聚焦打贏污染防治攻堅戰 開啟減污降碳協同治理新階段

翟曉汀/攝

編輯：寇佳麗

作為“十四五”開局之年，2021 年是推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型的關鍵之年。僅2021 年一年，我國就出臺了至少15 部與生態環境相關的重要文件：《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》《關于加強草原保護修復的若干意見》《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》《強化危險廢物監管和利用處置能力改革實施方案的通知》《關于科學綠化的指導意見》《關于深化生態保護補償制度改革的意見》《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》《2030 年前碳達峰行動方案》《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》《關于深化生態環境領域依法行政 持續強化依法治污的指導意見》《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021-2025 年）》。

其中，中共中央、國務院印發的《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》明確指出，到2025年，生態環境持續改善，主要污染物排放總量持續下降，單位國內生產總值（GDP）二氧化碳排放比2020 年下降18%，地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）濃度下降10%，空氣質量優良天數比率達到87.5%，地表水Ⅰ-Ⅲ類水體比例達到85%，近岸海域水質優良（一、二類）比例達到79%左右，重污染天氣、城市黑臭水體基本消除，土壤污染風險得到有效管控，固體廢物和新污染物治理能力明顯增強，生態系統質量和穩定性持續提升，生態環境治理體系更加完善，生態文明建設實現新進步。到2035 年，廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。

污染防治取得階段性勝利

2017 年，黨的十九大報告提出“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰”，要推進綠色發展，著力解決突出環境問題，加大生態系統保護力度，改革生態環境監管體制。而在整個“十三五”期間，我國推動污染防治措施之實、力度之大、成效之顯著前所未有。“十三五”規劃綱要確定的九項生態環境約束性指標和污染防治攻堅戰的階段性目標全面圓滿超額完成，生態環境明顯改善，厚植了全面建成小康社會的綠色底色和質量成色。

大氣環境質量方面，2020 年全國地級及以上城市優良天數比例達到了87%，比2015 年增長了5.8 個百分點，超過“十三五”目標2.5 個百分點。PM2.5，也就是細顆粒物未達標地級及以上城市平均濃度達到了37 微克/立方米，比2015 年下降了28.8%，也超過“十三五”目標10.8個百分點。

水環境質量方面，全國地表水優良水體比例由2015 年的66%提高到了2020 年的83.4%，超過“十三五”目標13.4 個百分點；劣V 類水體比例由2015 年的9.7%下降到了2020 年的0.6%，超過“十三五”目標4.4 個百分點。

土壤環境質量方面，全國受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率雙雙超過90%，順利實現了“十三五”目標。

在生態環境狀況方面，全國森林覆蓋率2020年達到了23.04%，自然保護區以及各類自然保護地面積占到陸域國土面積的18%。

另外，在應對氣候變化碳減排方面，2020 年單位國內生產總值二氧化碳排放比2015 年下降了18.8%，也順利完成了“十三五”目標任務。

2020 年國家統計局所做的調查結果顯示，公眾對生態環境的滿意度達到了89.5%，比2017年提高了10.7 個百分點。這充分說明，污染防治攻堅戰階段性成效得到了人民群眾的充分認可。

在過去豐碩成果的基礎上，2021 年，我國“十四五”規劃綱要提出，要深入打好污染防治攻堅戰，建立健全環境治理體系，推進精準、科學、依法、系統治污，協同推進減污降碳，不斷改善空氣、水環境質量，有效管控土壤污染風險。與此同時，針對“十四五”時期，我國提出了污染防治攻堅戰的新約束性指標：

——加強城市大氣質量達標管理，推進細顆粒物（PM2.5）和臭氧（O）協同控制，地級及以上城市PM2.5 濃度下降10%，有效遏制臭氧濃度增長趨勢，基本消除重污染天氣；

——加快揮發性有機物排放綜合整治，氮氧化物和揮發性有機物排放總量分別下降10%以上；

——加強重點流域、重點湖泊、城市水體和近岸海域綜合治理，推進美麗河湖保護與建設，化學需氧量和氨氮排放總量分別下降8%，基本消除劣Ⅴ類國控斷面和城市黑臭水體；

——推廣污泥集中焚燒無害化處理，城市污泥無害化處置率達到90%，地級及以上缺水城市污水資源化利用率超過25%；

——建立水資源剛性約束制度，強化農業節水增效、工業節水減排和城鎮節水降損，鼓勵再生水利用，單位GDP 用水量下降16%左右；

——新增建設用地規模控制在2950 萬畝以內，推動單位GDP 建設用地使用面積穩步下降；

——實施8.5 億噸水泥熟料、4.6 億噸焦化產能和4000 臺左右有色行業爐窯清潔生產改造，完成5.3 億噸鋼鐵產能超低排放改造；

——單位GDP 二氧化碳排放降低18%。

“十四五”時期，我國還要落實2030 年應對氣候變化國家自主貢獻目標，制定2030 年前碳排放達峰行動方案；錨定努力爭取2060 年前實現碳中和，采取更加有力的政策和措施。

