礦山生態(tài)修復市場化方式實踐進展與深化路徑研究

劉向敏，余振國，杜越天

(中國自然資源經(jīng)濟研究院環(huán)境經(jīng)濟研究所，北京市通州區(qū)，101149)

礦山生態(tài)修復是生態(tài)文明建設(shè)的一項重要內(nèi)容，自2000年以來，中央財政投資實施了一系列礦山生態(tài)修復工程，帶動和引導地方財政和社會資本投入，歷史遺留礦山生態(tài)修復取得顯著成效。同時，制定實施了礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案編制審查制度和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度(目前調(diào)整為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金制度)，生產(chǎn)礦山由企業(yè)落實生態(tài)修復責任的約束監(jiān)管不斷加強，然而礦山生態(tài)修復工作依然任重道遠。截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約3.60萬km2，其中歷史遺留礦山占用損毀約2.27萬km2，正在開采的礦山占用損毀土地約1.33萬km2[1]。探索以市場化方式推進礦山生態(tài)修復成為解決修復資金短缺問題的重要途徑。

本文系統(tǒng)地梳理以市場化方式推進礦山生態(tài)修復政策演進過程，基于地方實踐總結(jié)礦山生態(tài)修復市場化方式典型模式與特點，分析礦山生態(tài)修復市場化運行機理與存在的“堵點”與“難點”問題，從“放、管、服”和各級政府自然資源主管部門職責角度提出政策實施深化路徑，為政府相關(guān)部門進一步推進礦山生態(tài)修復工作提供參考依據(jù)。

1 以市場化方式推進礦山生態(tài)修復政策演進

1.1 政策思路初步形成

1989年《土地復墾規(guī)定》的實施，標志著土地復墾步入法制化階段，但主要是從責任約束的角度針對復墾義務(wù)人做出的相關(guān)規(guī)定；2005年，《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)〔2005〕28號)提出探索通過市場機制多渠道融資方式對廢棄礦山和老礦山加快治理與恢復；2009年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》(國土資源部令第44號)提出，國家鼓勵企業(yè)、社會團體或者個人投資，對已關(guān)閉或者廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境進行治理恢復。

這一階段，初步形成了建立礦山生態(tài)修復市場化機制的思路，礦山生態(tài)修復基本原則從原來的“誰損毀/破壞、誰復墾/治理”，拓展為“誰損毀/破壞、誰復墾/治理，誰投資、誰受益”，社會投資修復對象主要是針對歷史遺留和責任主體滅失的廢棄礦山，但并未明確具體的激勵措施內(nèi)容。

1.2 政策措施不斷明確

2011年和2012年，《土地復墾條例》(國務(wù)院令第592號)和《土地復墾條例實施辦法》(國土資源部令第56號)開始實施，明確土地復墾激勵措施，包括：按規(guī)定退還土地復墾義務(wù)人已繳納的耕地占用稅、賦予投資單位或個人復墾后的土地使用權(quán)或收益，對自行復墾歷史遺留損毀土地的土地權(quán)利人進行補貼，以及對政府將歷史遺留損毀建設(shè)用地復墾為耕地的可作為補充耕地指標使用和流轉(zhuǎn)等內(nèi)容；2012年，原國土資源部開展工礦廢棄地復墾利用試點，將歷史遺留工礦廢棄地復墾與新增建設(shè)用地指標掛鉤，激勵地方政府對歷史遺留工礦廢棄地進行復墾，并于2015年發(fā)布了《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》；2016年，原國土資源部等5部委出臺《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》(國土資發(fā)〔2016〕63號)提出，鼓勵社會資金參與，大力探索構(gòu)建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理新模式，明確加強政策支持，提出對礦山損毀土地進行調(diào)查變更，將符合條件的礦山廢棄地納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，以及深入推進歷史遺留工礦廢棄地復墾利用等措施；2017年，《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》(國土資規(guī)〔2017〕4號)提出，支持綠色礦山企業(yè)及時復墾盤活存量工礦用地，與新增建設(shè)用地相掛鉤。

