科技創新背景下高校科研經費“包干制”改革研究

陳 笛 張 晨

(閩江學院 a.科研處；b.材料與化學工程學院，福建 福州 350108)

習近平總書記指出：“當今世界百年未有之大變局加速演進，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，科技創新成為國際戰略博弈的主要戰場，圍繞科技制高點的競爭空前激烈。”[1]作為科技創新的重要驅動力之一，高校應通過“制度先行”的理念，突出制度指揮棒作用，引導廣大科研工作者搞好科技創新、提出前沿理論、投身科技成果轉化，積極開拓創新，建立良好激勵機制與人才培育體系，義不容辭地承擔起科技創新的責任和義務[2]。科研經費管理制度作為高校制度建設工作的關鍵一環，決定了科研經費的使用是否有據可依，資金的運行能否高效順暢，其重要性不言而喻。2019 年 3 月，李克強總理在十三屆全國人大二次會議作政府工作報告時指出：“進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用‘包干制’改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用”[3]。從國家層面明確了實施科研項目經費“包干制”(以下簡稱包干制)，是推動科研經費管理制度趨于客觀規律、成熟高效的重要一步。同年，國家自然基金委、中科院等部門率先響應國家要求，在部分項目中開展包干制試點，由此拉開了國家科研經費管理創新的序幕。科技部王志剛部長認為：包干制并不是什么都包，要把包干制跟“放管服”結合起來。它是一種“放”，但是“放”不等于不管，只是管的方式、管的理念會發生變化[4]。因此，探討包干制這一經費管理制度的理論內涵，思考高校推廣包干制的切實可行性，探尋其中的堵點難點，平衡“放”與“管”并進一步激發科研人員研究創新活力、提高科研經費使用效率就具有了重要意義。

一、包干制的歷史邏輯

1.包干制實施的歷史背景

近年來，我國科技經費投入大幅提升，體現了國家深入貫徹“將科技創新擺在國家發展全局的核心位置”這一理念。根據國家統計局《全國科技經費投入統計公報》(見表1)，截至2020年，我國R&D投入已達24 393.1億元，且連續五年增長超過10%。即便是新冠疫情爆發的2020年也達到了24 393.1億元，同比增加2 249.5億元，增長率達到10.2%，而同年GDP增速為2.3%，可見國家對科技創新的重視程度。

表1 2015—2020年全國科技經費投入統計及同年GDP增速(億元)

同樣地，高等院校的研發經費投入也隨著全國科技經費的增加而高速增長。如何將逐年遞增的科技經費用好用實，將真金白銀的投入高效轉化成先進科技水平，提高科技創新的引領和支撐能力，發揮高校的科創主陣地作用，為我國產業安全發展和經濟平穩增長保駕護航，成為一個值得探討的重要問題。

2.包干制形成的歷史演進

自改革開放以來，我國的科研經費管理制度呈現出寬松—嚴格—趨向寬松的交替變化，其中四部里程碑式的文件問世起到了關鍵作用(見下頁表2)。改革開放初期至90年代，國家科研經費管理總的來說較為寬松，科技主管部門采用的是關注科研成果(績效)評價驗收的方式。對于經費，一經下撥通常即由承擔單位“全額管理、經費包干、專款專用”。這是由于20世紀我國整體科研經費投入和科研項目較少，整個科研制度處于較簡單的管理狀態，采用的包干制是簡單粗放型的管理制度。1998年出臺的《國家重點基礎研究專項經費管理辦法》明確提出進行項目預算制管理，科研經費開始與行政經費趨同化，即隨著財政管理體制改革一起遵循國庫支付、政府采購、部門預算等財務流程。雖然預算制科研經費管理方式對我國的科技發展做出了重要貢獻，但隨著近二十年來科研活動客觀規律的不斷變化，其缺點也飽受科研人員詬病：預算與執行相矛盾，報銷程序繁瑣，經費使用率低等。2016年、2021年國家先后兩次對科研經費做出了改革，在放松預算控制、下放經費調整審批權的基礎上，強調擴大包干制實施范圍。政策看似呈現“包干制”—“預算制”—“包干制”的“之”字形，但實際并不是簡單的循環，而是經歷了30余年的探索，建立在科研誠信和科學監管上更有成效的包干制。

