央地聯(lián)動發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)研究

羅 軍，侯小星，陳之瑤

（廣東省技術(shù)經(jīng)濟研究發(fā)展中心，廣東廣州 510070）

1 研究背景

關(guān)鍵核心技術(shù)是國之重器，不僅在產(chǎn)業(yè)技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)中居于核心地位，而且對推動我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、保障國家安全具有十分重要的意義。特別是在當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局的背景下，隨著新一輪科技革命和全球產(chǎn)業(yè)變革的不斷孕育興起，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)對相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新整體走勢的影響更加直接、重要，將進一步促進產(chǎn)業(yè)變革，對全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和競爭格局都將產(chǎn)生重大影響［1］。面臨日益激烈的經(jīng)濟科技競爭，在深入完善社會主義市場經(jīng)濟體制的新時期，我國要實現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)的高水平自立自強，充分解決制約重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“卡脖子”技術(shù)難題，必須繼續(xù)發(fā)揮舉國體制機制優(yōu)勢開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，集中各類創(chuàng)新資源，調(diào)動全社會力量形成合力，才能在未來科技競爭和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中搶占制高點，實現(xiàn)整體技術(shù)水平從跟跑向并跑、領(lǐng)跑進行轉(zhuǎn)變。

就我國而言，發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢推動科技創(chuàng)新一直是新中國成立以來組織實施重大科技工作的重要經(jīng)驗。進入新世紀(jì)，國家積極推進機制創(chuàng)新，把集中力量辦大事的政治優(yōu)勢和發(fā)揮市場機制有效配置創(chuàng)新資源的決定性作用結(jié)合起來。黨的十九屆四中全會提出，要構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制。習(xí)近平總書記在北京考察新冠肺炎防控科研攻關(guān)工作時亦著重強調(diào)，要完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國體制［2］。與傳統(tǒng)舉國體制相比，新型舉國體制建立在市場發(fā)揮資源配置決定性作用基礎(chǔ)上，國家利用科技政策、產(chǎn)業(yè)政策等手段，推動企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，運用市場方式、經(jīng)濟手段解決國家科技創(chuàng)新工作中的立項、決策、投入、分配等事情。在這個過程中，如何處理好政府與市場、對外開放與自力更生以及中央與地方的關(guān)系始終處于核心緊要位置。但從實踐情況來看，協(xié)調(diào)處理好前兩種關(guān)系已經(jīng)普遍得到重視，但在構(gòu)建央地聯(lián)動體制機制促進市場在資源配置發(fā)揮決定性作用上還沒有太多研究。有鑒于此，本研究就央地聯(lián)動發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)進行探索，以期對破解科技與經(jīng)濟“兩張皮”現(xiàn)象提供借鑒。

2 相關(guān)研究與實踐述評

從技術(shù)創(chuàng)新體系發(fā)展趨勢來看，隨著技術(shù)復(fù)雜程度越來越高，單個企業(yè)或者組織越來越難以獨立完成其中的技術(shù)研發(fā)活動，特別是在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域。為此，采用舉國體制攻克關(guān)鍵核心技術(shù)，已經(jīng)成為世界科技強國的通行做法。從當(dāng)前理論研究和實踐情況來看，國內(nèi)業(yè)界在新型舉國體制理論研究上已經(jīng)取得不少成果，發(fā)達國家發(fā)揮舉國體制推動科技創(chuàng)新發(fā)展的一些經(jīng)驗做法亦值得借鑒。

