也能夠為我國其他地區基層水利管理單位深化改革提供參考。同時，基層水利管理單位參與市場化、企業化運營是未來發展的趨勢，但是本文并未對基層單位如何實現市場化、企業化運行進行討論，在今后的研究中將著重分析該問題，以期為我國基層水利管理單位探索出一條可持續發展之路。