缺宰相的政府靠什么運轉

趙冬梅

中國的皇帝制度存在了兩千多年，但宰相制度只存在了一千五百多年，帝制最后的五百多年是沒有宰相的帝制。廢宰相之后，皇帝集國家元首與政府首腦于一身，大權獨攬。宰相制度的廢除究竟是歷史的必然還是偶然？如果是偶然，為什么會延續五百多年？廢除宰相之后的帝制國家的權力結構、政治決策和行政運作又呈現出怎樣的特點？

首先，我們來看朱元璋為什么要廢除宰相制度。廢相的導火索是洪武十三年（1380）丞相“胡惟庸案”。這個案子前后綿延十年，牽連殺害三萬余人。朱元璋給胡惟庸定的罪名是謀反——十惡不赦的大罪。胡惟庸的政治作風的確有專權跋扈的問題，但還不至于謀反，謀反是朱元璋鏟除功臣所需要的理由。朱元璋對他的功臣集團很不放心，解決辦法就是肉體清除一切可能威脅朱家天下的勢力。

根據朱元璋的自陳，他廢除宰相制度還有更充足的理由——對胡惟庸案的反思。我們把朱元璋關于廢相必要性的言論綜合起來看，廢除宰相制度的原因可以分為兩點：

第一，“自秦始置丞相，不旋踵而亡”，“之后，臣張君之威福，亂自秦起，宰相權重，指鹿為馬”。意為，宰相制度自從誕生之日起就不利于帝國統治。丞相制是秦朝制度，而設置丞相正是秦朝滅亡的原因。

第二，“漢、唐、宋雖有賢相，然其間亦多小人，專權亂政”。意思是從秦朝以后的歷史實踐看，宰相好的時候少，專權亂政的時候多。而元朝的滅亡正是由于“委任權臣，上下蒙蔽”。

這兩條都是對于歷史經驗的總結，看起來朱元璋倒真是歷史的好學生。但是，上面這些語言所承載的內容是完全反歷史的，充滿了蒙蔽與誤解。秦朝滅亡的原因當然不是設丞相。故事“指鹿為馬”中專權亂政的，不是丞相李斯，而是宦官趙高。在那個歷史關頭，丞相李斯所犯的錯誤恰恰是私心泛濫，屈從于秦二世和趙高的淫威。秦以后各朝，專權亂政的宰相其實并不多。西漢末年有王莽，東漢末年有曹操，曹魏末年有司馬氏，都篡奪了皇位，這是對皇權產生了威脅。南宋的權臣也多，比如秦檜、韓侂胄、賈似道，但是這三位其實并沒有威脅皇權。關于元朝，朱元璋說的倒是對的。元朝后期的確出現了宰相專權，甚而至于廢立皇帝現象，但是，朱元璋只知其然，未知其所以然。元朝的宰相專權，本質上是由于蒙古人對華夏政治傳統認識不足、吸收有限，制度漏洞百出，皇帝既懶得管事，對擔任宰相的蒙古色目貴族又缺乏戒心。元朝的宰相實在不能成為華夏宰相制度的標桿。

所以，朱元璋的說法只是拉歷史的虎皮，遮掩高度膨脹的私心，做廢相的大旗。

然而，歷史就是這樣充滿了偶然。這么一個偏執狹隘的人，偏偏成為開國皇帝，所以，朱元璋極端錯誤的思想方法所導致的錯誤的價值判斷——宰相制度有害于帝制國家，必須廢除，不但需要立即落地，還被有明一朝奉為了祖宗之法，堅持二百多年不動搖。

那么，沒有宰相的帝制為什么能夠延續下去呢？第一，制度本身有慣性，要改變制度，必須有大見識、大力氣，而明朝的繼統之君既沒這個見識，也沒這個能力。清朝統治者從東北來，本身文化相對落后，開國之君也缺乏這種貫通古今的見識。第二，沒有宰相的帝制對集體缺乏安全感的皇帝來說，是愉快的。因為它便于皇帝的集權。明朝沒了宰相，皇帝又常常懶政，屢屢刷新皇帝不上朝、不見群臣的紀錄。但是明朝的國祚竟也延綿達276年。明朝政府持續運作的奧秘何在呢？

廢除宰相之后的明朝國家機構呈現出扁平化現象，由國家元首皇帝親自充當政府首腦，直接管理吏、戶、禮、兵、刑、工六部，都察院，通政院，大理寺，五軍都督府等機構。所有這些機構在地位上是平等的，彼此沒有統屬關系，“事皆朝廷總之”。所有上奏信息原則上直達皇帝，由皇帝直接做出決策，百官的任免也是由皇帝決定的，“政事一從皇帝出”。朝廷就是皇帝，皇帝就是朝廷。政治結構的扁平化，一方面導致權力向皇帝集中，另一方面也意味著皇帝工作量的巨大增加。

皇帝有把握一切權力的心，卻沒有管理一切事務的力。忙不過來是自然而然的事情。廢相的始作俑者朱元璋本人就已經忙不過來了。有人統計過朱元璋的工作量。1380年，他廢宰相;四年之后的1384年9月14—21日，八天之內，朱元璋共計收到1666份文件，其中需要批復的事情3391件，平均每天要處理200份文件，批復400件事。皇帝忙不過來，又不愿意設置宰相，光明正大地在制度上將一部分權力和責任托付出去，那么，剩下的就只有一條路了。

這條路就是充分開發、利用皇帝周邊的附屬群體，這也是傳統做法。皇帝的附屬群體主要指秘書和家奴，具體地說就是內閣和宦官。

內閣是皇帝秘書，因為它只有議政權而沒有監督百官執行權。內閣通過幫助皇帝閱讀文件、起草批示，對政治產生影響。按照制度，內閣是皇帝影子里的存在，沒有直接發表意見的權力，更談不上指揮六部、改革政治。所以，在沒有宰相的皇帝制度下，皇帝是唯一合法的政治改革者。然而，皇帝的產生方式卻讓他很難產生改革政治的認識和主張。內閣大學士就必須把自己的政治主張包裝成皇帝的旨意。也就是說，明朝有理想和作為的政治家往往在打擦邊球，所作所為明明出于公心正義，但推行公心正義的手段卻可能不合制度傳統，這就讓他們非常容易受到攻擊。

內閣大學士是官僚群體的代表，官僚群體好歹還是有積極向上的一面，有政治追求的。宦官則是純粹的皇帝家奴，它完全依附于皇權，也正因如此，皇帝才最信任宦官。明朝中葉以后，一百六七十年間，只有很少的幾年，皇帝能夠正常上朝，其余時間都是“簾遠堂高，君門萬里”，官僚見不到皇帝，而宦官能見到皇帝。在這種情況之下，大權獨攬的皇帝靠什么展示他的存在？皇帝就像一只千手千腳的怪物蜘蛛，宦官就是他的千手和千腳，宦官所掌握的特務機構就像是蜘蛛吐出的絲，黏膩地纏繞著這個國家。

皇帝可以不見群臣，政府的職位空缺了可以不補，但是明朝政府仍然存在并運作著。靠什么？靠制度，靠慣性，靠高壓，靠特務。問題是，這個政府將不再有創造的能力，也不再有追求，它存在，但不作為，損失了應對突發事件、對抗內外打擊的能力。

（摘自《法度與人心：帝制時期人與制度的互動》）