從源頭治理上下功夫

污染防治攻堅戰從“十三五”的“堅決打好”到“十四五”的“深入打好”，意味著將觸及的矛盾和問題層次更深、領域更廣，對生態環境質量改善的要求也更高。

以大氣污染治理為例。要清醒地看到，雖然我國大氣環境質量目前穩中向好，但下一步要推進空氣質量持續改善還面臨許多困難和挑戰。京津冀及周邊地區，包括汾渭平原等重點地區大氣污染物排放仍然偏高，PM2.5 濃度依然較高，與達標還有較大差距。此外，臭氧濃度顯現逐年上升態勢。應當說，當前污染防治還存在不少短板和不足，諸如人們的思想認識還不夠深，污染治理能力還不夠強，環境質量改善水平還不夠高，工作成效還不夠穩，污染治理范圍還不夠寬等。我國污染治理已經進入深水區，要啃下產業結構、能源結構調整“硬骨頭”，必須要在源頭治理上下功夫。

深入打好污染防治攻堅戰，必須堅持系統觀念。從生態系統整體性和系統性出發，追根溯源、系統施策、靶向治療，更加注重綜合治理、系統治理、源頭治理，加強細顆粒物和臭氧協同控制，強化山水林田湖草沙等各種生態要素的協同治理、重點區域的協同治理和流域上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流的協同治理。

深入打好污染防治攻堅戰，必須把落實“實現減污降碳協同效應”作為總要求，要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局。二氧化碳等溫室氣體與常規污染物排放具有同根、同源、同過程的特點，我國高碳的能源結構、高耗能的產業結構，決定了降碳與減污之間可以產生很強的協同效應。“十四五”期間，要把“實現減污降碳協同效應”作為總要求，處理好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系。要推動污染源頭治理，實施重點行業領域減污降碳行動，統籌謀劃一批推動經濟、能源、產業等綠色低碳轉型發展的重點任務和重大工程。嚴格控制高耗能、高排放項目建設，對減污降碳協同增效一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，充分發揮減污降碳對綠色發展的牽引、促進作用。

深入打好污染防治攻堅戰，要求緊盯污染防治重點領域和關鍵環節，集中力量攻克老百姓身邊的突出生態環境問題，強化多污染物協同控制和區域協同治理，統籌水資源、水環境、水生態治理，推進土壤污染防治，加強固體廢物和新污染物治理，推動污染防治在重點區域、重要領域、關鍵指標上實現新突破。中國經濟已進入高質量發展階段，“重經濟輕生態環境”的發展理念已經越來越難以適應時代發展的新要求和人民的新期待。要站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經濟社會發展，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持精準治污、科學治污、依法治污，保持力度、延伸深度、拓寬廣度，持續打好藍天、碧水、凈土保衛戰。同時，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，統籌污染治理、生態保護、應對氣候變化，促進生態環境持續改善，讓人民群眾真正共享人與自然和諧共生的現代化建設成果。要通過集中攻克老百姓身邊的突出生態環境問題，切實把生態保護好，把生態優勢發揮出來，讓綠水青山建得更美、金山銀山做得更大，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需求，讓良好生態環境真正成為人民幸福生活的增長點、成為經濟社會持續健康發展的支撐點。

要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，培育經濟增長新動能。無論遇到什么困難，經濟發展都不能以破壞生態為代價。任何以犧牲生態環境為代價搞所謂的經濟發展，到頭來不僅是白忙一場，還可能造成不可逆的長期影響。推進高質量發展，更看重質量與效益的提升，更看重經濟建設與社會建設、生態建設的協同發展。實踐表明，良好生態環境是影響高質量發展的重要要素和內生變量。實現更高質量的發展，關鍵是要處理好綠水青山和金山銀山的關系，這不僅是實現可持續發展的內在要求，也是推進社會主義現代化建設的重大原則。要以科技為支點，大力推動科技創新，提升技術水平，將投資和要素投入為主導的發展方式向創新驅動的發展方式轉變，形成新的內生增長動力，從源頭上降低污染排放和資源浪費，提高經濟發展的綠色含量。

牢牢把握“精準、科學、依法治污”

生態文明建設是新時代中國特色社會主義的一個重要特征，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。“十四五”時期我國進入新發展階段，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。深入貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推動高質量發展，創造高品質生活，都對加強生態文明建設提出了新要求。面對新形勢新任務，全國生態環境部門應當提升用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的意識和能力，推動生態環境領域依法行政，深入推進依法治污。