2.1 新型舉國體制研究述評

我國在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制上的探索和實踐時間還不是很長，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立以及經(jīng)濟科技競爭的日益激烈，國內(nèi)學(xué)術(shù)界人士已經(jīng)對新型舉國體制機制相關(guān)問題進行了比較深入的研究，并取得了一些重要研究成果。殷忠勇［3］認(rèn)為，從傳統(tǒng)舉國體制向新新型舉國體制的轉(zhuǎn)變，面臨著從行政配置資源為主到市場配置資源為主、從產(chǎn)品導(dǎo)向向商品導(dǎo)向、從注重目標(biāo)實現(xiàn)到目標(biāo)與效益并重的三大轉(zhuǎn)變，需要正確處理手段與目的、舉國與市場、局部與整體、集中與集成、成功與失敗等重要關(guān)系。在推動多主體深度參與上，特別是央地合作、地方政府參與等方面亦有一定積累。曾憲奎［4］認(rèn)為可以參考產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟的方式，采用達成契約和組成實體兩種形式，前者就是在政府統(tǒng)籌下，相關(guān)方就資金投入等事項在內(nèi)的合作條件達成一致，形成約定，之后按照契約的要求進行實施；后者則是相關(guān)方按一定比例投入資金和人員等，組建新的科研實體。然后相關(guān)各方以股東的形式獲取相應(yīng)的收益。李維梁［5］認(rèn)為，中央和地方對創(chuàng)新投入的層次和積極性存在差異，中央政府更加注重基礎(chǔ)性、前沿性的科學(xué)投入；相比之下，地方政府更加注重應(yīng)用性、有產(chǎn)業(yè)價值的科學(xué)研究和前沿技術(shù)研究；要在體制機制上理順央、地政府在創(chuàng)新投入方面的關(guān)系，地方政府的投入應(yīng)更具靈活性、更多發(fā)揮財政投入的杠桿作用來引導(dǎo)市場和企業(yè)投入技術(shù)研發(fā)。陳勁［6］更進一步研究了新型舉國體制下的央地關(guān)系，認(rèn)為要提升新型舉國體制的價值有效性與合意性，一方面，要發(fā)揮中央政府的動員能力、資源配置能力以及影響力，為地方政府快速調(diào)動各類經(jīng)濟性與社會性資源提供制度框架與行動指南；同時，要充分調(diào)動地方政府的積極性、發(fā)展導(dǎo)向、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進而實現(xiàn)新型舉國體制下政府主體協(xié)同、政策協(xié)同、資源協(xié)同、能力耦合。

總的來看，如何處理好政府與市場關(guān)系、進一步撬動市場力量仍是當(dāng)前國內(nèi)研究的核心。由于新型舉國體制的特殊性，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)要取得成功，必須積極整合各參與者從事研發(fā)活動，地方政府的參與將有效彌合與市場之間的鴻溝，有利于發(fā)揮關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用。

