事業(yè)單位內(nèi)部控制建設若干問題的思考

馮駿 太原市投資和預算評審中心

改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，各類承擔管理職責、提供公共服務的事業(yè)單位如雨后春筍般興起，逐步形成數(shù)量龐大、職能重復、運行低效、經(jīng)費超支的格局。在機構改革的大環(huán)境下，完善事業(yè)單位內(nèi)部控制，有利于提升綜合管理能力、提高公共服務質量、筑牢防腐拒變底線。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制是事業(yè)單位持續(xù)運行的基礎。內(nèi)部控制是提升事業(yè)單位風險防范能力的內(nèi)在要求，是完善內(nèi)部流程的制度保障，是提升運行效能的力量源泉。

（一）內(nèi)部控制的定義

單位為達成高效管理、合法運行、資產(chǎn)安全等目標，通過完善決策制定、貫徹執(zhí)行、考核監(jiān)督等流程而建立和實施的制度體系。

（二）內(nèi)部控制的特點

1.全面性

按照面面俱到的原則，內(nèi)部控制的涵蓋范圍包括各項經(jīng)濟和業(yè)務活動，并對其運行機制和工作流程實施追蹤管理。

2.重要性

按照統(tǒng)籌兼顧的原則，內(nèi)部控制的工作重心應放在具有高風險隱患的經(jīng)濟活動和業(yè)務活動上。

3.適應性

按照因地制宜的原則，內(nèi)部控制應根據(jù)法律法規(guī)和單位實際建立，隨宏觀政策、經(jīng)濟環(huán)境、職責職能的改變而適時調整。

4.制約性

按照權責對等的原則，應加強權力制約、明確職責分工、規(guī)范業(yè)務流程，形成相互制約監(jiān)督的工作機制。

（三）內(nèi)部控制的作用

1.提高運行效率

事業(yè)單位作為行使公權力的主體，其運行效率的高低，將對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。加強事業(yè)單位內(nèi)部控制建設，有助于精簡流程，提高公共服務質量，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供保障。

2.保障資產(chǎn)安全

如圖1 所示，在我國各級行政體系中，事業(yè)單位數(shù)量較大，涉及行業(yè)多，占有、使用、管理大量國家資產(chǎn)。加強事業(yè)內(nèi)部控制建設，有利于保障資產(chǎn)安全，有利于提升資產(chǎn)效率，有利于發(fā)掘資產(chǎn)潛力。

圖1 行政體系內(nèi)控格局

3.預防治理腐敗

腐敗的發(fā)生，究其原因，一是思想的墮落，二是制度的缺陷。加強事業(yè)內(nèi)部控制建設，有助于規(guī)范事業(yè)單位工作流程，減少人為操縱因素，將權力關在制度的牢籠里，可以有效預防和治理腐敗。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)存問題

事業(yè)單位是提供公共服務的公益組織。相對于行政機關，業(yè)務活動專業(yè)性較強；相對于企業(yè)，經(jīng)濟活動較單一。當前，我國事業(yè)單位正處于機構改革的潮流中，但對風險關注不足，內(nèi)部控制成為一紙空談。同時未充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，社會審計參與度低，缺乏對事業(yè)單位內(nèi)部控制專項審計。

（一）事業(yè)單位機構改革

事業(yè)單位是在科教文衛(wèi)等領域向社會提供公共服務而依法設立的公益組織。改革開放以來，我國陸續(xù)舉辦事業(yè)單位127 萬個，形成近4000 萬名事業(yè)編職工以及近1000 萬名離退休職工。在我國事業(yè)單位管理體系中，存在政事關系錯亂、市場作用弱化、法制約束不足等問題，事業(yè)單位機構改革迫在眉睫。

事業(yè)單位機構改革主要模式為重組、改制、撤銷等。將職能相同或相似的事業(yè)單位整合重組；將從事生產(chǎn)經(jīng)營、參與市場競爭的事業(yè)單位改制為企業(yè)；將停止提供公共服務的事業(yè)單位撤銷。本文所指的機構改革主要為重組，被合并單位在業(yè)務模式、工作流程、人員配置存在較大差異，合并后新單位面臨著資產(chǎn)整合、資源整合、業(yè)務整合等問題，內(nèi)部控制需因地制宜重新構建。

