城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險：保基本還是補短板？

張國海 潘夢超 何勁草

（安徽財經大學財政與公共管理學院 安徽蚌埠 233030）

2009年，新型農村社會養(yǎng)老保險制度開始試點。2011年，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度建立。2014年，國務院發(fā)布了《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并實施，在全國范圍內建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城鄉(xiāng)居保”）。制度實施以來，城鄉(xiāng)居保覆蓋了絕大多數城鄉(xiāng)居民。從參保人數來看，制度實施當年只有10276.8萬人，而截止2019年底，城鄉(xiāng)居保的參保人數上升到53266萬人。從其他指標來看，2010年到2019年底，城鄉(xiāng)居保人均年領取額從700元上升到1943元；基金收入從453.4億元上升到4107億元；基金支出從200.4億元上升到3114.3億元。

城鄉(xiāng)居保這一制度實施以來，國家加大了財政投入，養(yǎng)老金水平在不斷提高，但總體保障水平還不高，既低于最低生活保障標準，更低于城鄉(xiāng)居民的基本生活需要。城鄉(xiāng)居保建立實施的目的是補制度短板還是實現保基本？當前的制度實施效果與保基本的目標還有多大差距？為了實現保基本的制度目標黨和國家還需要作出哪些努力？

一、補短板：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展

1951年2月，我國頒布了歷史上第一部全國性社會保障法規(guī)《中華人民共和國勞動保險條例》，勞動保險的直接受益人群覆蓋了國營、私營以及公私合營企業(yè)職工的94%，該條例經過1953年的修訂，逐步建立起企業(yè)職工社會保險體系。另外，機關事業(yè)單位的養(yǎng)老在建國初期主要借鑒蘇聯(lián)經驗，在解放區(qū)供給制基礎上建立退休福利制度，退休金由財政承擔。1958年2月《關于退休人員處理辦法的通知》出臺，意味著企業(yè)職工與政府工作人員的養(yǎng)老辦法將進入合并統(tǒng)一的階段。而當時占全國人口90%以上的農民的養(yǎng)老生活保障卻無法實現，老年人更多依靠家庭養(yǎng)老和集體養(yǎng)老，人民公社這個集體所能提供的保障僅僅是口糧，水平較低。

改革開放以來，城鄉(xiāng)要素自由流動，外出務工群體大大增加，農民收入得到一定程度的增長，但仍缺乏制度性保障。鑒于國家“七五”計劃關于“抓緊建立農村社會保險制度”的提出，民政部于1986年開始探索建立農村社會保險制度，并于1992年公布了《縣級農村社會保險基本方案》，“老農保”開始逐步推廣開來。但該制度在制度設計之初就存在著諸多局限性：制度實行以完全積累為主；資金籌集堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。在當時的歷史條件下，農民的收入微薄，難以承擔較高的社會保險費，這也致使大多數的參保農民領取的養(yǎng)老金微乎其微。也正是“老農保”在實施過程中存在的諸多問題，并不能起到制度化保障的作用，因而國務院于1999年下發(fā)通知要求對此進行整頓規(guī)范，并停止辦理新業(yè)務，“老農保”逐漸淡出歷史舞臺。

在當時的歷史條件下，隨著人均土地面積的減少，土地比較效益不高，土地保障“虛化”；同時，計劃生育普及、女權意識覺醒以及小型化家庭趨勢愈加明顯，家庭保障弱化。如果沒有制度化的保障，城鄉(xiāng)居民很難實現老有所養(yǎng)。基于社會的公平正義，“新農保”被提上日程。帶著“老農保”實施過程中存在的經驗教訓，國家于2009年開始部署“新農保”的試點工作，規(guī)劃在2020年之前實現所有農民都能享受到“新農保”。“新農保”堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，旨在保障全體農民年老時的基本生活。2011年試點城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，將城鎮(zhèn)非就業(yè)人員納入進來。2013年，十八屆三中全會后我國社會保障制度的發(fā)展目標和要求發(fā)生了新的變化，“公平可持續(xù)”成為新的議題。將新農保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度兩項制度合并實施，在全國范圍內建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

不同于企業(yè)職工和機關事業(yè)單位人員，從建國初到1992年，城鄉(xiāng)居民這個群體的養(yǎng)老保障問題經歷長時間的制度缺失，“老農保”作為第一個社會化養(yǎng)老保障的嘗試終以失敗落幕，繼而又是長時間的缺乏制度保障。而城鄉(xiāng)居保的建立，使得城鄉(xiāng)居民享受到長期而穩(wěn)定的社會化保障，終是補齊了制度短板。

二、保基本：現行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度難以實現

（一）養(yǎng)老保障水平低于最低生活保障水平。1997年國務院發(fā)表關于低保政策的通知之后，最低生活保障制度的建立就被擺上了各級政府的議事日程中，伴隨著其不斷的發(fā)展完善，低保制度逐漸成為我國社會救助的重要組成部分。低保標準線的設置相對較低，而城鄉(xiāng)居保的領取標準遠低于此，老有所養(yǎng)實難保障。表1截取了2015-2019年中國的最低生活保障平均標準以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均領取額的相關數據，