表2 我國歷年來關鍵科研管理制度一覽表

3.包干制的概念與現狀

包干是發包方與承包方就完成特定任務達成一致意見并做出承諾的協約，協約條款包括任務具體內容、完成期限、標準要求以及物資支持和勞動報酬等權利和義務方面的要素。因此，包干可以說是具有法律效力并受到法律保護的一種管理方式。基于包干這種管理理念形成的制度稱為包干制[5]。將包干制應用到科研經費管理中，就是以科技主管部門作為發包方，與科研人員就科研項目績效、產出做好約定，由科技主管部門授權項目負責人包干使用科研經費。包干制經費一般不再編制項目預算，各經費科目無比例限制，“既可以打醬油也可以打醋”。2019年國家自然基金委率先選取了60家依托單位試點包干制，包干項目為國家杰出青年科學基金；至2022年，包干制項目已經擴展至杰青、優青、創新研究群體項目以及青年基金項目，涵蓋了全國數千家依托單位。2019年4月以來，浙江、廣東等省市陸續啟動包干制試點工作，主要涉及省級自然科學基金、各類青年基金及人才項目等，試點工作全面有序鋪開。

包干制從根源上避免了經費預算及調整的難點堵點，發揮出了管理制度優勢，提高了經費使用效率，進而促進了科技創新，為形成新時期的科研經費管理制度打開了局面。

二、包干制實施的動因

1.科研經費預算制造成科研經費報銷繁瑣

目前，我國高校科研經費普遍采用“預算制”方式進行，即項目在申報及立項時，按照主管部門的經費科目和預算模板編制項目預算，并且按照預算執行支出。預算制經費管理固然能夠對科研經費的支出起到全過程監督作用，但在實際工作中卻阻礙了科技創新的步伐，受到科研人員的詬病，主要原因有：一是科研經費的開支不同于行政經費或工程經費，后兩者開支范圍、金額相對穩定，往往有例可循，因此預算能夠做到較為精準。但科研活動，特別是基礎研究項目具有結果不可預知、路線不可確定、方法多樣性等特點，這導致了預算難以準確編制；二是科研項目研究期限往往長達3—5年，而預算覆蓋如此長的時間段，其準確性必然隨著時間的延后急劇下降，預算的難度加大，實際意義也大大降低；三是科研人員不是財務人員，對于財務、經費細節的理解不同。例如，材料費與辦公用品費用的區別、差旅費與會議費類目的交叉等，要求科研人員熟悉這些細枝末節無疑會耗費大量精力，過于繁瑣的預算工作也會加重其負擔，變相造成科技資源的浪費。

2.科研經費預算制導致負責人經費使用權限降低

經費預算制項目在執行中往往要求項目負責人嚴格按照預算來支出科研經費；而一旦實際經費的執行與預算有偏差，項目負責人就需要向學校科研管理部門申請調整預算，甚至出現部分項目從立項到結題預算調整十余次的情況。一邊是支持對合理預算進行調整，一邊還要求履行繁瑣的調整流程，“買醋的錢不能買醬油”變成了“買醋的錢調整了才能買醬油”。某種程度上預算制已經失去了監督功能，違背了科學創新自由探索的精神，成為為了留痕管理而保留的形式主義和不斷機械重復的無意義工作。同時，科研項目負責人雖然是名義上的經費責任人，但在許多科目如差旅費、勞務費、設備購置費的使用上仍然需要經過學校乃至二級學院的層層審批。過于嚴格的審批流程和瑣碎的報賬手續消耗了科研人員的大量時間，經費的自主支配權和決策權并沒有真正落實到位。

3.科研經費制度權責不清增加放管服政策落地難度

從我國現行的經費層面來看，科研經費檢查和監督是自上而下的管理體制。紀委、審計等相關部門對高校或科研機構進行監督，高校或科研機構對所管轄的科研人員進行監督[6]。將經費使用權下放至項目負責人而要求高校承擔風險防控責任，如此權責不一致導致高校對放管服政策的落地顧慮重重。同時，高校科研管理部門對接國家科技部門，是制定相關經費管理政策的主體。但在實際工作中，高校財務、資產管理、審計等部門往往從自身工作角度審慎考慮或出于對上級審計、巡視的擔憂，不愿意過多放寬經費使用權限。例如，《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》提出要改進科研儀器設備耗材采購管理，簡化采購流程，縮短采購周期。但面對科研儀器設備、耗材類型界定的含混，以及可能出現的違規采購問題，許多高校對落實該條款持觀望態度。

