生育保險制度完善探索：基于“三孩政策”出臺背景

文/鄧金定（廣西大學經濟學院）

2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》，實施“三孩政策”。此次出臺的“三孩”政策，是我國人口政策的一大變動，是繼20世紀80年代計劃生育政策、2013年“單獨二孩”政策、2015年“全面二孩”政策之后我國人口政策的又一重大調整[1]，是黨和國家在新時期、新形勢、新常態背景下優化我國人口結構、完善生育政策的偉大舉措?！叭⒄摺辈粌H關系經濟社會的長遠發展，也直接影響女性生育保障制度的完善，本文通過分析“三孩政策”對女性的影響，結合我國生育保險發展現狀，提出生育保險制度完善的政策建議，以期推動“三孩政策”和生育保險制度二者之間的良性互動、和諧發展。

一、“三孩政策”出臺背景

（一）我國人口老齡化不斷加深

有學者指出，當一個國家或地區60歲及以上人口占總人口的比例達到10%時，該國或地區進入輕度老齡化社會，達到20%時進入中度老齡化社會，達到30%時進入重度老齡化社會，超過35%則為深度老齡化社會。根據圖1第七次人口普查的數據，截至2020年底我國60歲及以上人口占總人口的比例高達18.7%，我國正向中度和重度老齡化社會邁進；根據聯合國最新人口預測，2050年中國60歲及以上人口將占比35.1%，我國將在21世紀中葉進入深度老齡化社會。由于我國進入老齡化的時間非常短，政府沒有充足的準備時間和豐富的經驗積累，導致養老金缺口等問題日趨嚴重，我國已進入了未富先老的境地，人口紅利逐年減少，養老壓力不斷增大[2]?！叭⒄摺痹谖覈淆g化不斷加深的現狀下出臺，一定程度上有利于激發民眾的生育意愿、提高新生兒出生率、適當緩解人口老齡化給經濟社會發展和民眾生產生活造成的不利影響，對今后幾十年內人口年齡結構的優化有所裨益。

圖1 第七次人口普查年齡結構分布圖（單位：%）

（二）我國少子化現象日趨嚴峻

“少子化”一次最早源自日本，常用來形容一國新生兒數量不斷減少的現象，這一現象的發生通常與人口老齡化的加深密切相關。根據第七次全國人口普查的數據結果（圖2），近十年我國人口自然增長率總體呈緩慢減少趨勢，我國生育率低于國際警戒線：2020年我國育齡婦女生育率僅為1.3，遠低于國際警戒線1.5，更低于國際公認的維持人口均衡和正常替代的2.1[3]。這意味著若不及時采取有效措施，人口數量將會不斷減少，一旦生育率長期處于低迷狀態，家庭規模縮小，不婚主義、丁克主義盛行等社會問題也會隨之而來。

圖2 2010～2019年我國人口出生率、死亡率、自然增長率（單位：‰）

“三孩政策”是應對我國少子化現象日趨嚴峻的有利舉措，一方面給想生又能生的家庭以充分的政策保障，減輕他們以前想生卻不敢生的顧慮；另一方面給予已婚未育的家庭更多的生育自由，因為他們是“三孩政策”的生力軍。“三孩政策”的出臺一定程度上可以激發民眾的生育意愿，增加新生兒數量、提高人口增長率，緩解我國少子化困境。

（三）我國二孩政策效果不顯著

自2015年全面推行二孩政策以來，我國新生兒數量確有一定程度增加，如圖3所示：2016新生兒數量達到了高峰、為1786萬，但此后效果不夠顯著，新生兒數量下降趨勢明顯，2019年我國新生兒數量僅為1465萬，為近十年來的最低水平。隨著學習和工作壓力的加大，適婚人群年齡推遲、數量減少，經濟放緩和疫情常態化進一步抑制了人們結婚生子的意愿。早有學者指出，即使中國長期推行二孩政策，也難以有效應對人口老齡化和少子化，因為僅是生育政策放開，并不能從根本上激發民眾的生育意愿，只有相應配套措施同步完善，從根本上減輕民眾沉重的生育、養育、教育負擔，才能打破生育束縛、激發生育意愿?？梢哉f“三孩政策”是多方爭論下的妥協，其出臺力排萬難，其推行和完善更是任重而道遠。