這一階段，礦山生態(tài)修復市場化方式的具體激勵措施不斷明確。從激勵措施內(nèi)容上來說，主要包括資源使用權(quán)激勵、補充耕地和騰退的建設(shè)用地指標激勵、資金獎補和退稅激勵等方面。從激勵修復的對象來說，不僅包括歷史遺留礦山，還包括生產(chǎn)礦山。其中，生產(chǎn)礦山主要涉及騰退的建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)利用、退還耕地占用稅等激勵措施；歷史遺留礦山主要涉及補充耕地和騰退建設(shè)用地指標利用、修復后獲取土地使用權(quán)等激勵措施，并在余留礦產(chǎn)資源方面提出了可依法開發(fā)存量資源，但對于開發(fā)資源的種類、處置方式等并未做出明確具體的規(guī)定[2]。

1.3 政策體系逐步完善

黨的十九大提出了“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的要求。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》提出，賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排激勵社會投資主體從事生態(tài)保護修復；同年，自然資源部出臺《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)(以下簡稱“意見”)，從鼓勵礦山土地綜合修復利用和差別化供應(yīng)、騰退的建設(shè)用地指標利用、合理利用廢棄礦山土石料等方面較為全面地提出了以市場化方式推進礦山生態(tài)修復的一系列激勵政策措施[3]。

這一階段，具有較大突破的激勵政策體現(xiàn)在3個方面：一是騰退的建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)使用政策內(nèi)容進一步拓展，明確了生產(chǎn)礦山和歷史遺留礦山騰退的存量建設(shè)用地指標可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，突破了工礦廢棄地復墾利用政策中僅適用歷史遺留礦山和縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)的規(guī)定[4]，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中僅適用于復墾農(nóng)村土地的條件，明確了生產(chǎn)礦山騰退的存量建設(shè)用地與自用新增建設(shè)用地掛鉤使用的具體要求；二是對余留礦產(chǎn)資源的使用做出具體規(guī)定；三是在鼓勵礦山土地綜合修復利用和差別化供應(yīng)方面做出較為具體的操作規(guī)定，其中包括修復為建設(shè)用地或農(nóng)用地使用，集體經(jīng)營性建設(shè)用地修復入市、修復后發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)土地按現(xiàn)用途管理等激勵措施。總體上，針對涉及土地、礦產(chǎn)政策等存在的束縛和障礙進一步拓寬了渠道[5]，增加了政策參與主體的范圍，讓市場主體更多參與到對資源收益潛力的發(fā)掘中，礦山生態(tài)修復的產(chǎn)業(yè)導入特征逐步明顯[6]，社會主體對收益預期更加明確。

2 地方實踐的典型模式與特點

2.1 基于政策參與主體的典型模式

從社會投資主體角度分析，在資本投入回報的利益驅(qū)動下，社會投資主體對于政策的利用主要體現(xiàn)在2個方面：一是獲得資源使用權(quán)，主要包括社會企業(yè)取得國有建設(shè)用地使用權(quán)、社會企業(yè)取得集體建設(shè)用地使用權(quán)、礦山企業(yè)取得景觀資源使用權(quán)等典型模式；二是獲得資本投入資金收益回報，主要包括社會主體投資修復獲得投資收益、政府引導出資修復撬動金融資本投入等典型模式。前者以取得資源使用權(quán)為目的，投資主體參與修復過程，收益在后續(xù)利用土地的過程中產(chǎn)生，主要利用的是礦山土地綜合修復利用和土地差別化供應(yīng)政策中關(guān)于修復取得資源使用權(quán)的相關(guān)激勵政策；后者以取得資金投入收益回報為目的，投資主體不直接參與修復過程，也不后續(xù)利用資源，收益在修復完成后直接取得，主要利用的是騰退的建設(shè)用地指標激勵政策和土石料利用政策，以及政府主導修復后出讓土地的相關(guān)激勵政策。

地方政府具有多重職責定位，其既是歷史遺留礦山的修復責任主體，同時是激勵政策的主導實施主體和受益主體，并對生產(chǎn)礦山生態(tài)修復進行監(jiān)管；礦山企業(yè)作為土地使用權(quán)利人具有雙重身份定位，其既是生產(chǎn)礦山的生態(tài)修復責任主體，也是激勵政策的受益主體；社會企業(yè)(個人)主要是受到了投入修復的收益回報吸引，自主選擇參與到歷史遺留廢棄礦山或者生產(chǎn)礦山的修復中。此外，歷史遺留廢棄礦山可能涉及到集體土地，村集體(農(nóng)民)可通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方式參與到礦山生態(tài)修復與后續(xù)利用中，獲得修復利用收益。總體而言，在責任約束前提下，地方政府和礦山企業(yè)分別對歷史遺留廢棄礦山和生產(chǎn)礦山具有較大的政策參與積極性。其中，地方政府的大力推進和合理規(guī)范是政策實施的基礎(chǔ)。