表1 2015-2019年中國最低生活保障平均標準與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均領取額對比

從2015年到2019年，城市最低生活保障平均標準與城鄉(xiāng)居保人均領取額的差距從3983元上升到5360.6元，農村最低生活保障平均標準與城鄉(xiāng)居保人均領取額的差距從1747.4元上升到3210.9元。兩者間差距的越拉越大，是最低生活保障制度實施效果顯著還是城鄉(xiāng)居保保障水平不佳？五年間，城鄉(xiāng)居保人均領取額上升了512.4元，城市和農村的最低生活保障平均標準各上升了1890元和1975.9元，提升幅度差距明顯。最低生活保障標準線的設置是為了更好保障處于貧困邊緣人口的生活，養(yǎng)老保障水平低于最低生活保障水平也更好地表征了制度實施的不理想，距離制度目標還存在很大距離。

（二）養(yǎng)老金無法滿足居民的基本生活需要。隨著社會經濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民的生活水平在不斷提高，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險金人均領取額也隨著物價水平、人均收入有所提高。但由于最初標準設定過低，雖然城鄉(xiāng)居保的人均領取額總體在提高，但總的來說水平還很低，不能達到保基本的目標。而對于城鄉(xiāng)居民，“保基本”即意味著養(yǎng)老金能夠滿足老年階段的衣、食、住、行、用，五項支出中食居于重要位置，因而養(yǎng)老金能夠在多大程度上保障老年階段的消費尤其是食品消費顯得尤為重要。表2是2015-2019年全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均領取額的生活消費替代率和食品替代率的相關數據。

表2 2015-2019年全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均領取額的生活消費替代率和食品替代率

伴隨著經濟發(fā)展，五年間全國城鄉(xiāng)居民的年總消費支出上漲4105.1元，年食品支出上漲950.2元，生活消費和食品支出額的快速上漲也對居民收入提出了更高的要求。對于廣大城鄉(xiāng)居民來說，城鄉(xiāng)居保作為老年生活的一種重要收入來源，其能在多大程度上保障生活消費和食品支出尤為重要。5年中，城鄉(xiāng)居保人均領取額的生活消費替代率和食品替代率呈現“雙低”，生活消費替代率最高為15.5%，最低僅為13.9%，食品替代率更是只有2018年超過50%。替代率低也表征著僅僅依靠當下的城鄉(xiāng)居保水平很難滿足老年人的消費支出，亦很難滿足老年人的食品需求。城鄉(xiāng)居保的待遇標準在很大程度上無法滿足居民的基本生活需要，離保基本的目標更是相去甚遠。

（三）養(yǎng)老金替代率遠低于目標水平。養(yǎng)老金替代率是測量養(yǎng)老保險保障水平的常用指標，提高養(yǎng)老金替代率對于改善城鄉(xiāng)居民的基本生活具有重要意義。據目前國際勞工組織《社會保障最低標準公約》的規(guī)定，養(yǎng)老金的最低替代率為55%，按照我國對基本養(yǎng)老保險的總體思路，確定未來基本養(yǎng)老保險的目標替代率為58.5%，但目前而言，城鄉(xiāng)居保遠遠達不到預期。以下的表3是2019年我國各省份養(yǎng)老金待遇和替代率。

表3 2019年各省份養(yǎng)老金待遇和替代率

注：①城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的參保者超過95%都是農民，因而在表格中采用的是農村人均可支配收入；②基礎養(yǎng)老金替代率=基礎養(yǎng)老金標準★12/農村人均可支配收入★100%；③個人賬戶養(yǎng)老金替代率=個人賬戶養(yǎng)老金／農村人均可支配收入★100%；④數據來源：根據《中國統(tǒng)計年鑒》（2020）和《2020年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》上的數據計算得到

截止2019年底，基礎養(yǎng)老金領取標準上，上海、北京兩地遙遙領先，全國31個省份中只有三個省份月基礎養(yǎng)老金標準超過200元。在基礎養(yǎng)老金替代率上，只有上海、北京這兩個城市超過了25%的標準，其他省份低于甚至遠遠低于這一目標替代率標準。個人賬戶養(yǎng)老金差距更是尤為明顯，破千的只有5個省份，亦有5個省份低于200元。除卻上海外，其他30個省份的個人賬戶養(yǎng)老金替代率均低于10%，最低的河北省甚至只有1.0%。從總的養(yǎng)老金替代率來看，最高的上海達到了44.92%，最低的河北省只有9.38%，不僅僅是河北，全國亦有其他5個省份低于10%。這也就標志著城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金替代率處于極低水平，養(yǎng)老金根本無法滿足城鄉(xiāng)居民的基本生活需要，城鄉(xiāng)居保制度在當前的實施效果并不理想，與“保基本”的目標仍存在較大差距。

