城市空間精細化管理背景下的違法建設治理技術

靳子航 黃迎春 楊旭東 韓 雄 趙 敏 莊 園

(1.北京市測繪設計研究院, 北京 100038; 2.城市空間信息工程北京市重點實驗室, 北京 100038)

0 引言

精細化管理理念最早誕生于日本的汽車制造行業,具體指的是在生產質量和效率目標實現的基礎上幫助企業獲得更高的效益和產值[1]。目前,學界將城市精細化管理定義為：“綜合運用市場、法律、行政和社會自治等手段,通過城市管理目標量化、管理標準細化、職責分工明晰化等,形成以‘精致、細致、深入、規范’為內涵的城市管理模式”[2-3]。

近年來,城市化發展越來越快,城市規模越來越大,城市房屋住宅小區也呈現暴發式增長,但隨之而來的違法建設、亂搭亂建行為也在逐年增長[4]。違法建設嚴重擾亂城鄉的規劃建設,影響城市建設品質,造成城市拆遷成本的增加和建設資源的浪費,侵害社會公平正義,同時影響城市的公共安全[5]。2014年習總書記視察北京并發表重要講話,明確了北京在新形勢新時期“四個中心”的首都城市戰略定位,提出了建設國際一流和諧宜居之都的奮斗目標,發出了推動京津冀協同發展的“總動員令”[6]。

2015年12月24日在中央城市工作會上,習近平總書記指出,我國越來越多的城市患上了“城市病”,交通擁堵、環境污染、違章建設、粗放管理等問題愈發突出,這降低了人們的幸福感[7]。2019年7月9日下年,陳吉寧市長主持召開疏解整治促提升專項行動工作調度會議,明確指出關于基本無違建區、街道(鄉鎮)創建工作,要“嚴格把關,堅決防止大量違法建設借創建工作實現合法化”?！笆濉逼陂g,黨中央以新的發展理念,決心根治“城市病”[7-9]。為了更好地完成城市“治違控違”工作,實現對城市違法建設的精細化管理,研究適應城市精細化管理需求的違法建設治理的技術迫在眉睫[10]。

1 研究現狀

相比來說,由于國情和制度不同,很多國家的違法建設治理手段和方向與我國各地有所區別。例如,新加坡在違法建筑控制與監管方面有著一整套嚴密的法律法規和工作機制, 通過建設局、市區重建局和消防局三局聯審的機制,對違法建筑的發現、監測和國民申報審查工作進行聯合管理。除此之外,大部分國家對于違建發現及監測方法都較為簡單直接,如美國主要依靠群眾舉報的方式來發現違法建設,并由警察進行處理和制止；英國則采用閉路電視監控系統對城市管理中的問題進行監控,此種方法的優點在于監控時段全覆蓋,可第一時間發現違法建設,但缺點也相對明顯,受攝像頭安裝位置的限制,其對于如房頂加蓋、院內加蓋等違建形態監控力度相對較弱,對于發現及監測違建的能力則不夠全面。趙振士在《違法建筑所有權及其法律效應研究》中指出,違法建筑雖然違反了公法,可能被拆除或沒收,但在拆除或者沒收之前,其實際存在并且被利用,應當認定當事人對違法建筑具有所有權。當然,其同時指出,該權力應為“限縮”所有權,即只能在公法的限制范圍內行使其相關權利。

目前國內對違法建設治理研究仍處于空白階段,總結國外研究成果,結合北京市城市發展特性,研究制定一套科學可行的違法建設治理框架體系,引入“月度衛片”“街景數據”“GIS數據”“圖片技術”的多源數據技術融合形成的“星-天-地”三級發現違建技術,全面提高了監測不同類型違法建設的能力,實現違法建設和違法用地的快速發現、識別與全面監管。

2 創新點及主要技術

2.1 主要技術

2.1.1空間治理框架體系

圍繞“主動式”創建模式體系,整合市級、區級和鄉鎮三級政府于一體,形成有機聯動,各級政府溝通協調無障礙。同時,按照周、季度、年度為周期。為進一步發揮績效考核這一督促手段,加強與區縣的溝通反饋,市指揮部辦公室將督辦評分情況、拆除進度等與績效考核相關的數據每周進行通報,每季度進行階段性考評,將績效考核工作直接同督辦、銷賬工作掛鉤,實現自動報表生成,簡化程序,提高效率。

以市級、區級、鄉鎮(街道)三級政府為創建主線,市級下發底圖、區級和鄉鎮(街道)逐級傳導,形成自上而下有效管控的核查線路?；谙掳l底圖,鄉鎮(街道)聯合村級進行用途舉證,逐級反饋至區級,納入基層村民、社會公眾參與舉證關鍵環節,形成自下而上的舉證線路,實現無縫銜接。