2.2 地方實踐分析

目前，河北省、安徽省、江西省、重慶市、貴州省、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)等地制定出臺了落實《意見》的相關(guān)政策文件，并從不同層面進行細化、補充和推進。總體來看，相關(guān)激勵政策引導的礦山生態(tài)修復市場化方式受到自然社會條件限制，由于各省(市、自治區(qū))所處的自然地理位置、社會經(jīng)濟條件及礦山特點不一，政策在實施過程中發(fā)揮的激勵效果有所差異。例如，西藏自治區(qū)和青海省等地具有地廣人稀的特點，礦山大多處在偏遠地區(qū)或生態(tài)紅線范圍內(nèi)，市場經(jīng)濟活躍程度相對較低，以市場化方式推進礦山生態(tài)修復的可行性不強；重慶市和云南省等地具有礦山點多面廣、分布偏遠、生態(tài)環(huán)境脆弱、修復治理成本高、恢復周期長等特點，不具備修復成耕地或進行礦山土地綜合利用的條件，且產(chǎn)生的廢砂石難以外運，吸引社會資本投入的難度較大；而在社會經(jīng)濟條件較好的浙江省和江蘇省等地，建設(shè)用地指標緊缺，礦山土地修復再利用的機率則相對較大。具體到各項政策如下所述。

(1)礦山土地綜合修復利用政策運用靈活多樣。在實踐過程中，礦山土地綜合修復利用與社會經(jīng)濟發(fā)展、礦山區(qū)位、周邊景觀等條件密切相關(guān)，除了從資本投入回報角度總結(jié)的典型模式外，在土地利用方向角度，形成了以社會資本參與的“礦山生態(tài)修復+產(chǎn)業(yè)園”“礦山生態(tài)修復+生態(tài)農(nóng)業(yè)”“礦山生態(tài)修復+人文旅游”等模式；在出資運營角度，形成了企業(yè)全資投入運營、企業(yè)和政府共同出資合作運營等模式；在資本投入主體角度，形成了第三方社會企業(yè)、礦山企業(yè)等投入模式；此外，集體所有的廢棄礦山還出現(xiàn)了以土地作價入股與企業(yè)合作的礦山生態(tài)修復投資模式。

(2)騰退的建設(shè)用地指標激勵政策因地而異。在建設(shè)用地指標有需求且相關(guān)政策實施渠道相對通暢的地區(qū)，指標激勵政策具有良好效果。如重慶市在地票制度基礎(chǔ)上完善礦山生態(tài)修復騰退的建設(shè)用地指標交易及收益分配方式，明確礦山企業(yè)自行修復的地票收益歸該礦山企業(yè)，委托其他投資主體修復的地票收益按雙方約定執(zhí)行[7]；江西省規(guī)定歷史遺留廢棄礦山損毀的非耕地修復為耕地，經(jīng)驗收合格后可用于耕地占補平衡，生產(chǎn)礦山和歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復為農(nóng)用地的，節(jié)余指標可在省域內(nèi)調(diào)劑使用，并可作為質(zhì)押、抵押物向開發(fā)性金融機構(gòu)、政策性銀行申請融資貸款，社會資本投入的按協(xié)議約定取得各類指標流轉(zhuǎn)收益，不直接參與土地指標流轉(zhuǎn)交易[8]，為了避免一個礦山生態(tài)修復多頭立項問題，還建立了“1+N”的管理方式；江西省和安徽省規(guī)定礦山生態(tài)修復為林地的，經(jīng)驗收合格可申請獲得年度建設(shè)項目使用林地定額獎補[8-9]；甘肅省規(guī)定社會資本投資的生態(tài)修復項目產(chǎn)生的補充耕地指標、騰退的建設(shè)用地指標在滿足投資主體的需求后，節(jié)余指標可進行跨區(qū)域交易，指標交易的凈收益可按一定比例(不超過50%)獎補投資方[10]。

