鄉鎮級國土空間總體規劃的必要性、定位與重點內容

周 瑞，呂 賓

（1.淄博市規劃設計研究院有限公司，山東 淄博 255000；2.淄博同業建筑設計有限公司，山東 淄博 255000）

1 鄉鎮總體規劃存在的問題

相較于傳統鄉鎮城總規和鄉鎮土總規，新時期的鄉鎮國土空間規劃強調對全域各類自然資源的管理和空間資源的有序開發利用，不僅落實“多規合一”，更要充分重視城鎮、農業、生態三大空間的發展質量，促進發展方式、生活方式及治理方式的轉變。顯然，實現高質量的鄉鎮發展，僅靠縣市層面的國土空間規劃是難以實現的，需要因地制宜、深化細致的鄉鎮級國土空間規劃。

1.1 鄉鎮兩規內容與現實管控需要相背離

我國傳統鄉鎮制定總歸的核心思想為：保護現有耕地與農田，強調自上而下的土地指標分配和邊界管控，但其垂直分解的操作方式往往過于粗放、均質而忽視現狀條件中的差異，且難以匹配地方的實際發展需求。與此同時，以往土地利用中的缺點為全力管控主體以及審批主體較為集中，也是縣鄉同步編制工作方法的實施弊端（省級和國家級，或者授權設區市審批），往往導致鄉鎮在完成了縣市的數據搜集等基礎任務在達到指標后，后續鄉鎮土地的規劃往往無法得到完整的處理，正式成果也無法完善。而在管控層面，由于技術標準與規范存在區域化特點，沒有制定出明確的管控手段，無法與實際的技術標準相結合，鄉鎮規劃（土總規和城總規）原本應在村鎮層面具有實施性的空間管制作用，但實際的全域管控能力低下。原因在于，先圖后底弊端逐漸暴露，這一點在規劃編制上尤為明顯，并且存在較廣泛，管理規劃分區尤為隨意，無法實行有效的手段加劇，自然資源保護和監管在鄉鎮層面的嚴重滯后。

1.2 城鄉建設用地混雜

城鄉二元土地所有制的并存在鄉鎮層面體現明顯。2016 年住建部主持的全國121 鎮調查顯示，鄉鎮鎮區建設用地中的集體用地占比高達60%，城鎮中行政村所占比例仍能達到半數之多，高達64%，這也使鄉鎮鎮區總體呈現出低密度和松散的空間結構。與此同時，鄉鎮人均建設用地面積較大。鄉鎮土地的這些特征亦間接導致了傳統兩規的頻繁失效。鄉鎮城總規主要沿用了城市用地的規劃方法，對于存在大量集體用地的鎮區而言，顯得水土不服。住建部組織調研的121 鎮數據顯示，人均城鎮建設用地高達207m2，雖然反映了鄉鎮土地利用的粗放，但也反映了鄉鎮總體規劃的用地指標管控標準與地方實際之間的巨大偏差。鄉鎮土總規在鎮區的表達僅僅是“紅斑”，并未區分土地權屬的差異，亦未實施用途管制分區，即“粗放有余，精細不足”。

2 我國鄉鎮國土空間總體規劃的定位特征

2.1 服務地方發展訴求

英國現行地方層面的空間規劃包括地方規劃和社區規劃，前者是總體層面的規劃，后者是偏向于實施和詳細層面的規劃。法國在市鎮層面編制《地方城市規劃》和《市鎮地圖》，前者針對較大的市鎮或市鎮聯合體，后者適用于較小的市鎮，主要劃定分區、提出具體土地利用和建設指標，作為實施地方規劃管理的依據。日本的空間規劃包括國家、作為最基層的政府主體——市町村。呈現鄉村性特點逐步明顯，結合國際發展的案例可以得出，地方發展的指引往往需要鄉鎮層面整體空間規劃，與法律法規相結合，使之約束在一定的框架下，根據不同地方發展情況和需要，實現服務的編制功能，這也要求當地政府能否有與之高度匹配的事權。

2.2 明晰縣鄉事權劃分

我國當前存在的行政管理體制，一大特色在于匹配度和事權的平衡，縣與鄉鎮以及其鄉鎮事權，能否清晰明確，在匹配的程度下逐步實現改革，適當地將規劃管理權限，因地制宜的進行下放，解除一定的權限，將重點放在執政能力與鄉鎮政府的匹配上。要結合“強鎮設市”的改革趨向，進一步定向下放國土空間資源的管理權限（如城鎮開發邊界內具體的土地用途管制等），明晰鄉鎮政府在自然資源管理、監督和巡查方面的作用。鄉鎮國土空間總體規劃應兼顧鎮區（集鎮）的發展訴求，統籌規劃好全相中區域的要素系統，使之覆蓋全區域。