2.2 關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)案例

國外做法已經(jīng)表明，在技術(shù)創(chuàng)新上采用舉國體制，在執(zhí)行中是切實可行的，而且能夠取得意想不到的良好效果。目前來看，由于純粹基礎(chǔ)研究、科學(xué)研究或者無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的研究，與新型舉國體制下發(fā)揮市場創(chuàng)新資源配置作用無關(guān)或者關(guān)聯(lián)度不大，本研究不再予以說明。在此，經(jīng)深入比較分析后選擇若干有國家和地方政府共同參與并在應(yīng)用研究、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展上有突出表現(xiàn)的研究機構(gòu)、計劃予以分析，比較有代表性的有比利時微電子研究中心（IMEC）、德國弗勞恩霍夫協(xié)會（FhG）以及法國卡諾研究所計劃（Carnot）。IMEC 始于魯汶大學(xué)微電子系，于1984 年由比利時弗拉芒大區(qū)地方政府出資設(shè)立。自成立以來，IMEC 從一個地方性的微電子研究中心發(fā)展成為歐洲最大、世界領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研發(fā)平臺，探索走出了一條成功的技術(shù)開發(fā)與協(xié)同創(chuàng)新之路。IMEC 秉持中立原則致力于攻關(guān)行業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)，一般采用產(chǎn)業(yè)聯(lián)合項目、高校基礎(chǔ)研究合作項目、企業(yè)雙邊合作項目以及政府項目四種模式，其中，產(chǎn)業(yè)聯(lián)合項目是最主要的研發(fā)模式［7］。IMEC 經(jīng)費收入主要來源于政府直接資助、申報政府項目以及企業(yè)收入，其中，弗拉芒地方政府自IMEC 成立以來每年都給予資金資助并且穩(wěn)步增長，2017 年已增長到1.08 億歐元，如有大型研究或建設(shè)項目時還會額外增資［8］；除此之外，IMEC還積極申報并承擔(dān)了歐盟研發(fā)框架計劃、歐洲航天局以及比利時聯(lián)邦政府等政府資助研究計劃項目。隨著與產(chǎn)業(yè)界的合作日趨緊密，IMEC 來自企業(yè)的資助在1995 年就已經(jīng)超過政府直接資助、申請政府項目之和，占據(jù)IMEC 研究經(jīng)費總額的80%以上。在管理體制上，秉持中立角色協(xié)調(diào)各方關(guān)系，在理事會中來自產(chǎn)業(yè)界、當(dāng)?shù)卣透咝４砀髡?/3，同時邀請國際知名學(xué)者和企業(yè)高管組成顧問委員會［9］。另外兩個代表性的案例分別是FhG 和Carnot，兩者關(guān)系非常密切，Carnot 的提出是受FhG 的啟發(fā)設(shè)立，兩者目前分別是歐洲第一大、第二大應(yīng)用型研究組織。自1949 年成立以來，F(xiàn)hG 逐漸形成了以“政府資助+各研究機構(gòu)企業(yè)化運行”為核心特點的“弗勞恩霍夫模式”，現(xiàn)已成長為歐洲最大的非營利應(yīng)用型科研組織。截至2019 年，F(xiàn)hG 在德國各州跨區(qū)域設(shè)立了72 家研究所，雇傭超過26600 位員工，年度研究經(jīng)費預(yù)算達26 億歐元，其中，超過70%來自有合作關(guān)系的企業(yè)，聯(lián)邦政府和州政府給予不足30%的資助［10-11］。在資金來源類別上看，F(xiàn)hG 獲得資金大致可以劃分為“非競爭性資金”和“競爭性資金”兩種類型，其中，前者主要為聯(lián)邦政府和州政府及歐盟投入的面向工業(yè)和社會未來發(fā)展的科技事業(yè)基金，后者主要指來自公共部門的招標(biāo)課題以及與產(chǎn)業(yè)界簽訂的研發(fā)合同收入。合同制研究是FhG 成功的主要秘訣，不僅推動了各研發(fā)主體加強跨區(qū)域、跨領(lǐng)域交往合作，而且促進了研發(fā)創(chuàng)新過程的一系列資源要素的配置方式及環(huán)節(jié)形成良性循環(huán)，最終有力地推動著跨區(qū)域研發(fā)合作高效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。盡管兩者在體制機制創(chuàng)新、強化研究機構(gòu)協(xié)同效應(yīng)方面有共性之處，但其最大區(qū)別在于FhG 是以企業(yè)形式運作的實體，而Carnot 則是基于網(wǎng)絡(luò)的無實體運行，能夠利用較少的政府投資，拉動大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)合作投入［12］。

舉國體制非中國獨有，歐美發(fā)達國家曾為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)集中優(yōu)勢科技資源組織開展聯(lián)合攻關(guān)，成效也頗顯著，其成功之處值得借鑒。總的來說，IMEC、FhG 及Carnot 在以下幾個方面的做法值得借鑒：一是關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)研發(fā)活動直接面向企業(yè)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求并且不與市場爭利；二是聯(lián)邦政府與地方政府在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的參與角色上存在明顯分工與配合；三是地方政府更傾向于參與產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向比較明顯的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)活動，并且能夠發(fā)揮出較好的催化作用；四是科研平臺建設(shè)具有明顯的中立性、包容性以及開放性，并且與承擔(dān)政府任務(wù)、產(chǎn)業(yè)任務(wù)進行有效結(jié)合。

