打擊電信網絡詐騙再添法律利器 反電信網絡詐騙法草案公開征求意見

2021年10月19日，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議對《中華人民共和國反電信網絡詐騙法（草案）》（以下簡稱“草案”）進行了審議，向全社會公布并公開征求意見。草案落實實名制，規定電話卡、互聯網服務真實信息登記制度；加大懲處非法買賣、出租、出借電話卡、物聯網卡、金融賬戶、互聯網賬號行為，加大懲戒力度等。可以說，反電信網絡詐騙法草案標志著我國反電信網絡詐騙工作進入新的階段，為反電信網絡詐騙犯罪提供全方位的法律支撐。

草案產生的背景

當前，電信網絡詐騙犯罪活動形勢嚴峻，在刑事犯罪案件中占據很大比重，一些群眾的看病錢、養老錢、上學錢被詐騙分子席卷一空，已經成為當前發案最高、損失最大、群眾反響最強烈的突出犯罪，嚴重危害人民群眾切身利益和社會和諧穩定。僅去年，全國電信網絡詐騙案件涉及財產損失即達353.7億元。

從實踐情況看，反電信網絡詐騙工作綜合治理、源頭治理方面的制度措施不夠充分，金融、通信、互聯網等行業治理存在薄弱環節，需要進一步建立完善各方面責任制度，形成協同打擊治理合力；實踐中一些好的做法和政策文件需要上升為法律規定。

目前，關于電信網絡詐騙，刑法和相關司法解釋、指導意見均有相關規定。在刑法中，相關罪名有妨害信用卡管理罪、詐騙罪、使用虛假身份證件、盜用身份證件罪、幫助信息網絡犯罪活動罪等。但是，現有法律規定總體上較為分散，不夠明確，針對性不強，各方面對于加強法律制度建設的需求較為迫切。

由此，制定專門法律是反電信網絡詐騙工作實踐的迫切需要。

草案主要看點

建立全鏈條整治工作機制

銀行賬戶和手機卡“實名不實人”問題多年未根本解決；形形色色“黑灰產”斬而不絕；詐騙類型與各種新技術新應用相伴而生……打擊治理電信網絡詐騙急需有效的綜合治理、源頭治理。

1月至9月，全國共破獲電信網絡詐騙案件26.2萬起，抓獲犯罪嫌疑人37.3萬名，同比分別上升41.1%和116.4%；6月至8月，發案數連續3個月實現同比下降……今年以來，各地各部門堅持綜合施策，強化行業治理，切實形成整體合力，打擊治理取得明顯成效。

但同時也要看到，電信網絡詐騙發案數量、群眾損失仍保持高位運行，犯罪形勢依然嚴峻復雜。

草案提出，國務院建立打擊治理電信網絡詐騙工作機制，統籌協調打擊治理工作。有關部門應當密切配合，實現跨行業、跨地域協同配合、快速聯動，有效防范電信網絡詐騙活動。

中國刑法學研究會副秘書長表示，反電信網絡詐騙法草案規定各部門職責、企業職責和地方政府職責，加強協同聯動工作機制建設，明確有關主體包括民事責任在內的專項法律責任，有助于推動形成全鏈條反詐、全行業阻詐、全社會防詐的打防管控格局。

推動“兩卡”實現“實名”且“實人”

一段時間以來，手機卡、銀行卡大量非法開辦、隨意買賣，“實名不實人”問題突出，成為電詐犯罪分子的重要工具。近年來，公安機關案件偵辦中，繳獲“兩卡”動輒數十萬張，這些手機卡、銀行卡幾乎全為“假實名”，均非開卡者本人使用。

2020年10月“斷卡”行動開展以來，公安機關累計打掉涉“兩卡”違法犯罪團伙2.7萬個，查處違法犯罪嫌疑人45萬名；工信部集中清理電話卡6441萬張；人民銀行組織清理異常銀行賬戶14.8億個。

推動實現“實名”又“實人”，草案規定了電話卡、互聯網服務真實信息登記制度；建立健全金融業務盡職調查制度；明確規定任何單位和個人不得非法買賣、出租、出借電話卡、物聯網卡、銀行賬戶、支付賬戶、互聯網賬號。對于實施上述行為的，有關主管部門可以實施懲戒。

