社會資本參與生態保護修復項目的路徑探討

翟磊 趙紫涵

(南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350)

0 引言

自然資源管理與生態系統保護的重要性不言而喻。隨著我國自然資源產權制度的逐步確立，資源使用權和所有權的分離為社會資本進入保護修復項目提供了合法性前提。但目前相關研究成果極為有限，學者們僅基于生態產品價值實現的角度，從監管缺失和配套措施不足導致市場化程度有限的現實困境出發，結合我國20多年來生態保護修復的項目治理成效，提供了“信用”交易、產權激勵、綠色金融、多元基金模式、公益參與模式等解決資金瓶頸的現實方案[1-2]，并提出進一步明晰社會資本的權責范圍與規范性配套制度等方面的政策建議。

綜合國內生態保護修復項目的既有研究和實踐，我國社會資本參與該項目的進一步研究空間體現在：一是深入研究生態系統一體化保護修復項目的運作模式。就已有研究來看，大多基于礦山，部分提及海洋，其他生態資源暫未涉及。而生態保護修復項目是完整的系統性工程，亟須構建一體化的項目集成模式。二是進一步探索生態修復項目的多元投資和政策供給路徑。我國生態修復項目大部分仍然依賴財政資金的補貼和投入，亟須拓展多元融資渠道，獲得持續充裕的資金來源。

綜上所述，本文結合我國生態保護修復項目的價值特征，探究社會資本參與生態保護修復項目的主要模式，解決長久以來生態保護修復項目資金缺口和社會參與不足的問題。

1 社會資本參與生態保護修復項目的邏輯前提

生態保護修復項目是生態系統與社會因素的動態作用過程[3]。一方面，實現社會價值的目標(如脫貧解困和鄉村振興)逐漸被附加于生態保護修復項目，在恢復生態系統結構功能的同時，還要改善環境質量和增進人類福祉[4]；另一方面，由于許多生態系統退化問題的根源在于人類的不可持續活動(如耕種坡地造成的土地退化)，生態系統的保護修復更需要動員全社會來實現[5]。

生態保護修復項目既包括自然環境的系統修復，又包括城市、交通、工礦等生產生活區的人工生態系統修復[6]，是一項涉及面廣、投入量大的系統工程，需要建立高效、完整、可持續的生態保護修復資金鏈。在發揮生態效益的前提下注入社會資本，不僅能減輕政府的財政壓力，還能拓展生態保護修復項目的經營范圍，實現改善恢復與保值增值的“雙贏”。其中一個重要的問題在于，在保證國家作為資源所有者權益的前提下，如何實現生態資源向資產與資本的轉換，進而鼓勵社會的責任共擔與共同參與。

1.1 生態資源資產化

生態資源是人類賴以生存的重要公共資源。生態資源包括生態系統中有形的物質產品和無形的服務產品，具有多樣性和復合性、動態性和外部性。高吉喜等[7]認為資源轉化為資產需要同時具備使用上的稀缺性、產權上的確定性和經濟上的價值性三方面特性。生態資源的有限性與需求的無限性矛盾表現出生態資源在使用上是具有稀缺性的公共產品；產權的確定性是社會資本進入生態項目的合法性前提和權屬依據；稀缺的生態資源又導致生態資源所有者權益的改變，從而將生態資源轉化為生態資產。

1.2 生態資產資本化

生態資本是生態資產借助資本運作或市場投資，通過交易補償生態資源的實際價值和潛在價值，進而形成完整資本化體系的過程[8]。正是這個過程實現了生態資源從生態資產，進而向生態資本的轉化。

2 社會資本適宜參與的生態保護修復項目類型

2.1 生態保護修復項目的價值屬性

20世紀80年代，生態經濟學的發展將社會生態價值與經濟效益緊密聯系。因此，生態保護修復項目的價值實現，不是只有單一途徑。推此即彼，可以歸納出生態保護修復項目的兩重價值屬性，即經濟價值屬性與非經濟價值屬性。

2.1.1 經濟價值屬性

生態保護修復項目的經濟價值來自生態產品本身原有的生產功能和供給服務提供的經濟機會。依托于現代科學技術的生態保護修復項目，通過延長生態修復產業加工鏈的方式增加項目產能效益，將良好的生態環境優勢轉化為生態經濟優勢，利用產業結構優化、產業聯合經營、資源使用權益流轉、土地指標交易等方式創新經濟增長點，助力生態有機產品的提質增效和增產增收。