(3)土石料利用政策嚴格規(guī)范有序推進。在土石料利用方案上，安徽省、江西省和新疆維吾爾自治區(qū)均規(guī)定方案中應(yīng)明確土石料利用或回收量、回收(修復)期限及生態(tài)修復責任等內(nèi)容[8-9,11]；在土石料利用政策涉及礦種上，江西省規(guī)定對一類和二類礦種廢棄露天礦山修復時，土石料利用方案中原則上不得動用一類和二類礦種礦產(chǎn)資源；在礦山廢棄土石料利用方案和生態(tài)修復方案審查實施方面，安徽省規(guī)定由市級自然資源主管部門會同經(jīng)濟和信息化、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急、林業(yè)等有關(guān)部門審查同意后實施；重慶市規(guī)定可將礦山廢棄土石料利用方案和生態(tài)修復方案通過區(qū)縣公共交易平臺公開招投標，確定社會投資主體組織實施；浙江省編制了“浙江省露天開采礦山生態(tài)修復工程臺階控制技術(shù)參數(shù)表”，根據(jù)巖石硬度系數(shù)確定臺階段高、平臺寬度、臺階坡面角和最終邊坡角，通過臺階控制技術(shù)參數(shù)嚴格控制開采規(guī)模，防止地方以生態(tài)修復為名進行大規(guī)模土石料開采；江蘇省宜興市通過限定余留資源利用總量，并由自然資源規(guī)劃主管部門負責監(jiān)理招標的方式，建立資源處置、監(jiān)管和施工三者分立、各司其責的模式，有效制約廢棄土石料合理利用[12]。

3 運行機理與面臨問題

3.1 運行機理

市場化是把特定對象按照市場原理進行組織的行為[13]，隨著相關(guān)激勵政策的實施與推進，礦山生態(tài)修復市場化已不僅僅局限于單純購買修復服務(wù)。礦山生態(tài)修復具有較強的正外部性，政府可以通過政策干預建立市場交易機制[14]，促進社會資本投入。在以資源使用為收益來源的修復模式中，涉及政策主要為礦山土地綜合利用和差別化供應(yīng)，礦山生態(tài)修復的市場化方式是依靠修復后所提升價值的資源供求來推動運行，主要受到區(qū)位、資源品質(zhì)及資源稀缺性等因素的影響，具有顯著的資源使用權(quán)市場交易屬性。但在修復環(huán)節(jié)，會受到修復方向和資源使用潛力挖掘等因素的影響，修復方向的不確定性決定了資源收益的不確定性。政府干預相對較弱，干預內(nèi)容主要為提供相關(guān)管理與服務(wù)。

在資本投入取得資金收益回報的修復模式中，涉及指標利用的礦山生態(tài)修復市場化方式是依靠政策性指標供求來推動運行的，亦可稱之為是生態(tài)資產(chǎn)的使用權(quán)交易[13]，會受到建設(shè)用地指標緊缺的影響，但本質(zhì)上其收益來源則是一種政策性收益[15]，是在保護耕地的基本國情下通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策的實施而產(chǎn)生的，會受到指標利用政策規(guī)定的適用范圍、指標流轉(zhuǎn)范圍以及修復方向等因素的影響，政府干預相對較強；涉及土石料利用的礦山生態(tài)修復市場化方式是依靠不完全的土石料供求市場機制來推動運行的，即產(chǎn)生的土石料量及銷售量是由土石料利用方案和生態(tài)修復方案來決定，而不是由市場對于土石料的供需來決定。根據(jù)土石料利用方案和生態(tài)修復方案，產(chǎn)生的土石料首先應(yīng)滿足礦山生態(tài)修復的實際需要，但確有剩余的土石料進入市場后，其銷售價格會受到土石料市場緊缺性的影響，當土石料市場供不應(yīng)求時，極有可能出現(xiàn)借礦山生態(tài)修復之名而盜采土石料的問題。由于土石料銷售具有特定的使用條件，需要在政府嚴格監(jiān)管下利用，因此土石料利用政策的市場化運行程度也相對不高，并且需要政府在一定程度上進行管控干預。激勵政策實施的政府干預程度和內(nèi)容見表1。

表1 激勵政策實施的政府干預程度和內(nèi)容

3.2 面臨問題

相關(guān)激勵政策的實施雖然取得了一定成效，但在推進過程中，政府干預的指標激勵政策和土石料利用政策有待完善，同時，礦山生態(tài)修復市場化運行基礎(chǔ)環(huán)境還有待進一步優(yōu)化。