支持研發反制技術

近年來，電信網絡詐騙犯罪滋生出買賣公民個人信息、非法收購販賣“兩卡”、架設“貓池”和GOIP設備、提供虛假平臺和技術支撐、提供轉賬洗錢服務等一系列黑灰產業，黑灰產業又反過來“滋養”了電詐犯罪，形成相伴相生的“利益共同體”。

一些犯罪團伙在國內購買大量的銀行卡、電話卡以及企業對公賬戶，轉運到境外用于實施電信網絡詐騙等犯罪。

對此，草案加強對涉詐相關非法服務、設備、產業的治理。治理改號電話、虛假主叫和涉詐非法設備；加強涉詐APP、互聯網域名監測治理；打擊治理涉電信網絡詐騙相關產業。

中國電子技術標準化研究院網安中心測評實驗室副主任說：“草案加強對涉詐相關非法服務、設備、產業的治理，打擊治理涉電信網絡詐騙黑灰產業，將有效擠壓犯罪空間，鏟除犯罪土壤?！?/p>

將預警勸阻、緊急止付、快速凍結制度上升為法律規定

電信網絡詐騙犯罪是可防性犯罪，預警十分重要。近年來，全國范圍內鋪開預警勸阻工作，將打擊治理關口前移，及時點醒潛在受害人，守住“最后關口”。

今年以來，公安部日均下發預警指令9.6萬條，成功避免1260萬名群眾受騙；成功攔截詐騙電話12.2億次、詐騙短信14.1億條，共緊急止付涉案資金2770億元。

為將實踐中行之有效的預警勸阻、緊急止付、快速凍結制度上升為法律規定，草案明確國務院公安部門會同有關部門建立完善電信網絡詐騙涉案資金緊急止付、快速凍結和資金返還制度，明確有關條件、程序和救濟措施。緊急止付、快速凍結、資金返還由公安機關決定，銀行業金融機構、非銀行支付機構應當予以配合。

“公安機關等有關部門當前的實踐證明了監測和預警的有效性?！敝袊畔踩芯吭焊痹洪L表示，在當前支付手段不斷創新背景下，進一步構建并完善相關工作機制，在支付環節建立緊急止付、快速凍結和資金返還制度并上升為法律規定十分必要。

積極穩妥推進國際執法司法合作

隨著打擊力度的不斷加大，境內大批詐騙窩點開始加速向境外轉移。

草案提出，國家外交、公安等部門積極穩妥推進國際執法司法合作，與有關國家和地區建立快速聯絡工作機制，共同推進跨境電信網絡詐騙犯罪打擊治理。

為有力斬斷非法出境從事電詐活動“人員流”，公安部部署發起“斷流專案行動”，截至10月中旬，共打掉“3人以上結伙”非法出境團伙9230個，破獲刑事案件4122起，抓獲犯罪嫌疑人32854名。

“反電信網絡詐騙犯罪已經成為國際警務的一個重要課題，要繼續推動和加強國際警務合作，制定可行、完善的司法協作程序，有效解決電信網絡詐騙犯罪追捕難的問題?！彼拇ù髮W法學院院長說。

打擊治理防范電信網絡詐騙犯罪是一項系統性法治工程。反電信網絡詐騙法草案適應統籌發展與安全、維護社會管理秩序和保障人民群眾財產安全的實際需要，既為機制化、常態化開展反詐工作提供法律依據，也是在法治軌道上懲治電信網絡詐騙犯罪的創新實踐。

反電信網絡詐騙立法非常及時、必要

10月26日，公安部刑事偵查局副局長在公安部新聞發布會就反詐立法表示，近年來，電信網絡詐騙犯罪高發多發，已成為社會公害。反詐專門立法非常及時、必要，對于打擊治理電信網絡詐騙犯罪具有里程碑式的重要意義。公安機關對此非常期待。

反電信網絡詐騙法草案主要聚焦防范治理，對電信網絡詐騙發生的信息流、資金流、技術流、人員流等環節加強防范性制度建設。目前，草案條文雖然不多，但針對性、實用性、有效性強。

此次反詐專門立法，一是貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措。習近平總書記高度重視打擊治理電信網絡詐騙犯罪工作，多次做出重要批示指示，對反電信網絡詐騙工作的指導思想、基本原則、關鍵環節和制度構建，以及法律制度建設等提出明確要求。全國人大制定反電信網絡詐騙法（草案）是落實黨中央決策部署的重要舉措，堅持依法治國的重要內容，堅決打擊遏制電信網絡詐騙犯罪的法律武器。