2.1.2 非經濟價值屬性

生態保護修復項目的實施不僅與生態系統密切相關，還與社會系統密切相關。一方面，生態保護修復項目的生態價值來自提高生態系統自身調節能力，維持良性循環和能量交換，保證在水源涵養、固碳釋氧、土壤保持等方面發揮可持續的功能效益；另一方面，良好的生態環境體驗對于緩解精神壓力、塑造文化認同、促進自我實現和增強社會凝聚力等方面也具有重要作用[9-10]。

2.2 生態保護修復項目的類型比較

盡管從生態服務價值評估的角度來看，二者是相互獨立的判斷指標，但經濟價值與非經濟價值維度并不是“非此即彼”的相互拮抗和彼此替代的關系。本節進一步對生態保護修復項目進行分類，對應設置不同類型的價值實現路徑，見表1。

表1 生態保護修復項目的不同類型及價值實現路徑

2.2.1 依賴財政資金的生態保護修復項目

依賴財政資金的生態保護修復項目是具有非排他性和非競爭性的純公共項目，如自然保護地項目、生物多樣性保護項目、城鎮公共空間綠化項目等。該項目公益性突出，受眾無差別享有、消費和受益，因而應當堅持保護優先原則，強化政府的規劃管控和財政支持。

2.2.2 社會資本參與的生態保護修復項目

準生態公共項目中的公共資源類生態保護修復項目具有非排他性和競爭性，如林地草原、河湖流域等區域性生態資源在一定范圍內不能排除他人共同享有，但隨著人數的逐漸累積，易出現供給不足、過度消費等現象。這類生態項目具有潛在的經濟價值，因而應強調資本的多元協同和廣泛參與，以謀求非經濟效益的最大化。

準生態公共產品中的俱樂部物品類生態保護修復項目具有一定排他性和非競爭性。這類項目不能保證人人享有，但在一定的限度內存在消費上的非競爭性，如觀光、旅游等付費型生態產業具有一定的經濟價值，可用于資本化運營，部分費用應由使用者承擔。

2.2.3 市場主導的生態保護修復項目

市場主導的生態保護修復項目具有私有化特征，包含私人島嶼、地產、礦藏以及使用權期限內的農田水利設施等。這類生態保護修復項目通常具有較高的經濟價值，以開發利用為主，遵循“誰破壞、誰修復”的保護原則，對于資源使用權期限內導致的生態破壞和環境損害，開發主體負有保護修復工作的主要責任。

毋庸置疑，政府是純公共產品的主要生產者和提供者，尤其是針對以非經濟價值屬性主導的生態紅線和保護屏障以內的修復，市場主體一般難以進入營利或者專業技術門檻極高，目前仍以政府財政出資為主。而對于具有一定經濟價值的保護修復項目，可以通過探索政府統籌監管與資本投入的多元化參與途徑，借助成熟技術條件或多元利益主體的資金支持，緩解財政支出壓力，拓展價值實現渠道。

3 社會資本參與生態保護修復項目的模式

推動市場機制與政府作用共同發力，在把握好各方權責邊界的前提下，發揮政府的政策導向作用。通過特許經營、商業融資、產業聯合等手段實現生態保護修復項目的資本化運作，激勵社會資本承擔社會責任，實現生態系統的長效保護和生態治理的永續發展。

3.1 基于伙伴關系的社會資本參與模式

政府與企業的伙伴關系即PPP模式。從本質上來說，PPP適用于一切政府有責任提供且可以交給市場化運營的公共服務項目，強調公私合作、利益共享和風險共擔。在成熟健全的PPP政策驅動下，將具有競爭力的資本引入生態保護修復項目，不僅可以提高生態產品轉化效率、創新升級修復保護技術，還可以加強政府方項目監管和社會資本側的合同履約。從當前各地在生態建設和環境保護領域開展PPP模式的實踐來看，財政部全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中累計簽約落地項目798項(截至2022年9月25日)，占已落地項目總數的9.5%，生態修復保護行業的未來發展前景廣闊。PPP模式能夠在生態修復保護領域穩健發展，主要源于社會資本參與的兩方面優勢：一是可以減輕政企雙方的負擔壓力。保護修復項目遺留問題多、資金壓力大，面臨政府“退不了”與市場“進不去”的雙重矛盾。推進PPP伙伴關系可以降低項目融資難度，拓展市場活動空間，實現責任風險的共擔。二是與政府轉型理念不謀而合。PPP模式優化了政府部門職能，激發了社會資本的投資活力、技術創新力和高質量服務能力，實現公私部門長期互利，助力經濟社會健康發展。

