城市軌道交通PPP(政府與社會資本合作)項目的補貼模式及回報機制發展建議

楊 青 陳勝波 劉永平 陳 敏

(1.深圳市軌道交通建設指揮部辦公室,518035,深圳；2.深圳市城市交通規劃設計研究中心股份有限公司,518057,深圳∥第一作者，高級工程師)

城市軌道交通作為城市交通重要組成部分，具有投資金額大、回收周期長的特點，是技術密集型產業。為解決城市交通問題，也為刺激經濟發展，城市軌道交通建設規模及投資規模逐步擴大。2013年—2019年我國城市軌道交通投資從2 165億元增長至5 958億元，年均增長約18.4%?！笆濉逼陂g，共有27個城市新一輪建設規劃(含調整)獲批復，計劃4年完成投資近2萬億元，年均完成投資約為5 000億元，年均新增線路里程長度為780 km[1]。國內外軌道交通運營經驗表明，30年運營期的日常運營成本、大架修成本、資產更新及追加投資的資金需求約為前期建設投資的1.5～3.0倍(如圖1所示)，僅依靠運營收入難以覆蓋建設期投資和運營成本費用。

圖1 城市軌道交通建設及運營資金需求比例圖

城市軌道交通具有準公益性的特點，故其票價往往低于市場定價，單純依靠票務和非票務收入難以彌補線路建設和運營期全成本投入，需要政府額外給予財政補貼來解決項目前期建設及后期運維的資金需求。在國家政策的鼓勵支持下，PPP(政府與社會資本合作)投融資模式受到多個城市的青睞。城市軌道交通PPP項目合作期長，一般為20～30年，涉及威脅項目的不確定性因素多，前期社會資本顧慮多、參與積極性不高。為了促進城市軌道交通PPP項目的順利發展，吸引社會資本參與，政府應選擇合適的補貼模式、并確定合理的補貼水平。這是目前亟待研究的關鍵問題。我國關于城市軌道交通PPP投融資回報模式仍以理論和定性研究為主[2-7]，缺乏基于實際運作的案例分析。本文結合某市軌道交通PPP項目案例，分析影子票價補貼和運營車公里服務費補貼模式的優缺點及適應性。

1 補貼模式及測算

1.1 影子票價模式

影子票價模式指項目公司為彌補其建設成本與運營成本并獲取合理回報，按每運載1人次實際需收取的票價來測算補貼。政府與社會資本投資方約定合作期內的年度客運量，并基于談判或投標確定的影子票價及約定客流量來測算政府補貼。影子票價模式在我國應用較早,北京地鐵4號線、14號線及16號線，以及深圳地鐵12號線及13號線均為采用該模式的PPP項目。

1.2 運營車公里服務費模式

運營車公里服務費模式指項目公司為彌補其建設、運營成本并獲取合理回報，按列車每走行1車km實際需收取的費用來測算補貼。政府與社會資本投資方約定合作期內的年度走行車公里數，并基于談判或投標確定的單位運營車公里服務費及約定運營車公里數來測算補貼。烏魯木齊地鐵2號線一期工程、北京地鐵大興新機場線、天津地鐵7號線、天津地鐵11號線均采用了運營車公里服務費模式。

1.3 財務測算模型

PPP項目通常采用財務凈現值(NPV)模型測算項目全生命周期的現金流情況。根據既定的項目資本金內部收益率預期水平，測算NPV為0時的影子票價和可行性缺口補助。可行性缺口補助指使用者付費不足以滿足社會資本投資方或項目公司的成本回收和合理回報，而由政府給予社會資本投資方或項目公司的經濟補助[2]。

當NPV為0時，有：

(1)

式中:

A——現金流入，包括政府每年給的基準補貼、線路票務收入和非票務收入;