圖3 2010～2019年我國新生兒數量（單位：萬）

二、“三孩政策”對女性的影響

（一）女性的家庭角色進一步強化

生育是項系統性、長期性工程，女性生育后需要一段較長的恢復時間，期間還要處理小孩照養、家務勞動等瑣事。現代社會競爭激烈，工作節奏加快，即使是高學歷女性，生育三孩后就業競爭力也會相應下降，會被調離原有的工作崗位；部分學歷低、年齡較大的女性生育三孩后，與職場可能已嚴重脫離，無奈之下只能選擇退出就業市場，全職當家庭主婦。“三孩政策”背景下女性的家庭角色將進一步強化，女性為了家庭和諧穩定和孩子健康成長，將會傾注更多的時間和精力到家庭上來，無疑會錯失不少個人追求和職業發展的機會。

（二）女性的生育職責進一步加重

“三孩政策”是黨和國家對人口政策進行的一系列調整，其目的是為更好適應社會發展和各階段人口特點，但“三孩政策”不可避免給女性帶來一定的生育壓力。對眾多已婚卻未育的女性而言，父母長輩常有意無意向其施加生育壓力，毋庸置疑，女性從前期懷孕生產到后期哺乳看護均要承受巨大的身心負擔，特別是“三孩政策”社會輿論宣傳的大環境下，生育不僅關系家庭結構，更影響國家和社會的長遠發展，女性特殊的生理特點使其肩負著生兒育女、繁衍后代的重任，“三孩政策”提高了社會對女性生育的心理預期，“三孩政策”背景下女性生育的生理功能將會進一步強化、女性的生育職責也將進一步加重。

（三）女性的職業發展可能受阻

首先，“三孩政策”對中年女性職業發展的影響是直接的，通常30～40歲的女性已生育了一個或兩個小孩，正處事業上升期，面臨著家庭和工作二者相沖突的難題，如果這個時候選擇生育三孩，意味著可能喪失許多職位晉升和工作培訓的機會?！叭⒄摺北尘跋?，單位的用人成本將會大大上升，不少用人單位懼于招聘女職工，在后期員工招聘中會對性別進行限制。此外國家對女性休產假等相關制度規定，雖在一定程度上保護了女職工權益，但也打擊了部分企業聘用女員工的積極性。其次，“三孩政策”對青年女性職業發展的影響是間接的，“三孩政策”會無形中提高女性的入職門檻，因為女性負有生育重任，單位要為女職工購買生育保險、安排產假，這都會增加其成本支出，因而在同等條件下用人單位更傾向招聘和錄用男職工。不少單位表面上雖沒有采取明顯不公平對待女性的做法，但在簡歷篩選過程中對求職女性的年齡進行嚴格把控，有些企業在面試過程中甚至直接詢問女性的婚姻狀況和生育情況，這些行為無不是在變相提高女性的入職門檻。

三、我國生育保險發展現狀與主要問題

（一）生育保險保障范圍有限

生育保險是國家立法規定職業女性因生育而致工作中斷可獲得的適當生活保障和物質幫助。不難看出生育保險有前提，女性只有就業才能獲得生育保險保障，廣大未就業的女性無法享受生育保險福利。據國家統計局調查數據：截至2015年底，我國參加生育保險人數占總人數的12.9%，占在職人數的44%?？梢?，一半以上的在職人員和廣大非在職女性并不在生育保險的保障范圍內[4]，“三孩政策”背景下急需拓寬生育保險的覆蓋范圍。