三、包干制實施的內在機理

1.包干制是落實創新驅動發展戰略的制度保障

黨的十八提出了全面實施創新驅動發展戰略、建設世界科技強國的總體戰略。這一戰略最根本的是要增強自主創新能力，最緊迫的是破除機制體制障礙，達到以最大限度激發科技巨大潛能的目標。王志剛部長強調：“我們堅持‘兩個輪子’一起轉，一個‘輪子’是科技創新，一個‘輪子’是體制機制創新。”[7]科研經費是創新發展戰略實施的重要保障，科研經費管理制度能否適應新的發展需要直接關系到國家整體科技創新能力和水平。包干制是科研經費柔性化管理的典型，以柔性化理念對科研創新領域進行全過程管理[8]，是一種科研經費管理制度的創新。包干制能服務于我國科技發展的各個科研領域，在與基礎研究領域結合時，能夠成為重大突破、理論創新的助推器；在與創新創業領域配合時，能夠成為中小微創企業的孵化器；在與專精特新領域融合時，將成為解決“卡脖子”技術問題的加速器。包干制在經費預算、使用、績效評價、監督監察、科研人員價值感等方面的柔性化特征保證其能滿足這些新研究領域的需求，形成適應科技創新時代的新制度方案，成為助推我國科技創新發展的新引擎。

2.包干制是匹配創新型項目的最優選擇

科技創新背景下，科技研究項目類型豐富且各有其科學規律。既有專注原創聚焦前沿的基礎研究項目；也有針對國家重大需求的“卡脖子”高精尖科技項目；還有需求牽引的產學合作項目。根據項目的多樣性，經費的管理也更加復雜：基礎研究更加注重人力的作用，更傾向于對智力的投入；高精尖卡脖子研究更需要設備、實驗方面的經費投入；產學合作更注重政府、學校、企業等多方共同投入。鑒于科研經費管理的復雜性，如果一味強求經費使用的規范性，預算、執行、決算行政化管理，那必然會導致科研活動僵化，進而影響科技創新效率。然而過于寬松的經費政策，容易造成財政經費使用錯位甚至發生違規違紀的情況。而包干制自身具有集靈活性與規范性于一體的特點，既能吸納改革開放后科研經費管理的適用性，也能借鑒現行預算制的權威性。目前，在“賽馬比拼制”“揭榜掛帥”等最新的項目類型中大多采用包干制。未來還會創新更多類型的項目形式來適應不同科技發展需要，包干制正在以更為靈活地管理方式服務于各類研究項目，以徹底打破科研發展掣肘，釋放創新活力，滿足關鍵核心技術攻關和重大科技成果產業化需求。

3.包干制是有效激發科研積極性的重要手段

一是將科研人員從繁重的財務工作中解放出來。在申報項目時，不用過多考慮預算編制，能夠專注于項目的申報及開展；在項目進行中無須擔心經費使用不符合預算，避免頻繁進行預算變更；在項目驗收時能更加注重項目的績效評價，而不用為了提供符合要求的決算耗費時間精力。二是提高科研經費中“人”的經費使用比例。科研人員作為科研創新工作的主體力量，是實施創新驅動發展戰略的“中流砥柱”，可加大科研人員激勵力度，充分調動創新活力，助力科研人員潛心研究。再傳統的預算制度下，間接經費占總經費的比例受到不高于20%—30%的限制，績效往往更少，而包干制沒有限定間接經費比例，意味著科研人員能夠根據項目的特點分配提取更為合理的績效進行智力補償，一改預算制“重物不重人”的缺陷，使經費的使用更加科學化，更具有導向性。

四、包干制的實踐路徑

1.理清權責關系，建立健全管理制度

近十年來，我國科研經費管理制度趨向于寬松，但高校作為包干制等一系列政策的落實主體，卻存在無法打通放管服“最后一公里”的現象。究其原因，主要是高校作為項目承擔單位，肩負著把握放與管之間平衡的主要任務。如果過度放大政策的執行，則容易造成監管失措，承擔較大風險。因此，建立健全管理制度，在制度中明確厘清項目管理單位、承擔單位、負責人的權責關系，界定各主體的權責邊界，是貫徹包干制的必要前提。國家、各省市科技管理部門必須強化科研經費“項目負責人制”和“突出績效目標導向”，制定讓項目負責人“敢花錢”并且能“花好錢”的配套制度作為“權”，同時用明確規范的科研績效評價目標作為“責”與之匹配，才能免除各方對于包干制謹慎、觀望的態度，保障政策得到積極貫徹執行，避免出現不作為或亂作為現象。