以改善生態環境質量為核心，錨定精準治污的要害、夯實科學治污的基礎、增強依法治污的保障。在精準治污方面，做到問題、時間、區域、對象、措施“五個精準”；在科學治污方面，遵循客觀規律，強化對環境問題成因機理及時空和內在演變規律研究，科學安排任務量和時序進度；在依法治污方面，堅持依法行政、依法推進、依法保護，以法律武器治理環境污染，用法治力量保護生態環境。

法律制度是推進生態環境保護的重要武器，執法監管是打贏污染防治攻堅戰的重要手段。我國生態環境質量明顯改善，一個重要原因就是生態環境法律制度越來越嚴密，執法監管力度越來越大，對環境違法行為的懲治手段也越來越多，查封扣押、按日計罰、犯罪入刑、損害賠償等法治手段，發揮了巨大的震懾和預防作用，涌現出一批優秀執法案例。

例如“浙江溫州利用無人機查處非法洗砂點偷排廢水廢渣案”。

2021 年8 月7 日，溫州市生態環境局蒼南分局接到群眾反映有人在蒼南縣藻溪鎮平水村洗砂外排泥漿毀壞林地的問題后，迅速派執法人員趕赴現場調查。

發現洗砂加工點周圍多為林地，為核實洗砂廢水廢渣是否對林地造成污染，執法人員隨即操作無人機對洗砂點的周邊環境、廢水廢渣排放情況進行拍照、錄像取證，固定證據。

經查明，該洗砂加工點未辦理環評審批手續和“三同時”手續（職業病危害防護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用簡稱為“三同時”），生產過程中產生的廢水未經處理通過圍墻底部的孔洞排至廠界外的林地。在現場檢查的同時，執法人員第一時間委托第三方監測單位對外排廢水進行采樣檢測，檢測結果顯示pH 值為10.49（標準6-9）、懸浮物超標14.42 倍。

洗砂加工點的行為違反了《中華人民共和國環境影響評價法》第二十五條、《建設項目環境保護管理條例》第十九條第一款和《中華人民共和國水污染防治法》第三十九條的規定。

溫州市生態環境局依據上述法律規范等，對該加工點涉案設施進行查封，并處以47 萬元罰款，同時將該案件移送公安機關處理。由于洗砂點泥漿外排造成林地生態環境的破壞，溫州市生態環境局已啟動生態損害賠償工作。

在本案中，地方執法人員通過科技手段，根據工作實際需要，選擇適宜的非現場監管方式，以無人機拍照、錄像取證的方式迅速掌握現場情況并固定證據，實現了對環境違法行為的精準打擊。

目前，我國基本形成了以環境保護為龍頭的生態環境法律法規體系，但隨著生態文明建設的深入推進和生態環境保護要求的不斷提高，有些現行法律規范已難以適應新形勢和新任務，需要及時修訂；而有些領域的環境保護問題，有待新法來管控、破解，填補立法空白。

《關于深化生態環境領域依法行政 持續強化依法治污的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確指出，到2025 年，生態環境保護智能更加完善，生態環境保護領域政府和市場、政府和社會關系進一步厘清，有效市場和有為政府更好結合，生態環境部門的行政行為全面納入法制軌道，職責明確、依法行政的現代環境治理體系日益健全，生態環境行政執法質量和效能大幅提升。

《指導意見》還提出，要積極推進生態文明領域立法，推動黃河保護法、環境噪聲污染防治法制修訂，啟動海洋環境保護法、環境影響評價法等法律修訂相關工作，組織開展生態環境損害賠償、應對氣候變化、電磁輻射污染防治等立法研究；配合做好相關部門牽頭起草的危險化學品、濕地保護、自然保護地等方面的法律法規制修訂，推動生態保護紅線有關立法。配合立法機關開展環境法典編纂研究工作。積極推動碳排放權交易、生態環境監測、危險廢物經營許可證管理、消耗臭氧層物質管理、有毒有害化學物質環境風險管理等方面的行政法規制修訂。針對生態環境領域法律法規存在的該硬不硬、該嚴不嚴、該重不重的問題，進一步推動強化法律責任，對生態環境違法行為實施嚴懲重罰，讓違法者付出應有代價。抓緊開展環境行政處罰、污染源自動監控等領域規章的制修訂，適時開展規章和規范性文件清理。全面落實行政規范性文件合法性審核機制，凡涉及公民、法人或其他組織權利和義務的行政規范性文件均應經過合法性審核。積極配合全國人大常委會對生態環境法律實施情況的執法檢查。持續推動配合完善生態環境領域黨內法規，做好黨內法規與法規規章的銜接配合。

深入打好污染防治攻堅戰是一場大仗、硬仗、苦仗，必須持續用力、久久為功。要用制度和法治利劍明晰生態保護紅線，帶動全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度，提高生態環境質量改善的速度，提供更多優質生態產品，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要，讓藍天白云永駐、綠水青山長留。