2.生育保險待遇水平較低

我國的生育保險雖包括了生育假期、生育津貼和醫療服務，但生育保險的起付標準較高，生育保險待遇水平處于較低狀態[5]。隨著經濟發展，職工工資、生活開支、醫療費用都在提高，“三孩政策”背景下，現有的生育保險保障范圍已不能滿足婦女生育權益保障的需求，國家需要完善生育保險制度，降低生育津貼的起付標準、提高生育保險的給付水平，才能有效激發廣大女性的生育意愿。

（二）生育保險福利待遇不統一

生育保險雖由國家統一運作，但其保障范圍差異較大，不同地區、職業、戶籍的女職工，享受到的生育醫療費用報銷、生育津貼以及產假更是千差萬別，具體表現為以下三個方面。

1.生育保險福利待遇因地區不同而有較大差異

我國《女職工勞動保護特別規定》女職工生育享有98天產假，各省在修訂計生條例時，將產假的計算方式調整為“國家規定假期98天+生育獎勵假”，各地均不同程度增加了女性的產假時長，如表1所示，陜西等地的產假最低為98天，福建的產假最高可達190天，可見生育保險的產假時長在不同地區的差異較為明顯。

傳統網絡中信息的表現主要是面向用戶，便于用戶的直接閱讀和操作，但計算機并不能理解信息的含義。在查詢或檢索操作中，計算機只能簡單地通過關鍵詞直接匹配，操作結果還需人工進行篩選，不僅效率低，還可能出現信息的遺漏。這樣就大大限制了信息的自動化集成與智能化處理。隨著網絡技術的發展，網上數據信息出現了爆炸性增長，網絡應用領域不斷擴大，人們對網絡的要求也越來越智能化和專業化。語義網給網絡中的信息加上了明確的語義的描述，并進行規范化的表示，不僅可以提高信息的表達能力，加強信息之間的聯系，還能讓計算機系統可以理解信息的含義，提高信息的自動化和智能化處理能力。

表1 2021年各地產假規定

2.生育保險福利待遇因職業不同而有較大差異

一是國有企業、企事業單位女性職工的生育保險待遇水平普遍高于私營企業和個體工商戶，因為部分私營企業和個體工商戶未繳納職工生育保險費，因此職工在生育期間只能享受比較低的薪資保障，還有部分企業雖繳納了生育保險費，但為降低社保繳費總額、提高企業盈利能力，在繳費時故意低報職工工資，致使職工得不到應有的生育保險保障；二是正式員工的生育保險保障水平普遍比非正式員工要高，因為非正式員工的流動性強、靈活性大，企業為了降低成本，往往不太重視保障非正式員工的生育權益，致使部分非正式員工缺少基本的生育保險保障。

3.生育保險福利待遇因戶籍不同而有較大差異

由于我國生育保險制度尚未覆蓋到農村，農村婦女只能從新農合中得到較少的分娩補貼，城鎮女職工享有的生育津貼，農村婦女也享受不到。從生育保險醫療費用報銷情況來看，城鎮女性分娩費用報銷比例遠高于農村女性，城鄉生育保險的待遇差距較大。

（三）生育保險運作管理亟待完善

1.企業分攤生育成本的壓力大

我國生育保險發展較晚，2011年才通過了《中華人民共和國社會保險法》，生育保險相關的法律法規不夠完善、相關規定過于籠統含糊，諸多法律條款已不適應社會發展需要，如我國生育保險的繳費主體主要是用人單位、國家缺少相應補貼。“三孩政策”背景下，女性的生育數量會明顯上升，生育基金的負擔也會相應加重，要想保證生育基金的穩定充足只能增加生育保險的繳費，這必定加大用人單位的成本，若企業出于節省成本的考慮而減少女職工就業崗位，將影響生育保險的繳費數額和支付水平，影響我國生育保險的平穩運作，國家應及時完善生育保險相關法律法規，加強生育保險的財政補貼。