B——現金流出，包括建設期資本金投入、日常運營成本、大架修、資產更新費用、車輛追加投資、還本付息和相關稅費等,其中日常運營成本包括薪酬成本、能耗成本、維修成本、營運費及管理費用。

t——PPP項目合作年序數,t=1,2,…,n，其中n為PPP項目合作年限；

i——資本金內部收益率。

在不同的補貼模式下，可行性缺口補助計算方法各有不同。

當采用影子票價模式時：

A=影子票價×約定客流量=票務收入+非票務收入+可行性缺口補助。其中，可行性缺口補助=影子票價×約定客流量-實際票務收入-實際非票務收入。

當采用運營車公里服務費模式時：

A=運營車公里服務費×約定運營車公里數=票務收入+非票務收入+可行性缺口補助。其中，可行性缺口補助=影子票價×約定客流量-基準票務收入-基準非票務收入。

政府實際補貼=可行性缺口補助+項目公司的超額客流量分成或客流量風險分擔+項目公司的超額非票務收入分成或非票務收入風險分擔+專項資金調整額。其中，項目公司的超額客流量分成或客流量風險分擔(以下簡為“客流量分成分擔”)及項目公司的超額非票務收入分成或非票務收入風險分擔(以下簡為“非票務分成分擔”)需結合具體項目需求設置。

2 案例分析

2.1 項目概況

某市軌道交通線路長約40.6 km，設33座車站。線路建設劃分為A、B兩部分。其中：A部分主要為土建工程、裝飾工程，以及給排水、消防、動力照明、通風空調等專業常規設備的安裝工程，總投資為325.5億元；B部分為鋪軌工程，通信、信號、自動售票等專業系統的設備安裝項目，以及車輛，總投資約為106.3億元。A部分由當地市屬國有企業建設，B部分擬采用PPP模式引入社會資本投資建設。建設完成后，政府出資代表與社會資本投資方共同成立項目公司，并由項目公司在30年合作期內租賃A部分，負責全線運營及所有資產維護，待合作期屆滿后由項目公司將A、B部分資產移交給當地市政府。

2.2 基礎數據

結合國內城市軌道交通運營成本收入參數情況，按照影子票價模式、運營車公里服務費兩種模式分別測算線路財政補貼情況。測算參數取值如表1所示。

表1 線路測算基本情況表

2.3 測算結果分析

根據表1測算，該項目30年運營期的日常運營成本為269.5億元(見圖2)。其中：職工薪酬為129億元，最高占比約為48%；能耗費用為49.2億元，占比約為18%。30年全生命周期的所有運營成本約為426億元(見圖3)，是日常運營成本的1.3倍(靜態測算)。其中，職工薪酬占比為30%，資產更新成本約為107.6億元，占比為25%。

圖2 線路運營30年日常運營成本構成

圖3 線路運營30年全成本構成

由表1得到不同補貼模式下30年模擬財政補貼情況，如圖4所示。圖4中，影子票價模式下初始運營年的影子票價為5.35元/人次，30年運營期的財政補貼為377.4億元；運營車公里服務費模式下初始運營年運營車公里服務費為49元/(車km)，30年運營期的財政補貼為339.1億元。將兩種模式的補貼按LPR(長期貸款利率)為4.65%折現至運營初年(2023年)可得，影子票價模式的財政補貼折現值約為194.3億元，運營車公里服務費模式的財政補貼折現值約為185.3億元。

圖4 不同補貼模式下30年模擬財政補貼情況

在影子票價模式下，客流量在運營期會逐步增加，補貼也隨之逐年上升，故政府補貼壓力在前期小，在后期大。可見，在影子票價模式下，政府占有資金的時間相對更長。而列車運行里程數一般較為穩定，故運營車公里服務費模式的補貼金額每年也較為穩定，但前期運營車公里服務費補貼高于影子票價補貼。

2.3.1 客流量敏感性分析

在影子票價模式下，可行性缺口補助=影子票價×約定客流量-實際票務收入-實際非票務收入。當實際客流量高于約定客流量時，項目公司實際票務收入增加，政府補貼減少；當實際客流量低于約定客流量時，項目公司實際票務收入減少，補貼增加。由此可知，在不考慮客流量分成分擔的情況下：項目公司的資本金內部收益率較為穩定(如圖5所示)；即使客流量低，項目也仍能維持較好的收益水平，故項目公司對提升運營服務水平積極性不高；當客流量過低時，如果項目公司減少運營實際支出成本，則會導致過度“暴利”。

圖5 客流量變動下的30年政府財政補貼與收益率變化(不考慮客流量分成分擔)