3 央地聯(lián)動方式與體系機制設(shè)計

在當(dāng)前和今后一段時間，自主供給能力不足仍然是制約我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一塊短板，進一步理順央地協(xié)同關(guān)系，探索關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)路徑，有利于推動市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，構(gòu)建并發(fā)揮好新型舉國體制優(yōu)勢。特別是對我國這樣的一個大國而言，創(chuàng)新主體、創(chuàng)新資源以及創(chuàng)新需求千差萬別，要將不同市場要素充分調(diào)動起來發(fā)揮出最大效益，必須要央地不同層級管理部門之間配合與協(xié)作，才能有效彌合政府與市場間關(guān)系。這就為新時代社會主義市場經(jīng)濟條件下，構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制提供了新的思路和新的動力，具有重要的理論價值與實踐指導(dǎo)意義。

近年來，從中央到地方相關(guān)科技管理部門不斷深化科技體制改革，在央地聯(lián)動上進行了一系列的探索和實踐。筆者在對央地聯(lián)動工作進行深入梳理的基礎(chǔ)上，按照其對產(chǎn)業(yè)支撐能力的強弱關(guān)系、持續(xù)時間長度等原則，將央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系劃分為三個層級（見圖1），即：第一層級是國家重大科技計劃項目成果在地方的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，央地聯(lián)動組織開展國家重大科技計劃項目成果的二次開發(fā)或者工程轉(zhuǎn)化，支撐地方重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第二層級是央地聯(lián)動組織實施國家重大科技計劃相關(guān)專項，瞄準(zhǔn)國家重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求或國家重點產(chǎn)業(yè)在地方布局的關(guān)鍵區(qū)域共同制定實施方案、共同投入創(chuàng)新資源、共同組織實施管理；第三層級是央地聯(lián)動在地方共建高水平平臺支撐關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，由前述兩個層次上的短期一次性成果轉(zhuǎn)化、中期聯(lián)動實施國家重大科技計劃項目逐步向具有長遠規(guī)劃、根植于國家、地方重點產(chǎn)業(yè)長期需求方向進行演進，重在培育重點產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力和技術(shù)自給能力。以下分別對三個不同層級的相關(guān)做法及特點、優(yōu)勢、不足予以分析。

圖1 央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)不同層級及對重點產(chǎn)業(yè)支撐能力

3.1 國家重大科技計劃項目成果在地方的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化

央地聯(lián)動組織推動國家重大科技計劃項目成果在地方的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，是央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系的第一層級。從中央和地方科技管理部門的探索和實踐情況來看，按照相關(guān)工作的啟動時間，大致包括國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金、國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)及國家科技重大專項成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范三個方向（見表1）。其中，國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金、貸款風(fēng)險補償和績效獎勵等方式，主要支持轉(zhuǎn)化利用財政資金形成的科技成果。國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)重在優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，結(jié)合地方實際開展各具特色的試點示范推動地方創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗與做法。截至目前，科技部已經(jīng)批復(fù)河北京南、上海閔行、江蘇蘇南、廣東珠三角等10 家國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)。國家科技重大專項成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范則是統(tǒng)籌各方資源促進國家科技重大專項成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用，支撐地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。截至目前，廣東、四川及江西3 省已經(jīng)獲批建設(shè)國家重大專項成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)。

表1 央地聯(lián)動組織開展國家重大科技計劃項目成果在地方的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化情況

國家重大科技計劃項目集聚各類頂級創(chuàng)新資源、瞄準(zhǔn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，積累了大量有重要價值的科技成果，但由于這類科技成果的理論性、基礎(chǔ)性、前沿性，距離產(chǎn)業(yè)實際需求還有一段距離，大都需要經(jīng)過二次開發(fā)或者工程轉(zhuǎn)化才能夠進入產(chǎn)業(yè)界的視野。相比之下，地方受制于創(chuàng)新資源集聚能力的限制，較難產(chǎn)生能夠有效支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大科技成果。央地聯(lián)動推動科技成果在地方的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，依靠地方引導(dǎo)、組織市場力量進行工作對接，較好地解決了雙方的關(guān)切，同時兼顧了國家重大科技計劃項目成果產(chǎn)業(yè)化與地方重點產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的需求。盡管央地聯(lián)動推動科技成果轉(zhuǎn)化有利于在一定程度上緩和重大科技成果供給與需求之間的矛盾，但是考慮到其呈現(xiàn)出典型的供給側(cè)導(dǎo)向，導(dǎo)致在推動關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)上存在一定缺憾，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是政府在三項央地聯(lián)動工作更多的是發(fā)揮中介作用，科技成果的供給與需求的關(guān)系仍然需要進一步彌合；二是地方重點產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求的作用還不夠突出，對成果二次開發(fā)或者工程轉(zhuǎn)化還需要較大投入；三是重大科技成果的對接屬于短期一次性行為，可持續(xù)性還需要進一步加強。除此之外，科技成果與地方重點產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)需求之間較弱的關(guān)聯(lián)性，也是影響其發(fā)揮支撐作用的重要因素。