底圖摸查主要以地理國情監測的單體建筑為核心,構建下發底圖數據,區級、鄉鎮(街道)和村級共同對下發底圖進行舉證,在關鍵用途認定環節,對公示內容需要公眾監督反饋,市級政府通過區級舉證及拆除核驗情況進行審核,并將審核成果上傳,并對后續需要持續治理的內容進行監管落實,在創建過程中可對底圖進行補充更新,形成最新、最全、最現勢的核心時空數據庫。

2.1.2房屋舉證分類體系

構建了一套面向“基本無違法建設區”治理目標的房屋舉證內容指標體系,依據房屋建筑的舉證情況,綜合考慮房屋建設時間、產權級別、政策因素、持證情況、現狀用途、規劃用途等多方面因素,將治理底圖房屋分為有證類、待完善類、不納入創建類、無手續類等4個一級類，具體包括22個二級類和82個三級類。其中三級類是根據審核的結論對二級類進行的細分。表1為房屋舉證分類總表。

表1 房屋舉證分類總表

有證類包括已取得不動產登記或建設工程規劃許可的項目。待完善類主要包括公共公益類[鄉村市政交通項目(公共公益)、主管部門支持建設的公共公益項目、鎮村支持建設的公共公益項目、政府自用辦公項目]、已進入審批流程項目、市級重點工程項目、土地一級開發或棚戶區改造項目、已納入法律程序進行處理的建設項目。對待完善類中公共公益類項目主要從項目的實際用途進行核查,待完善其他類別主要核查項目是否有相關手續文件。其他類主要是數據糾正類,對不屬于單體建筑的數據進行糾正處理。

對有證類、待完善類、其他類房屋建筑臺賬數據進行100%核查,針對不同的類別核查重點有所側重：有證類建筑物進行內業100%核查,外業以不低于5%的比例進行抽查；待完善類建筑物中公共公益類采用內、外業100%核查,待完善其他類內業100%核查；其他類建筑物進行內業100%核查,外業以不低于5%的比例抽查。圖1為有證類技術流程圖。

圖1 有證類技術流程圖

在審核單體圖斑空間位置與房屋產權證書位置是否一致時,因現狀發生變化太大,導致房產證房屋位置示意圖中任一房屋都無法與現狀對應,需要退件請相關工作人員在附圖中標注位置,標注位置之后,提交分局和區級部門,如分局和區級都審核通過,審核意見給予通過并進行標注。但如果提交資料中無房屋位置示意圖或位置不一致,如單體圖斑位置不在房產證附圖空間范圍中,審核工作終止,進行退件處理。單體圖斑空間位置不在房產證空間范圍內情況如圖2所示。

圖2 單體圖斑空間位置不在房產證空間范圍內情況

2.1.3多級產品服務體系

面向自然資源管理、公共服務設施評估、違法建設拆除、背街小巷治理、老舊小區改造、一般制造業疏解、重點區域環境整治、生態用地督查等城市減量提質發展需求,建立城市地表覆蓋,與遙感影像相結合,服務于大數據統計分析以及外業工作底圖的制作。

對全市違法建筑拆除核驗、臨街拆墻打洞查處日更新。對上報已拆除的違法建筑等進行數據的每日更新,及時反映出項目進展情況,為上賬銷賬等環節提供證據支持。圖3為違法用地違法建設拆后銷賬審核流程。

圖3 違法用地違法建設拆后銷賬審核

2.2 創新點

本項目獨創性地在城市空間治理中,變“被動式”查違為“主動式”創建,應用人工智能(Artificial Intelligence,AI)技術、3S技術[遙感技術(Remote Sensing,RS),地理信息系統(Geography Information Systems，GIS)和全球定位系統(Global Positioning Systems,GPS)的統稱]、移動測圖等先進技術,研究了空間治理框架體系模式、治理對象內容指標分類、治理發現技術手段創新、治理周期產品服務體系,形成一整套城市空間治理技術體系,為城市空間精準治理、精細管理、精巧運行提供技術支撐。

2.2.1 首創精細化管理需求的違建治理體系

圍繞“主動式”創建模式體系,整合市級、區級和鄉鎮三級政府于一體,形成有機聯動,各級政府溝通協調無障礙。構建以底圖摸查、各區舉證、公眾監督、市級審核、拆除核驗、成果上傳、后續監管、底圖更新等8個關鍵環節的閉合管理模式。

