改革視角下的普通公路路損追賠

文 中國公路學會法律工作委員會副秘書長 范金國

隨著各地交通運輸綜合行政執法改革的不斷深化，路產保護工作正逐步從管養一體向管養分離轉變，從而造成交通運輸綜合執法機構與公路運營管理單位在路損追賠案件的處理上產生了分歧。交通運輸綜合執法機構表示，路損追賠作為民事糾紛，已不需要自己參與處理；公路運營管理單位則認為，由于執法機構不再介入，導致部分案件無法得到有效處理。改革后的路損追賠案件該如何處理？該問題如不厘清，將會造成國有資產的大量流失，企業財產權益無法得到保護，甚至會給交通運輸行業帶來負面影響。

當前，各地交通運輸綜合行政執法改革（以下簡稱“改革”）正在全面推進。參照試點省份的改革方案，今后路政監督檢查及行政處罰、行政強制等職能，將歸并到新成立的交通綜合執法機構（以下簡稱“執法機構”）；路政管理中的審批職能，將回歸到交通運輸主管部門；而現有的公路管理機構，則改為公益類的公路服務機構。

隨著改革的不斷深化，路損追賠案件的處置模式也發生著新變化。

舊模式下管養一體的弊端

過去，相對于收費公路實行的管養分離管理模式，普通公路管理機構所實行的管理模式為管養一體，既要承擔保障公路運營良好的養護責任，也具有根據交通主管部門決定，實施相關路政管理、行政處罰的職能。

這一模式通過運用行政管理手段，雖在一定程度上能夠快速解決路損賠償問題，但也存在一定的弊端，一直為執法人員和賠償義務人所詬病。主要體現在以下三個方面：

首先，管養一體使得公路管理機構“既當運動員又當裁判員”，具有利用行政權牟利的嫌疑。公路管理機構作為行政主體，擁有對路損案件進行調查處理的法定權力，也就是說，誰來賠、賠多少，都由公路管理機構自行裁定。同時，公路管理機構又作為具有履行養護義務的民事主體，需要使用賠償金修復損壞的路產，怎么花、花多少，也都由公路管理機構自行支配。因此，在這種模式下，公路管理機構即便完全依法合理行使行政權，甚至使用超過賠償金的款項修復損壞的路產，也容易引起爭議。

其次，公路管理機構所作出的行政處理，事實上并不能得到司法部門支持。公路管理機構按法定程序作出《公路賠補償通知書》后，若賠償義務人拒絕賠償，公路管理機構繼而會申請法院強制執行。但法院往往會認定公路路產損害賠償為民事法律關系，以《公路賠補償通知書》不具有行政執行力為由，不予受理。最終，公路管理機構仍要以養護民事主體的身份，對賠償義務人提起民事訴訟。而訴訟中的尷尬也會隨之產生，即公路管理機構所屬路政機構以自己名義作出的賠補償案件文書等證據，因缺少第三方鑒定，其公正性與合理性會遭到賠償義務人質疑。

第三，公路管理機構以行政主體身份處理路損案件時，必須依照《路政管理規定》的程序，索賠費用標準也必須按照省級交通、財政、物價部門制定的收費標準執行，一旦實際路損賠補償金額超出標準，即會被賠償義務人質疑濫用職權。而上述省級收費標準更新速度遠跟不上市場物價變化，以湖北普通公路為例，至今適用的仍是2003年制定的收費標準。這便導致了路損賠補償金遠無法承擔路損養護維修的實際支出。

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改革后的路損案件處理程序

一、立案；

二、勘驗調查取證；

三、聽取當事人陳述和申辯或聽證；

四、依法確定賠償項目及數額（計算或評估或鑒定）；

五、制作并送達《公路賠(補)償通知書》；

六、依當事人申請對賠償案件進行調解，不申請調解的，或者調解不成的，由當事人直接至人民法院訴訟解決；

七、結案。

注：改革前《路政管理規定》中規定的《公路賠(補)償通知書》與改革后路損案件處理程序中的《公路賠(補)償通知書》兩者存在本質區別。前者即養護主體通知賠償義務人繳納罰款；后者則是執法機構通知賠償義務人向養護主體繳納罰款，不具有行政執行力，而是作為證據使用。