3.2 央地聯(lián)動組織實施國家重大科技計劃相關(guān)專項

央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系的第二層級，是央地聯(lián)動組織實施國家重大科技計劃相關(guān)專項。早在“十一五”時期，中央領(lǐng)導(dǎo)就提出要堅持、完善和創(chuàng)新舉國體制，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，在國家層面建立多部門協(xié)作機制和合作大平臺，形成部門、地方、全社會參與的格局，積極引入市場機制，鼓勵、引導(dǎo)金融資金參與支持重大專項研發(fā)［17］。近年來，隨著科技體制改革深入推進，中央科技管理部門加快探索與實踐步伐，與廣東分別在2006 年啟動了國家自然科學(xué)基金委-廣東聯(lián)合基金、2017 年啟動了部省聯(lián)動實施國家重點研發(fā)計劃“寬帶通信和新型網(wǎng)絡(luò)”重點專項等國家級科技計劃（見表2），其中，前者的設(shè)立成功實踐了國家引導(dǎo)地方開展基礎(chǔ)研究的新模式，先后帶動遼寧、浙江、山西、貴州、河南、福建、新疆、山東、云南以及深圳等地方設(shè)立聯(lián)合基金；后者構(gòu)建起“中央財政和地方財政共同出資、社會資本和企業(yè)跟進投入”的多元出資模式，通過融合國家戰(zhàn)略和地方重大需求，共同制定國家層面重點專項實施方案和指南，集中力量解決重點產(chǎn)業(yè)“卡脖子”問題。與此同時，廣東積極創(chuàng)新多種方式主動承接國家科技項目，通過接續(xù)支持、聯(lián)合支持、補齊支持、補充支持等方式，聯(lián)動央地財政資金，集中力量支持國家布局且可落地廣東的重大項目進行攻關(guān)。

表2 央地聯(lián)動組織實施國家重大科技計劃相關(guān)專項情況

央地聯(lián)動組織實施國家級科技計劃，瞄準(zhǔn)國家重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求或國家重點產(chǎn)業(yè)在地方布局的關(guān)鍵區(qū)域，共同制定關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)實施方案、共同投入各類優(yōu)勢創(chuàng)新資源、共同組織實施與管理重大科技計劃，有利于調(diào)動地方并通過地方撬動市場的參與積極性，提高了重大科技計劃解決重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的響應(yīng)程度。與央地聯(lián)動推動科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化相比，央地聯(lián)動組織實施國家級科技計劃將央地聯(lián)動開展重點產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)提升到一個新的高度，在創(chuàng)新資源投入上，首次實現(xiàn)了中央財政與地方財政的有效聯(lián)動；直接將地方重大需求體現(xiàn)在專項實施方案和年度申報指南中，支持地方結(jié)合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢進行應(yīng)用示范；推動從一次性的成果對接延展到5 年的國家專項實施周期上，極大提升了對地方重點產(chǎn)業(yè)的支撐能力。在這個層級，地方參與的積極性明顯提高，機制創(chuàng)新已經(jīng)解決了第一層級中出現(xiàn)的大部分問題，但依然存在不足之處，即由于關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)具有長期性和連續(xù)性特征，5 年的國家專項實施周期實際上并不能從根本上解決產(chǎn)業(yè)技術(shù)不斷升級的現(xiàn)實需求。