2.生育保險基金的管理制度不完善

很多企業為了降低成本，不為老職工和剛入職的新員工繳納生育保險費，在職工懷孕生產時強迫女性休長假，甚至隨意解雇女職員以少繳或不繳生育保險金。部分私營企業在招聘時對女性的年齡有嚴格要求，或以女職工在合同年限內不得生育作為錄用條件，在生產規模較小、經營效益較差的企業當中，女性職工的生育權得不到有效保障的現象屢見不鮮。

3.生育保險報銷手續煩瑣

一是生育保險報銷所需材料多，生育保險報銷需持《出生醫學證明》《生育報銷審批表》、所在醫院單據等原件和復印件等材料，報銷項目種類眾多、數量繁雜；二是生育保險報銷時間有限制，有地方社保中心規定可在18個月內完成報銷，有的則限制在6個月內，生育保險的報銷時間有嚴格限制，一旦錯過，很難申請補辦。

四、“三孩政策”背景下我國生育保險制度完善的建議

（一）加強頂層設計、完善生育保險制度改革

一是更加重視女性生育權益保障，提高生育保險立法層級，將生育保險置于經濟社會長遠發展的戰略高度，政府相關部門要及時修訂不合時宜的生育保險條例，出臺生育保險具體實施細則，使生育保險的發展有法可依、有章可循。

二是擴大生育保險的覆蓋面，提高農村、私營企業、零活就業婦女的生育保險水平，構建普惠生育津貼制度，給予每位生育婦女相等的生育津貼，消除生育保險在地區、行業、城鄉之間的差異，提高全體女性生育保險的保障水平。

三是強化生育保險的監督，加強用人單位生育保險繳費情況的監督考核，將生育保險繳費情況納入企業綜合評價指標體系，促使企業由強制繳納生育保險費轉向自愿繳納生育保險費，提高生育保險的總體繳費率。

（二）加大財政補貼、提高生育保險保障水平

一是改變生育保險繳費方式，改革生育保險以往完全由企業繳費的模式，國家要主動承擔“三孩政策”落實的社會責任、加大生育保險的補貼力度，同時個人也要適度負擔繳費，政府應積極推動“國家、企業、個人”三方共同繳費模式的建立，推動生育保險繳費模式改革。

二是降低生育津貼發放門檻，國家應調整生育保險支出的范圍和待遇標準，增加產檢醫療費用補助額度，提高生育保險醫療費用的報銷比例，明確生育保險醫療費用項目中生育并發癥治療費用也包含在內，減輕家庭生育的經濟負擔。

三是提供優質生育醫療服務，一方面合理增加婦產科醫護人員數量，加強專業醫護人員的急診訓練，緩解女性生育醫療資源緊張的局面；另一方面適當引進先進設備，以應對產婦生育過程中的難產、意外和并發癥風險，提高生育安全保障水平。

（三）簡化報銷流程、提升生育保險服務效率

一是合并醫療保險和生育保險基金支出，簡化報銷流程。我國在2017年就提出生育保險和職工基本醫療保險合并試點、生育保險和醫療保險的賬戶統一，因為二者在醫療待遇支付方面的共性明顯，合并后便于醫療資源整合，今后應在全國大范圍內推行醫療保險和生育保險合并試點，完善生育保險管理。

二是利用先進技術，提高生育保險費結算效率。前文提到生育保險報銷所需材料多，要在規定時間、指定地點進行，手續煩瑣、等待周期長，因此要利用好互聯網、區塊鏈等技術加強信息平臺建設，完善網上報銷流程，加強醫療機構和社保機構間的數據共享，減少報銷過程中的時間損耗，提升生育保險結算效率和服務水平。

五、結語

“三孩政策”的出臺功在當代、利在千秋，雖然目前我國生育保險制度還存在諸多問題，但國家已意識到并進行改革和采取相關配套措施?！叭⒄摺北尘跋挛覈纳ｋU制度將不斷完善、女性權益保護將更受關注、我國人口年齡結構將不斷優化，經濟社會將呈現持續健康發展的態勢。