針對影子票價模式的特點，可采用客流量分成分擔機制：當客流量高出約定客流量時，政府與項目公司對高出部分進行分成；當客流量低于約定客流量時，雙方合理分擔。深圳地鐵12號線所采用的客流量分成比例約定如圖6所示。圖6中：當實際客流量為約定客流量的95%～105%時，風險及收益由項目公司自行承受；如客流量低于約定客流量的80%，則低于80%的部分由政府全額補貼；如客流量高于約定客流量的105%，則超過105%～120%部分由政府與項目公司按照7∶3分成，超過120%～140%部分由政府與項目公司按6∶4分成[8]。在客流量分成分擔機制下，客流量超出約定客流量越多，則項目公司分成越大，可激勵項目公司不斷提升服務質量與效益。

圖6 深圳地鐵12號線客流量分成分擔機制

按照圖6的客流量分成分擔機制，可得客流量變動下的30年合作期政府財政補貼與收益率變化，如圖7所示。由圖7可見：若實際客流量超過合同約定客流量的40%，則項目公司收益率達到10.6%，比約定8%的收益率增加2.6%；若實際客流量低于合同約定客流量的40%，則項目公司實際收益率約為6.7%，比約定收益率減少1.3%。由此可知，當約定客流量過低時，項目公司實際收益會較高，造成政府過度“讓利”；當約定客流量過高時，由于客流量過低的風險由政府承擔，則客流量變化對項目公司實際收益影響較小。因此，影子票價模式下，政府與社會資本投資方對約定客流量的博弈十分關鍵。

圖7 客流量變動下的30年政府財政補貼與收益率變化(考慮客流量分成分擔)

2.3.2 運營車公里敏感性分析

運營車公里通常與線路長度、發車間隔，車輛編組相關。根據深圳地鐵1號線數據(見圖8)，2012年—2019年的日均客流量量增加了46%，年均運營車公里僅增加1.6%?？梢姡\營車公里變化與客流量變化關系并不密切。如項目前期的運營車公里預測數較為準確，則可降低政府與社會資本投資方之間的博弈。

圖8 深圳地鐵1號線全年日均客流量與走行車公里變化關系圖

3 補貼機制設計要點及發展建議

3.1 補貼機制設計要點

3.1.1 因地制宜，選取契合項目特點及PPP發展目標的回報模式

運營車公里服務費模式按行駛里程補貼計價，以政府向社會資本購買公共服務為核心，采用較為穩定的行駛里程為指標。PPP項目公司僅需完成約定行駛里程即可獲得相應的補貼。該模式適用于城市軌道交通發展起步初期或網絡化運營尚未形成、線路客流量不確定性大、政府引入社會資本以解決建設資金為主要目的的項目。

影子票價模式按照約定的客流量補貼計價，以預測客流量為指標，發揮社會資本的主觀能動性，通過自身運營經驗，采取靈活的運營組織適應客流量需求，有利于激勵企業降低運營成本。該模式適用于城市軌道交通網絡化運營較為成熟，線路客流量有保障，政府以追求提供高質量軌道運營服務為目標的項目。

3.1.2 機制管控，合理的分成分擔和風險管控機制是項目發展可持續的基礎

社會資本參與城市軌道交通項目投資建設運營的目的是獲取額外的收益回報。城市軌道交通投資規模大，建設運營周期長，其收入與成本涉及的不確定性因素多，構成復雜。為保障項目合作可持續，需要制定分成分擔和風險管控機制。以超額收益共享原則設定收益分成機制，使雙方共享超額客流量帶來的收益；以風險可控原則設定風險分擔機制，使項目建設、財務和運維等商業風險由社會資本投資方承擔，使法律、政策和最低需求(客流量)等風險由政府承擔，使其他經濟波動、不可抗力等風險由雙方共擔。

3.1.3 精準預測，客流量預測的精確性是政府與社會資本博弈平衡的關鍵

根據上述分析，在客流量分成分擔機制下，約定客流量同項目風險與收益的分配密切相關。因此，項目前期客流量預測的精準可靠是實現政府與社會資本博弈平衡的關鍵。

3.1.4 績效考核，可量化、可激勵、有約束的考核機制是線路運營提質增效的保障

按照PPP項目的相關政策要求，應建立政府年度補貼與績效產出掛鉤機制。但是，目前我國既有城市軌道交通運營服務考核指標及標準尺度寬松，違約處罰不合理，相對每年數億計的政府補貼，懲罰力度微乎其微，難以敦促企業提升服務質量與效益[9]。因此，項目實施機構需結合城市軌道交通的實際運行情況，制定一套可量化、可激勵、緊約束的線路運營服務考核體系。