3.3 央地聯(lián)動在地方共建高水平平臺支撐技術(shù)攻關(guān)

隨著科技體制改革逐漸進入深水區(qū)，央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)進入共建高水平平臺，這是央地聯(lián)動的最高層次，也最具有決定意義。在“十三五”之前，國家相關(guān)部委相繼布局設(shè)置了一系列高水平科研平臺。為進一步解決這些平臺之間交叉重復(fù)、定位不夠清晰的問題，推進國家科技創(chuàng)新基地建設(shè)，科技部等部門于2017 年對現(xiàn)有國家級基地平臺進行了分類梳理，并將其歸并整合為科學(xué)與工程研究、技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化和基礎(chǔ)支撐與條件保障三類，其中，與央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)密切相關(guān)的大致涉及科學(xué)與工程研究下的國家實驗室和省部共建國家重點實驗室、技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化下的國家技術(shù)創(chuàng)新中心。三者之間的定位有所側(cè)重，國家實驗室定位于國家戰(zhàn)略科技力量，代表國家相關(guān)領(lǐng)域的最高科技水平，重點開展基礎(chǔ)研究、前沿性高技術(shù)研究和社會公益研究，實行國家相關(guān)部門、地方政府乃至社會力量共同建設(shè)、共同支持、共同管理的新機制；省部共建國家重點實驗室以提升區(qū)域自主創(chuàng)新能力和地方研究能力為目標(biāo)，主要開展具有區(qū)域特色的應(yīng)用基礎(chǔ)研究，運行管理堅持省部共建、以省為主；國家技術(shù)創(chuàng)新中心以關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)為核心使命，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同推動科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化，為區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供源頭技術(shù)供給，支撐產(chǎn)業(yè)升級［22］。

表3 央地聯(lián)動在地方共建高水平平臺支撐技術(shù)攻關(guān)情況

表3（續(xù)）

與第一、第二層級相比，第三層級實現(xiàn)了由短期一次性成果轉(zhuǎn)化、中期聯(lián)動實施國家重大科技計劃項目逐步向具有長遠規(guī)劃、根植于國家、地方重點產(chǎn)業(yè)長期需求方向進行演進，對提升重點產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力和技術(shù)自給能力作用巨大。一方面，央地聯(lián)動共建高水平研發(fā)平臺，并賦予其承擔(dān)國家、地方重大科技計劃相關(guān)任務(wù)，有利于充分發(fā)揮出新型舉國體制優(yōu)勢集聚各類創(chuàng)新資源，激發(fā)地方對關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的投入熱情，進一步加速關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)效率和效益。另一方面，央地聯(lián)動基于市場需求共建高水平研發(fā)平臺，亦充分體現(xiàn)出市場在創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，將有效帶動企業(yè)跟進關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)投入，實現(xiàn)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的無縫銜接。自2017 年以來，央地聯(lián)動相繼布局建設(shè)了若干國家實驗室、國家技術(shù)創(chuàng)新中心，省部共建國家重點實驗室的建設(shè)數(shù)量也超過50 家，但距離科學(xué)前沿發(fā)展、國家戰(zhàn)略需求以及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要還有一定距離要走。從實際情況來看，在這個層級上能否聚集頂尖的創(chuàng)新人才、團隊至關(guān)重要。特別是對我國這樣的一個大國而言，將不同市場要素充分調(diào)動起來發(fā)揮出最大效益的難度已經(jīng)超過絕大多數(shù)國家，甚至超過部分發(fā)達國家，這既是對國家宏觀管理的考驗，也是對地方及其重點產(chǎn)業(yè)配套能力和支撐條件的考驗。

4 央地聯(lián)動實踐面臨問題與挑戰(zhàn)

本研究基于央地科技管理部門深化科技體制改革的探索，經(jīng)深入分析研究提出了包含三個層級的央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系。由于社會主義市場經(jīng)濟體制下的央地聯(lián)動提出時間還不長，體系搭建與實踐過程中仍面臨一些新的情況，特別需要進一步處理好以下幾個方面的關(guān)系。