PPP應用于生態保護修復項目的方式多元。按照項目經濟屬性的類型劃分，對于具備“強公益、弱經營”特性的純公共保護修復項目，該項目的資金供給主要依靠政府采購，以授權-建設-運營(ABO)等委托運營模式開展。對于具有區域分異特征的準生態公共項目，可以采取區域特許經營并附加一定支持條件，以建設-擁有-運營(BOO)等模式運作。對于具有一定經濟價值的準生態公共項目，可采用使用者付費方式，將建設-運營-移交(BOT)或改建-運營-移交(ROT)等模式應用于生態資源的增量項目；將移交-運營-移交(TOT)模式應用于存量項目。

3.2 基于信貸基金的社會資本參與模式

Salazar(1998)最早提出綠色金融是一種有效的投融資活動，適用于生態修復的長周期投資，產生穩定的現金流和可持續的環境效益，是一種聯結環境和金融的創新形式[11]。信貸基金模式引導資本向生態保護修復領域集聚，在改善生態質量的同時轉移環境風險，實現生態價值與經濟價值的耦合。吸引國有資本、民營資本、境外資本等多投資主體介入生態保護修復項目，在一定程度上可以共擔風險，解決項目資金流動性差的問題。從已有市場來看，我國金融機構綠色貸款余額高達15.9萬億元，存量規模位居全球首位，綠色金融成為盤活市場的中堅力量。進一步發揮金融信貸的政策優勢，增強金融信貸的制度激勵與環境風險防范能力，引導更多社會面資金流入環保、節能、循環利用等綠色可持續項目是未來綠色產業的發展方向。

從實踐運作來看，信貸基金模式通過政策性融資與商業性融資的互補結合，發揮生態產品的經濟優勢。一方面，根據項目類型委托金融機構或投資公司開發生態基金、綠色證券、環保REITs等融資產品，打通生態資本的融資渠道；另一方面，探索林業碳匯權、海域使用權等自然資源用益物權的出資模式，通過作價出資、折價入股、抵押貸款等方式促進“資源—資產—資本—資金”的良性循環。

3.3 生態環境導向的社會資本參與模式

生態環境導向的開發即EOD模式，強調區域內生態環境保護與土地增值的價值關聯性，實現經濟價值與非經濟價值的同步發展。2018年8月，生態環境部首次倡議“探索開展EOD模式”，明確了基于生態保護的園區開發與城鎮發展模式。2020年，生態環境部、國家發展改革委和國家開發銀行聯合推動生態環境導向的開發試點，強調以保護修復和環境治理為目標，基于已有的特色產業，采取延伸生態產業鏈的方式，實現產業協同、綜合開發和聯合經營，將環境治理和保護修復帶來的生態價值內部化。

在項目落地方面，以環境治理為基底重構生態網絡，配套環?；A設施，提升宜居環境的流量吸引力，實現生態保護修復項目的技術流、人才流、資本流、信息流與服務流的交融匯聚，最終完成生態環境向產業發展的反哺。在具體實施方面，EOD通常與PPP、ABO、“生態+綜合開發”等形式結合，在保護修復的產業鏈上游發展污染防治、廢物處置等生態友好型工程；在產業鏈中游打造一體化關聯產業，通過“現代農業+綠色體驗”等方式賦予生態產品高附加值；在產業鏈下游導入循環經濟，聯合觀光、康養、文旅、地產等產業促進生態保護與經濟發展的良性循環，實現“還山復水”向“真金白銀”的有機轉化。