2.3 創新鎮區空間用途管制方式

對于鄉鎮本級，除了全域層面進行各類資源的保護與開發利用外，最大的困難是如何在用途管理方式上對鄉鎮空間進行建設要創新空間用途管制方式，明確劃分好國有和集體兩個主體，貫徹落實好用途準入制度和用途許可制度。鎮區規劃將擺脫城總規精確到地類的技術傳統，通過劃分主導功能分區，利用各分區進行指標和要素控制，明確主導功能、開發強度等關鍵指標以及公共服務設施與市政基礎設施等的配置和選址要求等，同時結合主導功能區內其他管控要素，最終形成“主導功能分區+關鍵要素控制”的鎮區規劃方式，向下傳遞指導詳細規劃。該做法能夠避免“總規詳規一體化”帶來的總規修改頻次過多的問題，同時將傳統程總規的弊端進行針對性的填補，嚴格管控好核心指標的傳導問題。

2.4 統籌引導村莊規劃

在當下國土空間規劃的改革中，應緊緊抓住鄉鎮作為一級地方政府的管理優勢，在鄉鎮層面實現鎮村空間規劃合并編制、全域覆蓋，將圖則形式作為主體，正負面清單作為主要輔助索引，對規劃建設管控在村莊上的問題進行解決，通過“要素+指標+圖示+名錄”的方式對村莊的規劃建設進行底線管控，來正確引導一般村莊，特別是建設依據方面。同時要把握好鄉鎮層面對村莊建設的管控邊界，切實明確村莊規劃是詳細規劃。在鄉鎮國土空間總體規劃中明確村莊的建設邊界，能夠明確落實并且成功引導城鎮對于周邊地區的開發，結合科學詳盡的歸化進行有效編制。

3 鄉鎮國土空間總體規劃的重點內容

3.1 嚴格保護鄉鎮全域自然資源

在鄉鎮國土空間總體規劃編制中，有必要對自然資源各類要素做出精準管控，劃定各類資源的保護紅線、保護區范圍（縣鄉規劃同步編制，反饋給縣市規劃），并深化細化具體管控內容，全要素繪制“一張圖”。需要指出的是，鄉鎮層面由于其事權的限制，針對自然資源的管控更多是對市縣國土空間總體規劃中各項邊界的細化與落實，以及執行縣市政府授權的自然資源管理、監測和巡查職能，并落實管控措施與指標要求。

3.2 剛性管控鄉鎮國土空間的開發利用

對于鄉鎮國土來說，核心內容就是帶空間總體規劃上整體規劃布局，能否對鄉鎮全區域內的國土實現空間保護，即使在開發條件下，這就涉及如何進行分區劃分以及管控措施的制定。實際操作過程中，應遵循保護自然生態、因地制宜開發、集約利用空間、統籌多維區域的原則，對城鎮、農業和生態等各類分區進行細化、制定綜合目標、界定分區范圍、明確管制措施，從而更針對性地進行保護、開發格局的整體管控。如針對城鎮空間，可繼承優化傳統土規的經驗，將城鎮集中建設區進行功能性的細致劃分，根據城鎮所具有的條件以及特殊性，能源和資源的發展區進行合理規劃，繼而對各分區制定如鼓勵開發、限制開發、禁止開發等具體要求。

3.3 統籌鄉鎮域空間格局

鄉鎮域空間格局的管控應該包含鄉鎮域空間結構、鎮村體系、城鄉建設用地、產業布局、綜合交通、公共服務、公共安全、公用工程等。相對于傳統的鄉鎮城總規，鄉鎮國土空間總體規劃對于鄉鎮域空間的管控應更加剛柔并濟。比如，對于影響鄉鎮全域發展的重要發展節點、交通廊道、重大設施等，需在鄉鎮全域層面進行統籌布局，但是在設施配置等方面應給予更多的彈性，區別于精確到選址的管控方式，可采取制定公共設施配置要求，明確配置標準、類型和選址要求，實際建設選址或進一步的精確管控措施可交由詳細規劃或專項規劃來進一步落實。

3.4 彈性規劃鎮區空間

鎮區規劃方法的創新是鄉鎮國土空間總體規劃的重點內容。建議采用相對彈性的“主導功能分區+要素控制”的鎮區規劃方法。該方法下，針對鎮區的重點編制內容主要包括劃分主導功能分區、制定分區指標、明確管控要素等。結合鄉鎮空間的特點，可將主導功能分區劃分為居住生活區、中心活動區、工業物流區、戰略預備區以及其他功能區。對各主導功能分區配備“建設控制指標表”，內容可包含：分區編號、主導功能、開發強度、基礎設施配置、公服設施配置、其他要求等，以實現強度和要素的管控。對于規模較小的鄉鎮，可以只有一個綜合性功能區。

4 結語

國土空間規劃體系的建立有著行政和技術雙重邏輯，鄉鎮國土空間總體規劃需要在充分認識當下現實問題和矛盾的基礎上，綜合考量對生態文明、治理體系現代化的呼應和規劃引領高質量發展的要求，創新探索適應時代發展需求的規劃定位，要充分重視縣與鄉鎮事權劃分和服務地方需求的辯證關系，不僅是國土空間規劃體系邏輯的梳理，也要同步推動相關領域的變革，比如行政區劃和財稅制度，這樣才能合力推動鄉鎮的健康發展。鄉鎮國土空間總體規劃作為最低行政層級區域的總體規劃，有其特殊性，而且量大面廣且千差萬別的鄉鎮，其面臨著不同的發展階段與差異化的發展訴求。如何編制有效、管用的鄉鎮國土空間總體規劃，是空間規劃改革走向深入的關鍵工作。