新模式下執法機構具有哪些權力

改革后，隨著路政管理與路產養護的分離，依據“誰養護，誰修復；誰修復，誰花錢；誰花錢，誰收費”的基本原則，具有路政執法職能的執法機構顯然不是路產養護的責任主體，不再具備收取路損賠補償費的資格，轉由負責養護的民事責任主體——公益類的公路服務機構來負責收取。但需要注意的是，執法機構并非與公路路損案件再無任何關系，其仍擁有對公路路損案件的法定調查處理權。

《公路法》第八十五條第二款規定：“對公路造成較大損害的車輛，必須立即停車，保護現場，報告公路管理機構，接受公路管理機構的調查、處理后方得駛離”。該條款表面上談及的是路損行為人應盡的義務，但同樣也向過去的公路管理機構，以及今后的執法機構授予了調查處理權。

2021年5月21日，一輛滿載綠通貨物的大貨車在麻武高速749公里處，因駕駛員疲勞駕駛撞損高速公路護欄80余米、封閉隔音墻20米。

由此，對于代表公權力機關的執法機構來說，務必要當好裁判員，在做好路損案件現場調查取證工作的同時，維護公路養護責任主體和路損行為人的合法權益，為公路養護責任主體依法主張民事賠償提供相關證據。而公路養護責任主體，則要以受害人身份，全程參與路損案件的調查處理，提供相應依據，監督和配合執法機構對路損情況進行現場調查與處理，以便在賠償義務人拒不賠償的情形下，固定證據，提起民事訴訟。

此外，執法機構的現場調查取證工作也不能再完全按照，而只能參照2003年實行的《路政管理規定》中的程序執行。

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五大要件構成的主要證據

駕駛員信息：詢問筆錄、身份證、駕駛證（含年檢記錄）、交警部門查詢信息、從業資格證、戶口本等；

車主信息：行駛證、詢問筆錄、交警部門查詢信息等；

保險公司信息：保單、保卡、詢問筆錄等；

路產損害信息：勘驗筆錄、詢問筆錄再次確認、攝像資料、照片資料、鑒定委托書、路產損害賠償項目表等；

因果關系證據：交通事故認定書或交通事故證明、火災事故認定書等。

下階段執法機構如何調查取證

公路養護責任主體提起民事訴訟后，法院基本會按侵權案件處理。其中，由交通事故造成的路損追賠案件，則會按機動車交通事故責任糾紛案件處理。筆者以交通事故造成的路損追賠案件為例，公路養護責任主體訴訟時應當進行相應舉證：侵權人（駕駛員、車主）信息、保險公司信息、因果關系證明（事故認定書等）、損害后果（通過鑒定等方式得出的路產損害索賠數額）。

而執法機構為公正處理因交通事故造成的路損追賠案件，應當圍繞五大要件調查取證：一為造成事故的所有行為人信息，若行為人死亡，需要收集第一順位繼承人信息；二為車主信息，包括法定車主與實際車主，若車主為個人并死亡，需要收集第一順位繼承人信息；三為保險公司信息，一般是承保單位，精確到中心支公司；四為路產損害的實際情況；五為因果關系證據，例如交警部門開具的交通事故認定書或消防部門開具的火災事故認定書。

2021年11月28日晚，在內蒙古自治區國道242線甘其毛都養護所管養路段，一輛重型拉煤貨車由于司機疲勞駕駛發生單方事故，導致路側護欄受損。

需要強調的是，省級交通、財政、物價部門制定的收費標準在計算路損金額時，并非唯一參照標準。在民事訴訟實踐中，賠償義務人及保險公司常常會對該標準計算出來的賠償數額予以質疑；在司法實踐中，路損計算原則上要以第三方的司法鑒定或評估認定為準。然而，司法部已明確2018年底前，徹底取消經濟鑒定類的司法鑒定資格許可，因此，凡具有造價咨詢資質的企業均可以進行第三方造價評估。由此可見，執法機構今后應大量引入第三方評估、造價咨詢機構對路損進行評估，并逐步停止對省級交通、財政、物價部門收費標準的使用直至廢止上述標準。

由于收費公路早已實行管養分離模式，因此，未來執法機構對普通公路路損追賠案件的處理模式將與收費公路管理機構保持一致。在改革尚未完成前，公路管理機構對收費公路上的路產損害賠償案件的行政處理模式，也應按本文陳述的新模式處置為宜。