3.2 發展建議

3.2.1 加快城市軌道交通票價和收費制度改革

價格是影響PPP項目順利執行的關鍵。無論是目前的運營車公里服務費模式，還是影子票價補貼模式，均采用財政資金補貼，其由一般性稅收承擔，個別的使用者成本會被一般公眾分擔。如果缺乏城市軌道交通票價調整機制，則軌道交通PPP項目的政府付費最終主要由城市一般公眾負擔，影響社會公平，使PPP項目的長期可持續發展面臨極大挑戰。本文建議：

1) 保證社會資本盈利而非暴利，結合各階段經濟發展及物價水平，兼顧社會公平的原則，制定城市軌道交通票價調整機制及方案。

2) 發揮人民代表大會在PPP項目中的決策作用，防止地方政府通過票價大幅上漲來轉移政府決策不當造成的付費壓力。

3.2.2 PPP+TOD(交通引導發展)回報模式

我國城市軌道交通PPP項目目前仍以政府財政性資金補貼為主。在30年合作期內，政府總補貼高達數百億，政府補貼和使用者所付支出最終可能遠超預期的自建項目支出。這種單純的PPP建設模式僅僅拉長了政府付費周期，緩解了建設期和運營初期的政府財政壓力，但長遠來看，并未減輕政府財政補貼負擔。如遠期城市經濟發展動力不足，政府補貼過大，甚至超過當年一般公共預算支出的10%，則PPP項目將面臨提前終止的風險。

為規避上述風險，相關政策要求項目實施機構組織每3～5年對項目產出績效、物有所值進行中期評估，并制定應對措施。然而這些舉措增加了項目后期的政府行政成本和壓力，而且在極端情況下難以制定行之有效的應對措施。

香港地鐵項目采用PPP+TOD的回報模式。社會資本投資方在參與地鐵建設與運營的同時，還負責沿線相關地塊的土地開發以獲取收益，用于彌補建設運營資金缺口。該模式下，運營盈虧由社會資本投資方自行負責，不需政府給予額外的財政補貼。這樣不僅能迫使社會資本投資方將城市軌道交通線路的外部經濟效益最大化和內部化，還能降低項目的執行成本。在PPP+TOD模式下，政府無需額外付出財政補貼，僅需對項目公司運營績效進行合理獎懲：如出現安全事故或列車延誤等服務不達標問題，則按照事件嚴重程度及發生次數給予罰款處罰，以確保軌道交通的服務質量。

3.2.3 PPP+REITS(不動產投資信托基金)融資模式

2020年中華人民共和國國家發展和改革委員會與中國證券監督管理委員會聯合發布了《關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點相關工作的通知》,這標志著我國基礎設施公募REITs試點正式起步。PPP+REITS模式將城市軌道交通PPP項目與RETIs結合，通過向社會投資人公募發行PPP項目公司股份或信托收益憑證，來籌集資金并投資于線路建設，使社會投資人從中獲取投資收益。

城市軌道交通PPP 項目的REITs采用公募形式發行，可進一步降低融資成本。作為再融資手段， PPP+REITs能夠優化PPP項目在運營期間的融資結構安排，為金融投資人和PPP社會資本的投資方提供投資便利和融資便利，降低財務杠桿比例。REITs采用市場發行方式，接受證監會及社會投資人的監督，可確保PPP項目的運作規范與透明。

目前， PPP+REITs融資模式尚不成熟，需要加強頂層制度設計，出臺相應的標準及規范性文件，明確具體操作模式，處理好證券發行的永續性與PPP項目合作期的有限性、實施機構監管與證監會監管標準的統一性等問題。

4 結語

城市軌道交通投資、運營資金需求大，為緩解政府財政壓力，激發市場活力，各大城市開始逐步推進城市軌道交通PPP項目。社會資本參與PPP項目的目的是獲取相應的回報。本文結合實際案例重點分析了影子票價和運營車公里服務費兩種常用補貼模式的優缺點及適用性，并進一步提出了城市軌道交通回報模式設計要點及發展建議。