4.1 整合央地政府力量與發(fā)揮市場主體作用如何進行協(xié)調(diào)

央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，是進一步深化科技體制改革的重要實踐和探索，豐富了新型舉國體制的內(nèi)涵和外延。就本質(zhì)上來說，整合央地政府力量與發(fā)揮市場主體作用是一體兩面的關(guān)系，即進一步理順央地協(xié)同關(guān)系只是手段，最終目的應(yīng)是矯正過多依靠行政配置帶來的扭曲或者市場失靈導(dǎo)致資源無法實現(xiàn)有效配置，更有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。為此，在央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系搭建過程中，應(yīng)首先界定央地聯(lián)動是否能夠介入的外部性難題，以避免對市場主體參與關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，讓市場無形之手與政府有形之手在新型舉國體制機制運作過程實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)與耦合。

4.2 不同層級、不同方向上的央地聯(lián)動方式方法如何協(xié)同

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新以及成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化等諸多環(huán)節(jié)，而且包括國家科技計劃實施、科技創(chuàng)新基地優(yōu)化整合以及科技人才引進與培養(yǎng)等政策工具。就央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系搭建情況來看，目前正處于由第二層級向第三層級邁進的關(guān)鍵階段，也就是對央地聯(lián)動組織實施國家重大科技計劃專項的依賴還比較突出，央地聯(lián)動共建高水平平臺還未發(fā)揮出真正的效用。除此之外，不同層級、不同方向上的央地聯(lián)動政策工具在實際操作上呈現(xiàn)出比較明顯的割裂痕跡，導(dǎo)致政策工具之間的系統(tǒng)性、協(xié)同性不強，這也是一個需要注意的地方。

4.3 關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)如何進行銜接

與傳統(tǒng)舉國體制目標(biāo)相對單一、更看重科技目標(biāo)實現(xiàn)相比，新型舉國體制開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)既要考慮實現(xiàn)目標(biāo)，也要考慮投入產(chǎn)出效益并且兼顧利益分配。從以往科技計劃項目實施情況來看，普遍重視在關(guān)鍵核心技術(shù)上的突破，但在如何開發(fā)利用關(guān)鍵核心技術(shù)成果形成產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)上發(fā)力不夠，導(dǎo)致所形成的關(guān)鍵核心技術(shù)成果容易成為“孤島”，形不成完整的生態(tài)效益和生態(tài)群落。有鑒于此，新時期央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，要充分考慮如何將技術(shù)攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)進行銜接，推動科技成果形成實際的產(chǎn)品和應(yīng)用；兼顧關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)持續(xù)性的安排與保障，立足長遠解決重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展“卡脖子”問題。

5 結(jié)論與建議

央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，豐富和完善了新型舉國體制機制基礎(chǔ)性制度安排，改進了全國一盤棋的創(chuàng)新組織體系，充分體現(xiàn)了社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和組織優(yōu)勢。基于現(xiàn)有探索和實踐，本研究初步搭建出央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系，具有重要的理論價值與實踐指導(dǎo)意義。但是由于社會主義市場經(jīng)濟體制下的央地聯(lián)動提出時間還不長、相關(guān)制度建設(shè)仍不完善，央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)實踐過程中仍面臨一些問題和挑戰(zhàn)，結(jié)合發(fā)達國家發(fā)揮舉國體制推動科技創(chuàng)新發(fā)展的一些經(jīng)驗做法，仍要通過深化改革打開央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新局面。

