事業單位內部控制建設若干問題的思考

馮駿 太原市投資和預算評審中心

改革開放以來，社會主義市場經濟蓬勃發展，各類承擔管理職責、提供公共服務的事業單位如雨后春筍般興起，逐步形成數量龐大、職能重復、運行低效、經費超支的格局。在機構改革的大環境下，完善事業單位內部控制，有利于提升綜合管理能力、提高公共服務質量、筑牢防腐拒變底線。

一、事業單位內部控制概述

內部控制是事業單位持續運行的基礎。內部控制是提升事業單位風險防范能力的內在要求，是完善內部流程的制度保障，是提升運行效能的力量源泉。

（一）內部控制的定義

單位為達成高效管理、合法運行、資產安全等目標，通過完善決策制定、貫徹執行、考核監督等流程而建立和實施的制度體系。

（二）內部控制的特點

1.全面性

按照面面俱到的原則，內部控制的涵蓋范圍包括各項經濟和業務活動，并對其運行機制和工作流程實施追蹤管理。

2.重要性

按照統籌兼顧的原則，內部控制的工作重心應放在具有高風險隱患的經濟活動和業務活動上。

3.適應性

按照因地制宜的原則，內部控制應根據法律法規和單位實際建立，隨宏觀政策、經濟環境、職責職能的改變而適時調整。

4.制約性

按照權責對等的原則，應加強權力制約、明確職責分工、規范業務流程，形成相互制約監督的工作機制。

（三）內部控制的作用

1.提高運行效率

事業單位作為行使公權力的主體，其運行效率的高低，將對社會經濟的發展產生重要影響。加強事業單位內部控制建設，有助于精簡流程，提高公共服務質量，為社會經濟發展提供保障。

2.保障資產安全

如圖1 所示，在我國各級行政體系中，事業單位數量較大，涉及行業多，占有、使用、管理大量國家資產。加強事業內部控制建設，有利于保障資產安全，有利于提升資產效率，有利于發掘資產潛力。

圖1 行政體系內控格局

3.預防治理腐敗

腐敗的發生，究其原因，一是思想的墮落，二是制度的缺陷。加強事業內部控制建設，有助于規范事業單位工作流程，減少人為操縱因素，將權力關在制度的牢籠里，可以有效預防和治理腐敗。

二、事業單位內部控制現存問題

事業單位是提供公共服務的公益組織。相對于行政機關，業務活動專業性較強；相對于企業，經濟活動較單一。當前，我國事業單位正處于機構改革的潮流中，但對風險關注不足，內部控制成為一紙空談。同時未充分發揮審計監督的作用，社會審計參與度低，缺乏對事業單位內部控制專項審計。

（一）事業單位機構改革

事業單位是在科教文衛等領域向社會提供公共服務而依法設立的公益組織。改革開放以來，我國陸續舉辦事業單位127 萬個，形成近4000 萬名事業編職工以及近1000 萬名離退休職工。在我國事業單位管理體系中，存在政事關系錯亂、市場作用弱化、法制約束不足等問題，事業單位機構改革迫在眉睫。

事業單位機構改革主要模式為重組、改制、撤銷等。將職能相同或相似的事業單位整合重組；將從事生產經營、參與市場競爭的事業單位改制為企業；將停止提供公共服務的事業單位撤銷。本文所指的機構改革主要為重組，被合并單位在業務模式、工作流程、人員配置存在較大差異，合并后新單位面臨著資產整合、資源整合、業務整合等問題，內部控制需因地制宜重新構建。

（二）風險意識弱

內部控制誕生于市場經濟，服務于生產經營，發展于歷史潮流，有助于形成核心競爭力，增加管理效能，提高經濟效益。內部控制融入事業單位管理成為大勢所趨。事業單位的組織形式有別于行政機關和企業，體現了專業、公益、服務的屬性，經費來源相對單一，賬務處理相對簡單。由此成為領導班子風險意識弱化的重要因素，并未開展風險應急預案的制定。

（三）內部控制流于形式

事業單位內部控制流于形式，主要體現在將內部控制的制定、執行、監督等關鍵環節交由單個部門完成，其他部門、人員未參與或參與度不高，形成“自賣自夸”的局面。內部控制成為文件柜中“展覽品”，失去其應有的效用。

內部控制應對事業單位的預決算、采購、財稅、基建、合同、資產保護等業務實施全程監管。內部控制由控制基調、控制手段、風險預警、信息傳遞、考核監督構成。筆者認為，事業單位內部控制流于形式表現在內控環境薄弱、控制手段單一、風險預警不足、信息傳遞不暢、監督機制缺失等方面。

（四）審計監督缺失

各級政府審計部門注重事業單位的財務審計，內部控制領域尚未涉及，缺乏內部控制的專項審計。究其原因，審計部門礙于人員編制，缺乏專業人才，同時未充分利用社會審計資源，未能充分開展專項審計。