3.2.1 指標利用政策應(yīng)用途徑與支持力度需進一步明確

(1)補充耕地指標入庫交易路徑待打通。生態(tài)修復部門是督促礦山開展生態(tài)修復的主管部門，但涉及的指標利用政策參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤或工礦廢棄地復墾利用政策執(zhí)行，2項政策都有各自的項目管理要求，且在管理職能方面涉及用途管制、耕保等其他部門，部門溝通銜接不暢，導致礦山生態(tài)修復騰退的建設(shè)用地指標入庫難。

(2)對于廢棄礦山，政策支持力度有待適度增強。在浙江省和江蘇省等社會經(jīng)濟發(fā)展條件相對較好的省(區(qū))，建設(shè)用地指標相對緊缺，對政策適用的修復方向亟待拓展。廢棄礦山生態(tài)修復為耕地的難度較大，且成本較高，相對于增減掛鉤產(chǎn)出指標，多數(shù)礦山修復為耕地的收益也較低。因此，有些礦山不適宜修復為耕地，激勵效果有限。而將廢棄礦山修復為農(nóng)用地，雖然不含耕地占補平衡指標，仍能置換出大量的規(guī)劃建設(shè)規(guī)模指標[4]，但《意見》中的指標利用政策只適用于修復為耕地。

(3)對于生產(chǎn)礦山，目前還未建立起相應(yīng)的指標激勵實施路徑和收益分配機制。由于生產(chǎn)礦山生態(tài)修復監(jiān)管方面存在監(jiān)管后延和驗收被動性等不完善之處，導致部分礦山企業(yè)生態(tài)修復義務(wù)履行不到位。指標激勵政策出臺后，礦山企業(yè)將存量建設(shè)用地修復為耕地的積極性大大提高。但由于生產(chǎn)礦山生態(tài)修復的義務(wù)與激勵界限不清，修復后土地使用權(quán)退出機制不健全，國有農(nóng)用地使用權(quán)能否出讓缺少相關(guān)的法律規(guī)定，在地方新增建設(shè)用地指標不緊缺、耕地后備資源較充裕的情況下，地方政府與礦山企業(yè)之間的利益達不成一致，地方政府推動政策實施的積極性并不高。

3.2.2 土石料利用政策實施需嚴控嚴防與合理推進

土石料利用政策在實施過程中，主要面臨著以生態(tài)修復為名實施非法采礦的風險。一方面，礦山修復過程中產(chǎn)生的廢棄土石料方量較難控制，由于缺少相關(guān)標準，在當前土石料市場供小于求的情況下，很容易出現(xiàn)不按方案治理的過度修復行為，監(jiān)管難度較大；另一方面，出于對土石料利用盜采風險較大的顧慮，在無法科學界定礦山生態(tài)修復和“以治代采”的界限及合法處置等問題的情況下，部分市、縣政府對礦山生態(tài)修復土石料利用政策持保守觀望之態(tài)。此外，為了降低土石料利用政策的風險，在運用過程中必然會嚴格審批，出現(xiàn)了因礦種差異、礦石數(shù)量、經(jīng)濟價值等區(qū)別較大，審批環(huán)節(jié)復雜，社會資本投資方積極性不高的現(xiàn)象。

3.2.3 礦山生態(tài)修復市場化運行基礎(chǔ)環(huán)境有待優(yōu)化

(1)國土空間規(guī)劃編制需大力推進。目前國土空間規(guī)劃編制工作還未完成，各地在編制縣級礦山生態(tài)修復實施方案時難以準確把握政策界限，落實“宜林則林、宜耕則耕、宜建則建”的修復思路有一定難度。此外，部分地區(qū)礦山用地多為點狀分布，對于分布在生態(tài)空間范圍內(nèi)的礦區(qū)，國土空間規(guī)劃總體是按生態(tài)用地保護進行規(guī)劃，很難對礦山用地多元化綜合開發(fā)利用在空間上做出具體安排。

(2)土地產(chǎn)權(quán)有待明晰。土地調(diào)查中已明確為建設(shè)用地的土地，因礦山開采時未辦理合法用地手續(xù)，限制了礦山土地綜合利用。如重慶市和浙江省，雖然部分礦山具備綜合利用條件，但因無合法用地手續(xù)，且按照現(xiàn)行規(guī)定無法進行確權(quán)登記，后續(xù)開展綜合利用困難，修復成耕地等農(nóng)用地也不能產(chǎn)生建設(shè)用地增減掛鉤指標，引進社會企業(yè)投資動力不足。

