基本公共服務設施實施策略
——以成都市武侯區基本公共服務設施布局規劃為例

□ 張 璇

中共十九大提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這表明當前我國人民的需求已經從“物質文化需求”轉變為“美好生活需要”，反映出對更高質量、更深層次生活的新期待。2021年4月，國家發展改革委印發《國家基本公共服務標準（2021年版）》，明確提出：“各地要結合實際抓緊制定本地區基本公共服務具體實施標準，并與國家標準和行業標準規范充分銜接，確保內容無缺項、人群全覆蓋、標準不攀高、財力有保障、服務可持續?！睂Ω鞯貐^基本公共服務設施規劃與實施提出了明確的要求。2021年5月，自然資源部發布《社區生活圈規劃技術指南》，從配置層級、服務要素、布局指引等方面系統指導社區生活圈相關內容規劃編制，并明確“城鎮社區生活圈基礎保障型服務要素配置建議”和“品質提升型服務要素配置建議”，涵蓋了基本公共服務設施的配置標準和建設標準。2021年8月，響應國家要求，成都市正式發布《成都市基本公共服務標準》，按照“七有兩保障”結合成都市實際情況，細化提出9大類25小類，共104項服務，為成都市民的幸福美好生活兜底。武侯區作為成都市中心城區之一，貫徹落實國家政策要求，同時聚焦人的需求，結合武侯區有機更新，編制武侯區基本公共服務設施布局規劃，切實提升基本公共服務的高品質服務和高質量供給[1]。

1 現狀分析

1.1 基本公共服務設施現狀點位與規劃點位差異較大，規劃實施率較低

四川省成都市武侯區整體建成率相對處于較高水平，按照規劃藍圖完成建設的區域約占武侯區行政管轄范圍的60%。其中三環路內側區域幾乎全部完成建設，建成率高達90%，但已按規劃完成城市建成的區域，其基本公共服務設施實施率較低，按規劃實施率僅為45%?？梢娀竟卜赵O施的建設明顯滯后于城市建設。

基本公共服務設施現狀點位的建設也與規劃點位脫節，現狀已建點位數量較多，但是大部分并未按照規劃布局的空間位置進行建設，多是根據局部區域使用需求自發建設，空間分布極不均衡，且缺乏統籌。而基本公共服務設施的規劃布局則主要為自上而下，按照統一標準，全域平均布點，但又很難精準落實到準確地塊，導致部分規劃布局的點位長時間無法實施。

1.2 既有標準“一刀切”，且各設施類型缺乏統籌

成都市根據基本公共服務設施類型，就教育、醫療、社區服務、文化、體育、商業、市政等領域分別編制了專項規劃，各專項規劃中對此領域涉及的服務設施從結構體系、規劃層級、建設標準等做了相應規定。但是各領域的不同設施之間缺乏統籌聯系，空間分散，功能單一，導致用地不集約，服務效率較低。在專項規劃的基礎上，成都市也編制了《成都市中心城區15分鐘公服圈規劃》《成都市公園城市基本公共服務設施導則》等綜合型規劃，針對基本公共服務設施提出了配置標準和建設標準。但其標準根據成都市平均水平預測，而武侯區作為老城區之一，其功能定位、人口結構、用地布局、產業分布等均有一定特質，運用統一標準，將難以實現精細化供給和優質化服務[2]。

1.3 新增公共服務設施缺乏載體空間

隨著城市城鎮化進程的發展，城市建設用地已日趨緊張，尤其是在建成區存量土地資源極少。武侯區作為成都市老城區之一，其建設相對成熟，存量用地較為緊缺，用于落實新增基本公共服務設施的用地更是極為有限；三環路至繞城高速路之間的區域，雖然存在部分待建區域，但是規劃已全覆蓋，預留的基本公共服務設施用地難以滿足當前高標準的公共服務設施建設需求，加之，部分預留的基本公共服務設施用地由于建設時序問題，短時間內亦難以實施（見表1）。因此，基本公共服務設施的高需求與建設載體空間低供給之間的矛盾應運而生。