5.1 央地聯(lián)動繼續(xù)深化科技管理體制改革

央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)是隨著科技管理體制改革深入推進而誕生的新生事務(wù)，發(fā)揮作用大小與科技管理體制改革關(guān)系密切。未來一段時間，要堅持頂層設(shè)計、強化高位推動，從組織結(jié)構(gòu)、管理模式和激勵制度等方面破除一切制約關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的制度藩籬。一方面，要理清央地雙方在聯(lián)動過程中的角色定位。在這其中，國家部委要發(fā)揮總協(xié)調(diào)人的角色，根據(jù)國家創(chuàng)新戰(zhàn)略導(dǎo)向與地方重點產(chǎn)業(yè)實際需求確定部省聯(lián)動的應(yīng)用領(lǐng)域和范圍，根據(jù)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)所處階段確定所需要的部省聯(lián)動層級。另一方面，以國家目標(biāo)和戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向的重大任務(wù)要以央地共建高水平平臺為牽引。從發(fā)達國家情況來看，無論是比利時IMEC，還是德國FhG 和法國Carnot，其強大創(chuàng)新能力均存在一個高水平平臺作為支撐。以國家目標(biāo)和戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向的央地聯(lián)動重大任務(wù)，必須要以國家實驗室、國家技術(shù)創(chuàng)新中心作為牽頭，這就特別需要在人才流動與團隊建設(shè)上要取得重大突破。為有效避免人才爭奪戰(zhàn)造成的不利影響，高水平平臺建設(shè)應(yīng)秉持中立、開放以及包容的理念，要有“不求為我所有，但求為我所用”的胸懷和氣魄。

5.2 央地聯(lián)動各有側(cè)重增加創(chuàng)新資源投入

在新科技時代，科學(xué)、技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)之間的界限日益模糊，技術(shù)的相互融合導(dǎo)致研發(fā)的復(fù)雜程度越來越高，央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)要積極順應(yīng)這一趨勢，持續(xù)增加關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)資源投入，促進基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新一體化部署和全鏈條實施。其中，國家部委在央地聯(lián)動工作中的投入重點，要把基礎(chǔ)研究和底層技術(shù)研發(fā)作為科技創(chuàng)新的關(guān)鍵突破口，充分發(fā)揮基礎(chǔ)研究對科技創(chuàng)新的源頭供給和引領(lǐng)作用、對地方與市場主體創(chuàng)新投入的引導(dǎo)和激勵作用；地方投入要更加靈活，凸顯區(qū)域、產(chǎn)業(yè)的特色和需求，突出地方對國家重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用，重點投向應(yīng)用基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，進一步撬動市場和企業(yè)投入更多研發(fā)資金用于科技成果的工程轉(zhuǎn)化和驗證示范。與此同時，建立兼顧各方權(quán)益的制度性安排，確保創(chuàng)新主體收益與付出匹配，有效降低協(xié)同創(chuàng)新的成本和不確定性，提升各創(chuàng)新主體的參與積極性和動力；突出企業(yè)在轉(zhuǎn)化應(yīng)用上的主體作用，支持其獲取一時期內(nèi)的壟斷收益［30］。

5.3 央地聯(lián)動加快推進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)

為有效避免關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)產(chǎn)生“孤島”效應(yīng)，央地聯(lián)動應(yīng)將關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)與加快推進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)有機結(jié)合，瞄準(zhǔn)形成完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)效益、生態(tài)群落，推動實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)生態(tài)促應(yīng)用、以應(yīng)用帶關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。一是要將產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主體的需求作為央地聯(lián)動的重點內(nèi)容。央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，最終要解決的是重點產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需要，所以將企業(yè)特別是龍頭企業(yè)的技術(shù)需要作為央地聯(lián)動攻關(guān)內(nèi)容是應(yīng)有之義，應(yīng)支持企業(yè)參與重大研究任務(wù)的提出、參與重大研究平臺的建設(shè)。二是要以央地聯(lián)動為契機對重點產(chǎn)業(yè)進行補鏈、強鏈。在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中，任何一個環(huán)節(jié)的缺失或不足都將限制整個系統(tǒng)的提升與發(fā)展。為此，央地聯(lián)動開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)應(yīng)立足于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)創(chuàng)新主體間的協(xié)作創(chuàng)新、共同成長，構(gòu)建以大企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，形成點、線、群、網(wǎng)相結(jié)合的集群創(chuàng)新體系，通過創(chuàng)新、生產(chǎn)、經(jīng)營等實踐活動的查漏補缺，才能形成創(chuàng)新合力，產(chǎn)生出良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)效益［31-32］。