三、事業單位內部控制建設的建議

內部控制建設，從事業單位內部和外部兩方面開展。在內部，分別從單位整體和經濟業務活動開展內部控制建設；在外部，建立內部控制專項審計制度。

（一）單位層面

1.建立風險預警機制

事業單位需形成經濟活動和業務活動的風險預警機制，運用科學方法，適時評估存在或潛在的各類風險。單位內部應設立專項工作組，由班子成員擔任負責人，其他成員由紀檢、內審、后勤、業務、財務等部門人員組成。評估工作應定期開展，當宏觀政策、行政隸屬、工作職能轉變時，需及時評估。

首先，風險評估應從單位和業務兩方面開展：單位方面，評估重點放在牽頭部門的確立、運行機制的完善、工作流程的維護、關鍵崗位的考核、財務報告的編制等；業務方面，評估重點放在預決算、收支、政采、基建、合同、資產保護等。其次，撰寫文字報告明確評估結論，實行公示制度，聽取和收集各部門建議和思路；將結論連同建議匯總分析后，作為預警機制的設立依據。最后建立、完善風險應急預案，形成突發事件高效處置機制。

2.設立內部控制部門

事業單位應按照法律法規設立專職部門開展內部控制工作。堅持權責對等，明確工作流程，規范關鍵崗位職責權限。該部門應與財務、內審、紀檢、業務等部門保持相對獨立，貫徹落實不相容職務相分離的方針，達到相互制約監督的效果。事業單位需確立關鍵崗位輪換制度，明確崗位期限。暫時無法實現崗位輪換的單位，應采取審計監督、業務培訓、職業道德教育等措施，及時對該崗位人員考核評估。

加強信息化建設，完善事業單位授權審批流程，將內部控制與六大業務活動相融合，減少人為操縱因素，對各項經濟活動和業務活動實施動態追蹤管理。

（二）經濟業務層面

1.預算控制

按照經費的取得方式，事業單位的組織形式包括全額、差額、自收自支。在機構改革中，存在不同經費來源的事業單位整合的情況。筆者認為，強化預算管理應作為內部控制的工作重點。

完善事業單位預算的審批、編制、執行、決算、績效評價等流程，充分發揮其約束、監督、改進的作用。加強預算的執行力度，將各收入、支出事項實施預算管理，完善業務流程。將收入進行分類歸口，將支出納入績效考核，嚴禁人為調整收支、控制盈余。

事業單位應加強決算管理，積極開展績效評價，形成“編制準確、執行到位、決算真實、評價及時、結果運用”的預算管理模式。

2.資產控制

事業單位應建立臺賬，對各類動產、不動產實施歸口管理，強化取得、使用、處置等環節的管控。事業單位應充分利用現代信息技術，加強資產管理，完善盤點制度。財務、使用、資管部門應聯合盤點、對賬，實現賬實相符、賬賬相符，形成書面記錄。如不符，按照規章制度和審批權限進行處理。特別在機構改革的關鍵節點，對于資產的捐贈、調撥、報廢、投資、出售等行為，要嚴格按照法律法規辦理。

3.會計控制

事業單位應完善內部會計制度，規范賬務處理流程，強化會計人員管理，推動財務數據共享，財務部門應與各部門加強溝通，建立聯動機制。同時，定期組織實施會計人員的專業勝任能力考核和職業道德評估，規避執業風險，對不滿足崗位條件的會計人員及時進行輪換。

4.考核監督

事業單位應適時對內部控制開展考核監督。考核監督的執行應由內部控制建立和實施以外的部門開展。由內審部門承擔考核監督職責，對內部控制運行機制開展評價，撰寫形成書面文件。將文件進行充分公示，收集各部門建議，進一步完善內部控制。

（三）審計監督

建立健全內部控制的專項審計制度，開展全方位、全過程審計監督。審計部門應結合實際，適時發掘審計資源并加以利用，擴充審計力量。專項審計可由審計部門自行開展，亦可授權第三方機構開展，并客觀公正地編制報告。

審計報告應列示結論，明確缺陷，提出建議。事業單位應根據審計報告逐項整改，并將整改情況連同審計報告向同級審計、財政部門備案。財政部門應充分利用審計報告，對內部控制建設和完善進行追蹤管理。

四、結束語

內部控制是事業單位持續運行的基礎。在機構改革的潮流中，絕大部分事業單位面臨內部控制的重塑。在我國，事業單位數量多，占有、使用大量資產，但風險意識普遍較弱，內部控制未能充分發揮作用。此外，審計部門對事業單位內部控制關注度不足，審計監督缺失。鑒于事業單位經濟和業務的特殊性，本文將其內部控制的建設劃分為三個維度。首先在單位層面，建立風險預警和識別系統，設立專職工作部門；其次在經濟業務層面，加強預算控制、資產控制、會計控制、考核監督；最后在外部審計層面，建立內部控制專項審計制度，對事業單位內部控制實施追蹤管理。