表1 武侯區建設情況統計表

2 規劃策略

2.1 整理相關上位規劃要求，深化標準

梳理各領域不同設施類型法定專項規劃、《成都市中心城區15分鐘公服圈規劃》《成都市公園城市基本公共服務設施導則》等，明確既有的市級層面相關標準、要求。在既有標準、要求的基礎上，分析武侯區特征，針對不同區域、不同年齡段、不同收入水平等的人群特征深化調整部分配套標準[3]。通過分析3—5歲人口分布特征，將3—5歲人口占比大于3.5%的街道中的幼兒園學位數在既有配套標準基礎上調增為35～40座/千人，而無常住人口分布的街道，取消幼兒園；通過分析武侯區60歲以上人口分布特征，60歲以上人口占比大于25%的社區，老年人日間照料中心配套標準在既有標準基礎上增加1處，而無常住人口分布的社區，則取消或減少老年人日間照料中心，同時，在選址布局時提出可結合醫療設施合并設置；通過分析實際服務人口，即常住人口與就業人口總量分布特征，就業人口大于30000人且常住人口大于70000人的街道，文化活動中心在既有配套標準基礎上增設1處，若無條件增設1處的街道可將單處文化活動中心建筑面積在既有配套標準基礎上調整為不小于3600m2。通過分析常住人口密度分布特征，將常住人口每km2大于20000人的街道，農貿市場服務半徑在既有標準基礎上縮減為300m（見圖1—4）。各類基本公共服務設施使用人群不同，因此通過分析各類人群空間分布特征，有針對性地調整與之匹配的設施配套標準，使配套設施配置位置和建設規模與實際需求量更為吻合，從而更精準地指導武侯區基本公共服務設施配套，發揮其最大效益（見表2）。

表2 配套標準深化列表

圖1 各社區 60歲以上人口比例分布圖

圖2 各街道3-5歲人口比例分布圖

圖3 各社區就業人口分布圖

圖4 各社區常住人口分布圖

2.2 梳理基本公共服務設施資源，分類評估

綜合基本公共服務設施現狀建設與規劃布點情況，進行分類評估。一方面是篩選現狀保留點位，即將現狀點位進行綜合評估，將滿足標準且建筑質量較好、空間位置合理的點位保留，并納入規劃，將此部分現狀點位加以改造，既可以快速投入使用，也能節約建設成本，同時還可以替代部分規劃點位，騰挪規劃用地指標或建設指標，解決規劃點位落地難的問題。另一方面是篩查出不能實施的規劃點位，即根據各類設施建設特征，結合用地建設條件，對規劃點位進行分類、逐一評估，如規劃幼兒園，要求獨立占地建設，但規劃幼兒園所在地塊現狀有部分建筑，因某些客觀原因，經評估短期內無法完成拆遷，此規劃幼兒園點位則屬于難以實施點位，建議將此類實施難度較大的點位進行調整，從而保障規劃點位均具有實施性。

2.3 結合基本公共服務設施建設形式，尋找載體

公共服務設施載體空間主要分為兩種形式，一是公共服務設施用地，此類載體空間可以集合多種服務功能，建設社區綜合體，提供一站式服務；二是采用化整為零的方式，結合商業用地、公園綠地等適度疊建與主導性質匹配的公共服務設施，例如在商業用地內疊建農貿市場，在較大的公園綠地內建設室外體育活動場所等（見圖5）。武侯區行政范圍內80%建設用地已完成建設，存量用地較少，預留的公共服務設施用地更是有限，因此需要借助城市有機更新，采用化整為零的方式，按照老舊居住區、低效商業區、低效工業倉儲區分類探尋公服載體空間，并指導相應的建設形式，切實推進公共服務設施的落地。

圖5 公服載體空間構成模式圖

2.4 以街道為單元，形成綜合方案

結合分類評估結論，以街道為單元，根據各街道載體空間供給情況及各類設施建設要求，統籌各類設施空間布局，形成基本公共服務各類設施綜合方案。第一，保留基礎較好，且有條件納入規劃管理的現狀設施；第二，取消不具備實施條件的規劃點位；第三，根據評估結果，將數量富余、空間重復的設施調整為本片區緊缺型設施；第四，根據載體空間供給，優先配套適應本街道人群特征的街道級基本公共服務設施，再補充符合社區人群特征需求的社區級基本公共服務設施，形成基本公共服務供給與人口分布、人群特征以及區域功能精準匹配的方案（見圖6）。

圖6 綜合方案技術路線示意圖

3 實施保障

（1）確定本規劃地位：武侯區控制性詳細規劃調整均應核實本規劃內容，并進一步論證落實本規劃新增、調整、取消點位。

（2）明確責任主體：按照行動計劃，明確責任主體，逐步建設實施各類基本公共服務設施。

（3）建立綜合信息平臺：借助大數據智慧平臺，集成社區管理、教育、醫療、文體、市政、商業等專項信息[4]，建立基本公共服務設施綜合信息平臺，動態化掌握各類設施建設實施情況、供需關系變化情況，實現動態化、精準化監督與評估，從而更高效、科學地調整建設方案，優化資源配置，發揮最大效益。

4 結語

本文針對武侯區基本公共服務設施存在的現狀問題，提出通過系統梳理基本公共服務設施規劃點位和現狀建設情況，并結合各街道、各社區不同人群產生的差異化需求準確評估，再結合公共服務設施載體空間供給情況，形成科學、有效、準確的基本公共服務設施布局方案。并借助政策保障和綜合信息平臺，切實有效推進基本公共服務設施的建設。