三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險從補短板到保基本的實現路徑

（一）加大財政補貼力度，建立基礎養(yǎng)老金正常調整機制。城鄉(xiāng)居保作為一項重大的惠民政策，關系到國家穩(wěn)定和人民福祉，中央財政應該承擔更多的責任。當前，中央財政對中西部地區(qū)城鄉(xiāng)居保基礎養(yǎng)老金全額補貼，而對東部地區(qū)只補貼50%，只負責“補出口”。中央財政將“補入口”的責任交給了地方財政，無形之中就加重了地方財政的壓力。眾所周知，我國的區(qū)域發(fā)展、地區(qū)發(fā)展都存在著極大的差異，經濟發(fā)展水平高低不等，地方財政實力迥異，將“補入口”的重大職責交給地方財政將最終造成地區(qū)間養(yǎng)老水平差距不斷增大，一項惠民政策最終可能造成人民的幸福感不斷缺失。因而中央財政應當在“補入口”環(huán)節(jié)替地方財政分擔一部分，加大中央財政的補貼力度，從而煥發(fā)地方財政的活力，激發(fā)人們積極參保繳費。

依據表3可以知道，基礎養(yǎng)老金地區(qū)差異巨大，因而政府應當加大財政轉移支付力度，加大對經濟落后的地區(qū)的財政資助，落實財政優(yōu)惠政策提升基礎養(yǎng)老金層次。介于各省經濟發(fā)展水平、社會人口結構等客觀因素在短時內無法改變，黨和政府只能通過不斷完善基本養(yǎng)老金相關制度，明確制定基本養(yǎng)老金保障水平的評價體系和基礎養(yǎng)老金動態(tài)調整機制并強制實施，才能夠有效克服當下基礎養(yǎng)老金省際差異大的問題。

（二）加大財政金融獎勵，引導居民長繳多繳。我國東中西部經濟發(fā)展差異大，地方財政財力不一，為提升基礎養(yǎng)老金動態(tài)調整的可持續(xù)性，中央政府必須加大對貧困地區(qū)的財政投入，以期獲得公平的養(yǎng)老待遇水平。在東部城市發(fā)展的進程中，中西部輸送了大量的人才以及務工人員，為東部發(fā)展添磚加瓦，但不可否認的是，這些人中的大部分最終會回歸家鄉(xiāng)參保城鄉(xiāng)居保，國家加大對于中西部貧困地區(qū)的財政投入不僅是對他們的補償，更是城鄉(xiāng)居保公平性的體現。

而相較于不均衡的基礎養(yǎng)老金，充分維護老年群體養(yǎng)老權益的相對公平，個人賬戶就顯得尤為重要，因而能夠在多大程度上做大個人賬戶直接關系到老年生活的質量高低。個人賬戶存在著私人儲蓄的性質，居民愿意將錢放在個人賬戶中還是用之于傳統(tǒng)的銀行儲蓄，又或者是投資具有相對穩(wěn)定收益率的基金，這取決于它們的收益率，相比之下，城鄉(xiāng)居民必然會選擇擁有更高收益率的方式。因而，保障個人賬戶收益率是保證城鄉(xiāng)居民資金流向的重要基礎，社會保障基金理事會應通過大數據仔細研究，做出最合理的投資運營選擇，而對于基金投資運營失敗的部分應進行財政兜底，積極保障投保者的利益。

加強金融激勵政策能夠更好地達到政策實施的效果。隨著個人賬戶額越來越大，幫助需要貸款的居民獲得貸款也是一個不錯的選擇，當然，貸款保證金即來源于個人賬戶，這種途徑一舉多得，既為資金應用提供了思路，也為城鄉(xiāng)居民解決了燃眉之急，這也是一種金融激勵。通過以上所述及的方式，刺激養(yǎng)老基金的營運能力的提高，也刺激居民長繳多繳。

（三）拓寬個人賬戶資金的來源渠道，做大個人賬戶。欲實現城鄉(xiāng)居保資金來源的穩(wěn)定，籌資渠道多元化是必不可少的一步。《意見》曾指出：鼓勵其他社會經濟組織、公益慈善組織、個人為參保人繳費提供資助。以上所提及的途徑僅依靠自身所取得的成效較小，因而需要借助政府予以引導，從而提高資助的力度。除了外在的資助外，我們也可以將目光調向自身，充分挖掘自身資源。眾所周知，城鄉(xiāng)居保的參保群體以農村居民為主（超95%都是農民），耕地承包權如何被用來最大化保障老年生活就顯得至關重要。有幾種思路可以作為借鑒：一是給予退出土地承包經營權的農民以現金補償；二是通過政策引導農戶將承包權作為股權，流轉給集體，再由集體對土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，形成集體性經濟，農戶通過流轉可以獲得一部分收入，另外通過流轉土地進行年底分紅也能獲得一筆收益；三是以承包地換社會保障，政府通過政策安排來盡可能地保證農民在城鄉(xiāng)工作從而獲得非農收入。第一種思路偏向于一次性交易，短期內收益大但不長遠；第二種思路基于長遠的考慮，但實施難度較大；第三種思路對于有勞動能力的老年人是個不錯的選擇，但這種思路基本排除了高齡、體弱的老年人。合理運用以上三種思路，在有條件的地區(qū)發(fā)展集體性經濟，為農村老齡人口爭取更多地現金補償以及充分考慮老年人的身體條件從而合理歸置。將農民手中的地用好，充分保障農村老齡人口的基本老年生活。