二是堅持以人民為中心，統籌發展與安全的必然要求。近年來，犯罪分子利用新型電信網絡技術手段，利用行業管理漏洞，利用非法獲取的個人信息和網絡黑灰產交易等實施詐騙，組織化、鏈條化運作，跨境、跨地區實施犯罪，已成為當前發案最高、上升最快、損失最大、群眾反響最強烈的突出犯罪，嚴重影響群眾的獲得感、幸福感、安全感，亟需進一步完善制度，堅決打擊治理。

三是反電信網絡詐騙工作實踐的迫切需要。從實踐情況看，通信、金融、互聯網等行業治理還存在漏洞和薄弱環節，需要進一步完善制度，形成打擊治理合力；大量電話卡、銀行卡、網絡賬號被用于詐騙活動，亟待規范管理；這次通過專門立法，加強對涉詐相關非法服務、設備、產業的治理，從源頭上規范治理涉電信網絡詐騙黑灰產業，擠壓犯罪空間，鏟除犯罪土壤，為更有力、有效地打擊電信網絡詐騙犯罪提供了堅實的法律保障。

全國人大常委會會議分組審議對草案提出建議

10月19日，草案提請全國人大常委會進行審議。在分組審議中，多名全國人大常委會委員和組成人員對此提出了建議。

加大打擊關聯犯罪力度

電信網絡詐騙已經形成產業鏈，在上游涉及違法獲取個人信息，在下游涉及違法支取資金、洗錢等。因此，分組審議時，多名全國人大常委會委員和組成人員建議加強對上下游違法犯罪打擊力度，加大對個人信息泄露和資金違法支取、流轉的打擊力度。

建議進一步增加關于個人信息保護的特殊規定?！安莅戈P于個人信息保護規定大多是援引個人信息保護法的規定，但個人信息保護法是基本法，規定的都是一般性的個人信息保護制度。本法作為專門法，應進一步規定更嚴格的個人信息保護制度，并突出針對性，如可針對非法搜集、倒賣個人生物識別信息等規定相應打擊治理措施等”。

全國人大監察和司法委員會副主任委員介紹，有關部門數據顯示，第三方支付公司成為洗錢團伙重要通道，涉詐資金經第三方機構洗錢占比達30%至40%，有的專案中某第三方機構每天就為詐騙集團洗錢1億元；在某地的一起案件中，3400萬元被騙資金在不到兩個小時內被迅速拆分至200多張銀行卡中。

建議進一步加強對現金支取的管理?！坝嘘P部門已經出臺了一系列行之有效的措施，如個人通過銀行自動柜員機（ATM機）向非同名賬戶轉賬的資金24小時到賬等，建議進一步梳理吸收到草案中來，并進一步研究規定通過非銀行柜臺渠道（網銀、POS機、電話轉賬）由個人賬戶向個人賬戶、可疑公司賬戶大額轉賬的延遲到賬等措施。”

建議提高打擊關聯犯罪力度?！半娦旁p騙犯罪中，負責與被害人聊天、讓被害人轉錢，只是當中的一個環節。在實施犯罪前，實施詐騙人員需要購買手機卡、微信號或QQ號、第三方取款人、收款銀行賬號或收款二維碼、公民個人信息，虛擬定位等，需要很多配套條件。”

對專業技術人員從業禁止

建議對相關責任單位和人員加大處罰力度，提高罰款金額?！艾F在草案對相關單位和責任人的罰款金額一般是1萬元起步，個別條款規定為 5000元，感覺太低了，不利于發揮法律的震懾作用，不利于反電信網絡詐騙工作綜合治理局面的形成?！?/p>

建議在草案的法律責任部分增加規定，對違反相關規定、不按照相關規定執行，負有嚴重責任并造成嚴重后果的個人，要依法承擔刑事責任，要按照刑事法律規定接受處罰?！耙屜嚓P人員意識到，不按照反電信網絡詐騙法的規定辦，后果是相當嚴重的，不單是要被罰款，還有可能坐牢”。