4 政策深化推進路徑

政府相關(guān)部門的積極推進和合理規(guī)范是政策實施的基礎(chǔ)，資源使用和資本投入收益回報是政策發(fā)揮作用的關(guān)鍵。應(yīng)從各級政府職責角度進一步完善相關(guān)政策、優(yōu)化市場化運行環(huán)境，提高社會資本投入收益預期，增強政策激勵效果。

4.1 完善騰退建設(shè)用地指標激勵政策應(yīng)用途徑

4.1.1 加強歷史遺留礦山指標激勵政策差異化實施和統(tǒng)籌推進

(1)實施指標利用差異化管理，充分發(fā)揮指標激勵效果。一方面，在部級層面深入推進，進一步加強指標利用管理，對于指標入庫交易難的問題，也可在國家層面單獨設(shè)立礦山生態(tài)修復新增建設(shè)用地計劃指標及獎勵指標，明確廢棄礦山生態(tài)修復項目類型，理順增減掛鉤、工礦廢棄地復墾與礦山生態(tài)修復的項目關(guān)系；另一方面，由省級層面大力推進，對于指標入庫難的地區(qū)，省級自然資源主管部門應(yīng)通過部門間協(xié)作，打通政策實施渠道，統(tǒng)籌礦山生態(tài)修復、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與工礦廢棄地復墾利用管理，并進一步探索建立統(tǒng)一的指標儲備庫與交易平臺[2]，對于指標激勵政策實施順利且有需求的省份，可先行探索將礦山生態(tài)修復為耕地的要求拓展至農(nóng)用地或未利用地，實現(xiàn)礦山生態(tài)修復和規(guī)劃發(fā)展空間的置換釋放。同時，針對指標利用政策有進一步需求的情況，建議從廢棄礦山生態(tài)修復的實際情況考慮，適時在國家層面將“歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復為耕地，騰退的建設(shè)用地指標可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”擴大至“將歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復為農(nóng)用地，騰退的建設(shè)用地指標可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”[4]。

(2)加強部門協(xié)作，統(tǒng)籌推進指標激勵政策實施。根據(jù)《貫徹落實<自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見>部內(nèi)分工方案》，實施涉及生態(tài)修復、調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護、權(quán)益、開發(fā)利用等管理部門，建議在省級層面統(tǒng)籌職能，建立生態(tài)修復部門統(tǒng)一管理的工作機制，將礦山生態(tài)修復所涉及的項目管理權(quán)限進行整合，方便地方在廢棄礦山生態(tài)修復立項、驗收及后續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品交易，形成完整的管理鏈條[4]，并明確礦山修復騰退建設(shè)用地指標使用等政策實施的具體工作程序。

4.1.2 明確生產(chǎn)礦山指標激勵政策應(yīng)用途徑

首先，明確生產(chǎn)礦山履行生態(tài)修復的法定義務(wù)范圍和指標激勵政策的適用范圍，明晰生產(chǎn)礦山存量建設(shè)用地修復方向的確定依據(jù)，強化指標激勵政策應(yīng)用的合理性；其次，建立生產(chǎn)礦山騰退的建設(shè)用地指標企業(yè)自用和在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用的收益分配機制，探索形成政府、企業(yè)利益共贏的指標激勵政策實施模式；最后，建立完善生產(chǎn)礦山土地修復退出機制和國有農(nóng)用地有償使用制度，加強補充耕地的后期管護與利用。

4.2 加強廢棄礦山土石料利用政策風險防控

(1)在部級層面推進相關(guān)基礎(chǔ)工作。完善礦山生態(tài)修復相關(guān)法律法規(guī)，為市場化推進礦山生態(tài)修復提供法律保障。盡快制定發(fā)布規(guī)范統(tǒng)一的土石料利用方案和礦山生態(tài)修復方案編制技術(shù)要求，規(guī)范廢棄礦山土石料利用。