2.2.2 創建面向治理目標的房屋舉證內容指標體系

構建了一套面向“基本無違法建設區”治理目標的房屋舉證內容指標體系,依據房屋建筑的舉證情況,構建有證類、待完善類、無手續類、不納入創建類等4個一級類、22個二級類、82個三級類的指標體系。

2.2.3創建多級產品服務體系

創建并實現了“年-半年-季-月-周-日”的多級產品服務體系。基于違法建設拆除,面向城市不同尺度治理需求,創新性設計了6級產品體系,實現房屋建筑底圖年度、城市公共服務設施半年度、重點工程和設施監管季度、城市建設用地月度、核心區街景每周、違法建筑拆除核驗每日的產品服務,實現產品服務由粗到細、由低頻到高頻的全系列數據服務產品。

3 成果應用

3.1 有效推進全市違法建設治理

3.1.1創建“基本無違法建設區”

門頭溝區在2019年創“基本無違法建設區”工作中,研制的空間治理體系首次應用到區級政府,推進門頭溝成為全市首個成功創建“基本無違法建設”的區級單元,創建成效得到市政府的肯定。

創建基本無違建區是生態保護的重要進步,密云區作為北京市生態涵養區,通過本項目研制的違法建設治理框架體的應用,實現全區綠色空間增量提質雙管齊下。密云區于2020年成功創建“基本無違法建設區”。在門頭溝區和密云區應用推廣的基礎上,本項目研究成果在朝陽區、豐臺區、房山區、順義區、大興區、昌平區、平谷區、懷柔區、延慶區、通州區等10區29個鄉鎮單元得到有效應用,有效推進全市的違法建設治理成效。

3.1.2 昌平區制止和查處違法建設違法用地信息平臺

利用本項目的成果構建了昌平區制止和查處違法建設違法用地信息平臺,達到了“早發現、早制止、早查處”效果。利用空間大數據管理平臺,構建了市政管委城市網格、實有辦社會網格、查違網格的“三網融合”,實現實有人口與流動人口統一的精細化、網格化管理的一張圖；利用兩違監察的關鍵技術和業務流程,通過“鎮街巡查、職能部門巡視、衛星查違結合”的方法實現了對違法建設的“三級防控”與“三級監督”,助力實現昌平區“新生違法建設零增長”,助力昌平區實現北京“天更藍、地更綠、水更凈”的終極目標。

3.1.3 豐臺區違法用地違法建設清查與建庫應用

本項目的研究成果應用于豐臺區“嚴厲打擊違法用地違法建設專項行動”中,為加強土地和城鄉規劃管理,有效排查全區范圍內的違法建設,提高了制止和查處違法用地違法建設工作的科學化、信息化管理水平,開展違法用地違法建設清查項目,實現了“底數清、情況明”的政府管理目標。

3.2 精準支撐重點城區建筑房屋普查

基于本項目相關技術,實現了東城區、西城區及通州區等重點區域的房屋數據、違建數據的空間化采集、處理、可視化,建立了房屋綜合管理信息系統,實現了房屋全生命周期動態管理,提升北京市重點區域房屋動態變化跟蹤能力,為全域運行監控、災害防治、應急指揮、決策分析、房屋資源的有效利用、區域發展等方面提供全面有力的決策支撐和智能支持。特別是為北京市重點區域疏解非首都功能及精準城市治理提供了有效的數據支撐。

4 結束語

“發現與監測”的能力對于治理“兩違”工作至關重要,是一切治理工作的基礎。因此，需要綜合利用多種測繪地理信息技術手段來提高此項能力。本項目引入“月度衛片”“街景數據”“GIS數據”“圖片技術”的多源數據技術融合形成的“星-天-地”三級違建發現技術,研制面向治理目標的房屋舉證內容指標體系,做到對全市違法建設和違法用地的“底數清、底數準、底數實”,為提供下一步落實城鄉規劃、建設項目科學合理選址和城市建設用地減量發展提供基礎數據和工作保障,實現治理“兩違”工作的精細化、精準化,以及治理效果評價的客觀和公正。

本項目成果直接應用于北京市創“基本無違法建設”單元,已經在全市16個區得到成功應用,并將繼續推進全市未來3年創建計劃,成為全市違法建設空間治理的有效應用模式。項目研制的違建治理全過程服務平臺,自上線以來,精準發現和核查全市違法建設和違法用地信息共60余萬條,但也存在人工判別違法建設效率較低和不準的問題。下一步，平臺將進一步完善功能,確保數據的及時和準確的更新,保證平臺穩定運行。