隨著電信網絡技術的發展，詐騙手法越來越先進，重要因素之一是“部分特定的精通專業電信網絡技術具有專業資格的技術人員參與其中推波助瀾”。

有委員認為，技術人員涉及電信網絡詐騙罪的，可參照證券市場對違法人員設定禁入制度，除追究相關刑事責任和刑事處罰外，還可增加禁業懲戒條款，取消和限制其專業資格。

草案規定，電信業務經營者、金融機構、互聯網服務提供者未采取必要措施的，或者未依照本法規定履行義務，造成電信網絡詐騙損失擴大的，根據過錯程度等情況依法承擔相應民事責任。

全國人大社會建設委員會副主任委員認為，該條法律責任的力度還不夠，建議增加對受害人進行賠償的法律責任。這既有利于救助受害者，也有利于壓實企業反詐騙主體責任。

還有委員則認為，不僅應立法明確加大對違法行為的處罰力度，還應規定有過錯的企業、機構和個人應當依法承擔相應的民事責任。

重點關注老年、青少年群體

據公安部統計，2020年，全國共立案電信網絡詐騙案件92.7萬起，占全部刑事警情的比例超過40%，造成群眾損失353.7億元。電信網絡詐騙已成為不少老百姓深惡痛絕的犯罪。

電信網絡詐騙受害人往往是老年人、青少年等社會弱勢群體。在老年群體中，買保健藥上當受騙的比較多，很多老年人被騙的是他們的養老錢、看病錢。對此，有委員建議，草案要作出有針對性的規定，尤其是要做好獨居老人的反詐騙工作。有委員建議，要加強對老年人的反電信網絡詐騙宣傳教育，使其審慎投資，謹慎網絡交友，保護好個人信息。

據最高人民檢察院近期發布的數據，今年前9個月，全國檢察機關起訴涉及未成年人的電信網絡犯罪4822人。其中，利用電信網絡實施的詐騙罪2066人，占42.8%；幫助信息網絡犯罪活動罪1205人，占25%。

犯罪分子將未成年人作為犯罪工具的問題很突出，脅迫、教唆、利誘未成年人參與實施電信網絡詐騙犯罪，甚至利用公司化運作裹挾未成年人參與跨境的詐騙集團，有委員指出，“應從重處罰這種行為，既要打擊網絡詐騙犯罪，也要保護好未成年人?！?/p>

專門立法是打擊治理電信網絡詐騙的必然選擇

有學者認為，專門立法是打擊治理電信網絡詐騙的必然選擇。

從打擊治理實際效果看，電信網絡詐騙犯罪多發高發的趨勢還沒有從根本上得到遏制。近年來，打擊防范電信網絡詐騙犯罪工作取得階段性顯著成效，但詐騙手法不斷翻新、跨境跨區域特點突出，特別是規模龐大的互聯網黑灰產與電信網絡詐騙相伴相生，對案件高發起到了推波助瀾的作用，打擊難度大。公安機關等部門普遍面臨破案難、抓人難、追贓難等問題。因此，單純通過打擊并不能真正遏制電信網絡詐騙犯罪的發展態勢，必須進一步突出源頭治理和綜合治理，不斷提升打擊治理效能。

從打擊治理工作的具體內容看，因電信網絡詐騙環節多、黑灰產群體龐大，無論是打擊防范，還是源頭治理、綜合治理，都需要多個部門和互聯網企業等社會單位的共同參與。目前，由于各方之間信息共享不到位、溝通交流不及時等問題，打擊治理此類犯罪在一定程度上還存在各自為戰的情況，極大影響了打擊治理工作的實際效果。因此，只有通過有針對性的立法，才能把各方力量整合起來，讓各方治理措施協調起來，有效推動打擊治理工作向縱深發展。

從打擊治理工作的開展方式看，依法治理電信網絡詐騙犯罪是深入推進全面依法治國的題中應有之義，是提升打擊治理質效的有效工作方式。針對各部門在打擊治理電信網絡詐騙犯罪工作中的急、難問題，以立法形式把有益的對策措施、工作機制通過法律法規固定下來，為進一步深化社會治理、犯罪治理提供了法治保障。

出臺反電信網絡詐騙法不僅是對某一類違法犯罪活動的打擊，從宏觀上來看，也是國家治理體系和治理能力的一次提升，有利于設立一個全社會的預防機制，體現了綜合防治的思維。