(2)在省級及以下層面加強監(jiān)督管理，嚴守廢棄土石料利用底線。在省級層面明確政策適用范圍，即能夠利用土石料政策的礦山僅為地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山，不包括生產(chǎn)礦山。利用礦種僅限于土石料，不包括其他殘留礦產(chǎn)資源[4]；建議由縣級自然資源主管部門會同生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等相關(guān)主管部門在做好生態(tài)環(huán)境影響評價、安全生產(chǎn)評估等基礎(chǔ)上，“一礦一策”同步編制廢棄礦山土石料利用方案和礦山生態(tài)修復方案，并在土石料利用方案中，通過科學預測，明確土石料開采規(guī)模，限定土石料利用總量和項目實施期限，方案須經(jīng)地方縣級自然資源、生態(tài)環(huán)境和應(yīng)急管理等各相關(guān)部門聯(lián)合審查同意后再實施，并報省廳備案；在實施環(huán)節(jié)，可由縣級資源主管部門負責礦山生態(tài)修復工程監(jiān)理招標，建立資源處置、監(jiān)管和施工三者分立、各司其責的管理模式，有效監(jiān)督廢棄土石料合理利用。

4.3 優(yōu)化礦山生態(tài)修復市場化運行基礎(chǔ)環(huán)境

(1)在部級層面推進相關(guān)基礎(chǔ)工作和政策支持力度。明確歷史遺留礦山生態(tài)環(huán)境問題的認定標準，部署相關(guān)調(diào)查工作，清楚掌握歷史遺留廢棄礦山現(xiàn)狀，以及生產(chǎn)礦山廢棄存量建設(shè)用地情況，建立完善全國礦山生態(tài)修復數(shù)據(jù)庫平臺，同時摸清歷史遺留的采礦違法用地底數(shù)，研究出臺相關(guān)處置措施；進一步加強對各地探索市場化推進礦山生態(tài)修復在政策層面和操作層面上的指導，適時組織召開現(xiàn)場會進行交流，加大宣傳政策解讀力度，總結(jié)印發(fā)探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的經(jīng)驗和成功案例。

(2)在省級及以下政府層面建立完善配套機制。加快推進編制國土空間規(guī)劃，省級層面應(yīng)充分銜接國土空間規(guī)劃和國土空間生態(tài)保護修復規(guī)劃。借鑒地方經(jīng)驗，鼓勵各縣級自然資源主管部門按照單個或集中連片多個礦區(qū)為單元，組織編制礦區(qū)生態(tài)保護修復詳細規(guī)劃，作為國土空間規(guī)劃的補充[7]；建立礦山生態(tài)修復收益評估機制，完善修復成果收益分配機制，建議由縣級自然資源主管部門根據(jù)礦山生態(tài)修復方案或結(jié)合第三方評估等方式對礦山廢棄土石料、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標、補充耕地指標等土地資源收益進行綜合估算[16]；積極探索建立礦山生態(tài)修復碳減排核算機制[17]，不斷拓展礦山生態(tài)修復成果市場交易內(nèi)容。此外，地方政府相關(guān)部門應(yīng)增加服務(wù)意識，對社會企業(yè)依據(jù)礦山生態(tài)修復激勵政策辦理相關(guān)手續(xù)時，應(yīng)精簡工作程序、提高工作效率，縮短資本投入收益回報周期。加強地方政府相關(guān)部門對生產(chǎn)礦山生態(tài)修復的屬地化監(jiān)管責任和力度，并做到權(quán)責對等，促進地方政府積極推進相關(guān)激勵政策。

5 結(jié)語

深入推進礦山生態(tài)修復市場化機制是解決礦山生態(tài)修復資金短缺問題、推進生態(tài)文明建設(shè)的有效途徑，在對以市場化方式推進礦山生態(tài)修復政策演進梳理的基礎(chǔ)上，從政策參與主體角度總結(jié)了當前礦山生態(tài)修復市場化政策實施的典型模式，分析了政策實施的總體特征和各項具體政策實施的特點，進一步分析了礦山生態(tài)修復市場化運行機理及在指標利用政策、土石料利用政策和礦山生態(tài)修復市場化運行基礎(chǔ)環(huán)境等方面存在的問題。在以市場化方式推進礦山生態(tài)修復的過程中，政府相關(guān)部門的積極推進和合理規(guī)范是政策實施的基礎(chǔ)，資源使用和資本投入收益回報是政策發(fā)揮作用的關(guān)鍵，同時應(yīng)構(gòu)建和完善良好的政策運行環(huán)境，不斷激勵社會資本的投入。