高校作為落實主體，應積極領會國家文件精神，主動承擔必要責任，制定既能提高經費使用效率、又能為科研人員減負、激發創新活力的包干制制度。高校科研管理部門應聯合財務、人事、資產等部門，首先在管理辦法中對包干制的對象、實施細則、包干范圍等做出規定，同時出臺相應匹配制度進一步落細落實。例如，人事部門明確科研財務助理制度，從政策上支持科研人員聘請財務助理，將科研人員從繁瑣的財務工作中解放出來；財務部門制定相對應的報銷管理制度，簡化科研經費的內部使用審批流程，取消部分不必要不合理的審批環節，減少經費支出時限；資產部門將科研設備、耗材的采購與行政采購區分開來，對于科研急需、必需的資產減少乃至取消招投標流程。

2.構建科研誠信體系，完善“負面清單”機制

包干制改革充分體現了國家對科研人員的充分信任，但信任不等同于放任，弘揚科學家精神也就意味著必須遵守科研倫理道德和作風學風誠信要求。包干制取消了預算，并非沒有了使用約束，科研經費依然是國家財政經費，項目負責人必須按照項目相關性在規定的范圍內對其進行合理使用，并且能夠做到公私分明、厲行節約。因此，構建科研誠信體系，建立信用等級評價，是實施包干制的基本前提。其次，要積極完善“負面清單”機制，明確列出科研經費使用中“不可為禁止為”的行為。“負面清單”能夠與科研誠信體系相結合，既講信任又有約束，讓高校及項目負責人對包干制的放管界線有更清晰的認識，起到風險預警作用。同時，科研誠信體系的建設應該做到以下兩點：第一，加大科研誠信的教育宣傳。利用會議、培訓、新媒體如微博、微信公眾號等立體宣傳模式，宣講科研誠信制度、公布失信違規案例，警醒科研人員堅守經費使用規定，恪守學術道德；第二，實行項目負責人科研誠信承諾制。項目負責人作為第一責任人簽署科研誠信承諾書，用契約化的方式約定科研經費的使用，并實行經費使用違規“一票否決”[9]。

3.轉變高校管理職能，打造信息化服務體系

包干制解決了科學研究的不確定性與經費預算及使用具體化之間的矛盾，這就要求高校管理部門摒棄行政指導科研的思維，轉變預算制時代對于科研項目經費“管”大于“放”的管理方式，充分放權、權利落實、責任到位、誠信科研,最大程度激發科研人員創新效應[10]。要做到這一點，就應不斷發揮互聯網及信息系統的服務功能，打造科研、財務、人事、資產、審計一體化平臺，形成線上線下相結合的科研管理信息服務系統，提高經費使用的信息化和智能化程度。首先，改進報賬方式，實現網絡無紙化報銷，做到財務層面的流程簡化；其次，開啟各類型業務、各部門交叉業務的線上審批，減少科研人員線下奔波，真正從繁瑣事務中解放出來；最后，打通各部門系統的“信息孤島”，探索“智慧校園”等新一代信息系統，高校、項目負責人可以通過系統動態化獲取項目及科研經費的各類信息，例如，項目申報、立項、經費使用、項目成果、驗收等等，不僅便于項目負責人在驗收結題時對項目經費和績效產出進行有效掌控，同時還有利于高校通過數字化方式將項目經費使用情況納入科研誠信體系中。

4.加強監督審計力度，創新監督管理方式

科研經費的包干前提是必須遵循科研項目的“績效目標導向”，兩者之間的邏輯意味著對科研經費的監督審計一定程度上也是對科研項目績效目標的監督審計。包干使用的經費是否具有經濟性、效率性、相關性，以及績效目標的實現程度是監督的重點。因此，監督審計部門應實行“結果監督為主，過程抽查為輔”的方式建立與包干制相配套的監察審計制度。在項目執行中，結合信息系統對科研經費的使用進行抽查，重點確保經費支出的合理性與項目的相關性；在項目驗收時，以績效目標為參照，結合項目完成程度評價經費使用的合理合法性。積極推行科研經費信息公開制度，利用內部控制監督機制，對外撥經費、勞務費等較為敏感的科目支出進行公示，推動經費使用的公開化透明化；同時將紀檢監察、審計等部門的監管納入到科研信息系統中，從而實現網上全過程的跟蹤監管，提高科研項目經費的監督效率。