EOD模式的收益實現路徑主要有兩種：一是自身經營性收入。通過捆綁資源經營權與土地使用權，允許投資者完成生態保護修復基本任務的同時，以延長產業鏈的方式開發關聯產業，將生態保護修復項目產生的外部性附著于開發產業的產品與服務中，實現經濟效益與生態效益、社會效益的同步增值。二是讓渡和交易環境改善后的生態權益，如土地指標、林業碳匯、污染排放權，發揮生態價值的溢出效應。

3.4 社會資本參與模式的比較

伙伴關系、信貸基金和生態環境導向的資本參與模式各有其發展優勢與適用條件。其中，政企合作的伙伴關系(PPP)模式適用于具有潛在經濟價值的生態修復項目，采用政府補貼、特許經營等方式進行公開招標和競爭性磋商，成立政企合資的生態保護修復項目公司，按契約條款和合同比例分紅。PPP模式的優勢在于：其一，PPP模式以項目合同的方式明文規定了各方權責，監管的公開透明規范了政府與資本的行動范圍和介入程度；其二，政府代表國家成為生態資源的出資人，保留了重大事項的決策權與監督權，牢牢把握了保護修復項目的戰略目標與實施方向；其三，在利潤回報與收益分紅上，在一定程度上保證了社會資本穩定的資金收益。額外的財政補貼和稅收優惠政策也可進一步幫助社會資本分擔風險，有助于回避生態保護修復投資周期長、資金回報慢等項目弱點。

基于信貸基金的社會資本參與模式適用于有一定經濟價值的生態保護修復項目，通過采用委托運營等方式開發綠色金融與環保信貸等多元產品，實現風險分散與保值增值。信貸基金模式的優勢在于：其一，區別于傳統的政府債券，委托給專業投資公司開發和運營產品，可以降低當前政府的成本負擔；其二，公募資金在基礎設施等領域反響良好，對開發生態保護修復類金融產品有一定的市場基礎，更容易募集到社會零散資金；其三，有利于盤活市場存量，尤其是對未開發或無主資源的開發利用，與區域一體化與統一大市場的發展戰略相契合。

生態環境導向(EOD)的社會資本參與模式適用于公益性突出的保護修復項目，采用“生態+產業”的概念招商方式，通過產業聯合經營實現營利。一方面，開發污染治理、宜居環境建設等相關項目，以使用者付費的方式為社會公眾提供生態服務，獲得“誰受益、誰補償”的橫向補償和其他生態環境改善帶來的附加收益(GEP)；另一方面，開發現代農業、綠色康養、文化教育、旅游觀光等關聯產業，為社會公眾提供生態產品，或者通過捆綁出售排污權、碳匯權、資源使用權獲取溢價收益，實現生態產品的資本增值(GDP)。生態環境導向(EOD)的社會資本參與模式具有以下優勢：其一，EOD模式將產業鏈延長，使項目開發更加多元，讓污染治理等公益性較強的項目也獲得附加收益；其二，以“生態項目+經濟項目”捆綁式開發模式回應資源的生態效益，適用于部分生態基底較差的連片區生態修復；其三，產品、服務、產權等分紅方式的多元選擇使得收益回報更加靈活，激發社會資本參與生態保護修復項目的積極性。

通過橫向對比，信貸基金模式和EOD模式的市場配置更為高效，運行環境更為寬松；而政企伙伴關系的PPP模式運行程序更為規范，政策導向更為明顯(表2)。

表2 三種社會參與模式對比

4 結語

生態修復保護關乎人類福祉。當前，我國生態保護修復項目市場正處于起步階段，探索多元化投資方式是順利推進生態系統保護修復工程，發揮生態系統經濟價值、生態價值與社會價值協同優勢的重要途徑。由于生態保護修復項目具有公益性和外部性特征，社會資本參與運作很大程度上依賴于政策導向。盡管近年來中央層面出臺了多項鼓勵多元參與生態保護修復項目的政策措施，但社會資本對進入生態保護修復領域仍然采取謹慎和保守的態度，原因在于當前我國還存在生態產權界定缺乏合法性保障、政策支持力度有限、資源監管體系不健全等問題[12]。因此，推進生態保護修復項目投融資，還需進一步完善自然資源產權制度，健全綠色投資激勵機制，建立生態項目技術共享平臺，鼓勵全社會共同參與保護修復的全階段和全過程。