（二）風險意識弱

內(nèi)部控制誕生于市場經(jīng)濟，服務于生產(chǎn)經(jīng)營，發(fā)展于歷史潮流，有助于形成核心競爭力，增加管理效能，提高經(jīng)濟效益。內(nèi)部控制融入事業(yè)單位管理成為大勢所趨。事業(yè)單位的組織形式有別于行政機關和企業(yè)，體現(xiàn)了專業(yè)、公益、服務的屬性，經(jīng)費來源相對單一，賬務處理相對簡單。由此成為領導班子風險意識弱化的重要因素，并未開展風險應急預案的制定。

（三）內(nèi)部控制流于形式

事業(yè)單位內(nèi)部控制流于形式，主要體現(xiàn)在將內(nèi)部控制的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等關鍵環(huán)節(jié)交由單個部門完成，其他部門、人員未參與或參與度不高，形成“自賣自夸”的局面。內(nèi)部控制成為文件柜中“展覽品”，失去其應有的效用。

內(nèi)部控制應對事業(yè)單位的預決算、采購、財稅、基建、合同、資產(chǎn)保護等業(yè)務實施全程監(jiān)管。內(nèi)部控制由控制基調、控制手段、風險預警、信息傳遞、考核監(jiān)督構成。筆者認為，事業(yè)單位內(nèi)部控制流于形式表現(xiàn)在內(nèi)控環(huán)境薄弱、控制手段單一、風險預警不足、信息傳遞不暢、監(jiān)督機制缺失等方面。

（四）審計監(jiān)督缺失

各級政府審計部門注重事業(yè)單位的財務審計，內(nèi)部控制領域尚未涉及，缺乏內(nèi)部控制的專項審計。究其原因，審計部門礙于人員編制，缺乏專業(yè)人才，同時未充分利用社會審計資源，未能充分開展專項審計。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的建議

內(nèi)部控制建設，從事業(yè)單位內(nèi)部和外部兩方面開展。在內(nèi)部，分別從單位整體和經(jīng)濟業(yè)務活動開展內(nèi)部控制建設；在外部，建立內(nèi)部控制專項審計制度。

（一）單位層面

1.建立風險預警機制

事業(yè)單位需形成經(jīng)濟活動和業(yè)務活動的風險預警機制，運用科學方法，適時評估存在或潛在的各類風險。單位內(nèi)部應設立專項工作組，由班子成員擔任負責人，其他成員由紀檢、內(nèi)審、后勤、業(yè)務、財務等部門人員組成。評估工作應定期開展，當宏觀政策、行政隸屬、工作職能轉變時，需及時評估。

首先，風險評估應從單位和業(yè)務兩方面開展：單位方面，評估重點放在牽頭部門的確立、運行機制的完善、工作流程的維護、關鍵崗位的考核、財務報告的編制等；業(yè)務方面，評估重點放在預決算、收支、政采、基建、合同、資產(chǎn)保護等。其次，撰寫文字報告明確評估結論，實行公示制度，聽取和收集各部門建議和思路；將結論連同建議匯總分析后，作為預警機制的設立依據(jù)。最后建立、完善風險應急預案，形成突發(fā)事件高效處置機制。

2.設立內(nèi)部控制部門

事業(yè)單位應按照法律法規(guī)設立專職部門開展內(nèi)部控制工作。堅持權責對等，明確工作流程，規(guī)范關鍵崗位職責權限。該部門應與財務、內(nèi)審、紀檢、業(yè)務等部門保持相對獨立，貫徹落實不相容職務相分離的方針，達到相互制約監(jiān)督的效果。事業(yè)單位需確立關鍵崗位輪換制度，明確崗位期限。暫時無法實現(xiàn)崗位輪換的單位，應采取審計監(jiān)督、業(yè)務培訓、職業(yè)道德教育等措施，及時對該崗位人員考核評估。

加強信息化建設，完善事業(yè)單位授權審批流程，將內(nèi)部控制與六大業(yè)務活動相融合，減少人為操縱因素，對各項經(jīng)濟活動和業(yè)務活動實施動態(tài)追蹤管理。

（二）經(jīng)濟業(yè)務層面

1.預算控制

按照經(jīng)費的取得方式，事業(yè)單位的組織形式包括全額、差額、自收自支。在機構改革中，存在不同經(jīng)費來源的事業(yè)單位整合的情況。筆者認為，強化預算管理應作為內(nèi)部控制的工作重點。

完善事業(yè)單位預算的審批、編制、執(zhí)行、決算、績效評價等流程，充分發(fā)揮其約束、監(jiān)督、改進的作用。加強預算的執(zhí)行力度，將各收入、支出事項實施預算管理，完善業(yè)務流程。將收入進行分類歸口，將支出納入績效考核，嚴禁人為調整收支、控制盈余。

事業(yè)單位應加強決算管理，積極開展績效評價，形成“編制準確、執(zhí)行到位、決算真實、評價及時、結果運用”的預算管理模式。

2.資產(chǎn)控制

事業(yè)單位應建立臺賬，對各類動產(chǎn)、不動產(chǎn)實施歸口管理，強化取得、使用、處置等環(huán)節(jié)的管控。事業(yè)單位應充分利用現(xiàn)代信息技術，加強資產(chǎn)管理，完善盤點制度。財務、使用、資管部門應聯(lián)合盤點、對賬，實現(xiàn)賬實相符、賬賬相符，形成書面記錄。如不符，按照規(guī)章制度和審批權限進行處理。特別在機構改革的關鍵節(jié)點，對于資產(chǎn)的捐贈、調撥、報廢、投資、出售等行為，要嚴格按照法律法規(guī)辦理。

3.會計控制

事業(yè)單位應完善內(nèi)部會計制度，規(guī)范賬務處理流程，強化會計人員管理，推動財務數(shù)據(jù)共享，財務部門應與各部門加強溝通，建立聯(lián)動機制。同時，定期組織實施會計人員的專業(yè)勝任能力考核和職業(yè)道德評估，規(guī)避執(zhí)業(yè)風險，對不滿足崗位條件的會計人員及時進行輪換。

4.考核監(jiān)督

事業(yè)單位應適時對內(nèi)部控制開展考核監(jiān)督。考核監(jiān)督的執(zhí)行應由內(nèi)部控制建立和實施以外的部門開展。由內(nèi)審部門承擔考核監(jiān)督職責，對內(nèi)部控制運行機制開展評價，撰寫形成書面文件。將文件進行充分公示，收集各部門建議，進一步完善內(nèi)部控制。

（三）審計監(jiān)督

建立健全內(nèi)部控制的專項審計制度，開展全方位、全過程審計監(jiān)督。審計部門應結合實際，適時發(fā)掘審計資源并加以利用，擴充審計力量。專項審計可由審計部門自行開展，亦可授權第三方機構開展，并客觀公正地編制報告。

審計報告應列示結論，明確缺陷，提出建議。事業(yè)單位應根據(jù)審計報告逐項整改，并將整改情況連同審計報告向同級審計、財政部門備案。財政部門應充分利用審計報告，對內(nèi)部控制建設和完善進行追蹤管理。

四、結束語

內(nèi)部控制是事業(yè)單位持續(xù)運行的基礎。在機構改革的潮流中，絕大部分事業(yè)單位面臨內(nèi)部控制的重塑。在我國，事業(yè)單位數(shù)量多，占有、使用大量資產(chǎn)，但風險意識普遍較弱，內(nèi)部控制未能充分發(fā)揮作用。此外，審計部門對事業(yè)單位內(nèi)部控制關注度不足，審計監(jiān)督缺失。鑒于事業(yè)單位經(jīng)濟和業(yè)務的特殊性，本文將其內(nèi)部控制的建設劃分為三個維度。首先在單位層面，建立風險預警和識別系統(tǒng)，設立專職工作部門；其次在經(jīng)濟業(yè)務層面，加強預算控制、資產(chǎn)控制、會計控制、考核監(jiān)督；最后在外部審計層面，建立內(nèi)部控制專項審計制度，對事業(yè)單位內(nèi)部控制實施追蹤管理。