政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究

葉燕青 東莞市職教城管理中心

目前，我國(guó)通過(guò)小康社會(huì)的全面建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，這是國(guó)家發(fā)展中的重要目標(biāo)任務(wù)。其中，政府的責(zé)任是向人們提供令其滿(mǎn)意的公共服務(wù)。當(dāng)前現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，加上人們生活水平提升，公眾要求公共服務(wù)質(zhì)量更高，因此很重視國(guó)家以及地方在公共服務(wù)方面的差異，注重政府公共服務(wù)產(chǎn)出效果，以及產(chǎn)出效果對(duì)于公眾生活帶來(lái)的改善。劃分政府間的事權(quán)以及支出責(zé)任，可以使政府間的財(cái)政關(guān)系更加清晰，政府也能夠在這一條件下積極發(fā)揮公共財(cái)政職能，使政府向公眾提供基本公共服務(wù)。根據(jù)社會(huì)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，積極探索政府間事權(quán)和支出責(zé)任的分工，確定中央政府、地方政府重點(diǎn)領(lǐng)域支出分擔(dān)原則，落實(shí)好改革貫徹方案，以此提升國(guó)家的公共服務(wù)與社會(huì)福利水平，提升民生水平，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

一、政府間事權(quán)和支出責(zé)任的概念

（一）事權(quán)概念

政府之間的事權(quán)主要是指各級(jí)政府按照自身位置以及職能，向公眾進(jìn)行服務(wù)、管理的公共事務(wù)責(zé)任、職責(zé)以及權(quán)力。劃分政府間的事權(quán)基礎(chǔ)是公共責(zé)任劃分礎(chǔ)，使公民獲得更加良好的公共服務(wù)。除此之外，在法治政府方面進(jìn)行研究可知，政府逐漸轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府，這能夠?qū)⒄帕μ嵘Ｕ毮馨l(fā)生改變，可使其提供更好的政府服務(wù)[1]。各級(jí)政府基于公共服務(wù)水平（8類(lèi)18項(xiàng)）的提升進(jìn)行權(quán)力劃分，而不是基于行政劃分進(jìn)行。

（二）支出責(zé)任概念

支出責(zé)任概念、事權(quán)概念有時(shí)會(huì)被混淆，事責(zé)為做事的支出，支出責(zé)任為財(cái)政事責(zé)，支出責(zé)任指的是滿(mǎn)足公共服務(wù)的目標(biāo)，政府應(yīng)用財(cái)政手段全面落實(shí)事權(quán)職責(zé)，這一職責(zé)主要是指資金支付以及管理責(zé)任。支出責(zé)任則具備以下三種類(lèi)型：第一種是同級(jí)政府的專(zhuān)項(xiàng)支出責(zé)任，政府級(jí)別相同，可落實(shí)同級(jí)政府財(cái)政收入分配的執(zhí)行職責(zé)；第二種是共同支出責(zé)任，即為政府落實(shí)共同事權(quán)條件下制定的支出責(zé)任；第三種是委托支出責(zé)任，即為地方政府接受中央政府委托的部分事權(quán)，中央政府向地方的轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政的主要來(lái)源，具體是指中央政府向地方政府撥資金。

二、政府間事權(quán)劃分的理論

(一)原因

財(cái)政事權(quán)劃分是指政府間分配支出責(zé)任，在政府間財(cái)政關(guān)系建設(shè)中不僅是起點(diǎn)，也是核心部分，還能夠明確劃分出各級(jí)政府的事權(quán)意義。準(zhǔn)確的事權(quán)劃分是構(gòu)成共同市場(chǎng)的主要條件，共同市場(chǎng)對(duì)市場(chǎng)資源配置作用發(fā)揮有決定作用，條件統(tǒng)一的情況下，資源要素與商品能夠自由流動(dòng)[2]。保證事權(quán)劃分的合理性與科學(xué)性，可以使各級(jí)政府在財(cái)政分權(quán)體制下激勵(lì)相容，將自身優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，并且在競(jìng)爭(zhēng)中合作。另外，事權(quán)劃分具有合理性與準(zhǔn)確性，能夠?yàn)樨?cái)政分權(quán)體制下的公共服務(wù)落實(shí)提供相應(yīng)條件，提升財(cái)政分權(quán)效率需要準(zhǔn)確事權(quán)劃分的支出。另外，事權(quán)劃分具有科學(xué)性與合理性，能夠作為財(cái)政支出作用發(fā)揮的前提。實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)代財(cái)政指的是社會(huì)公眾向政府授予管理、購(gòu)買(mǎi)等公共服務(wù)，政府需要掌握公眾時(shí)機(jī)需求，明確政府支出情況，以及確定事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確合理財(cái)政融資方式。事權(quán)劃分具有科學(xué)性與合理性，應(yīng)將政府治理作為重要支柱。合理運(yùn)行財(cái)政分權(quán)體制，能夠進(jìn)一步完善政府治理情況，事權(quán)劃分體制具有科學(xué)性與合理性，能夠使財(cái)政分權(quán)體制推動(dòng)政府治理工作開(kāi)展。

（二）理論依據(jù)

首先，應(yīng)遵循外部性原則。政府的公共服務(wù)將呈現(xiàn)為外部性特征，政府職責(zé)劃分決策中，應(yīng)確定由哪級(jí)政府承擔(dān)公共服務(wù)的外部性。進(jìn)行公共服務(wù)時(shí)，應(yīng)保證在效益、成本內(nèi)部化最小的地理轄區(qū)提供服務(wù)。其次，應(yīng)注重處理信息的復(fù)雜性，考察在中央政府以及地方政府中職責(zé)的劃分情況，對(duì)處理信息的復(fù)雜性加以考慮。處理信息過(guò)程中，各級(jí)別政府具有的優(yōu)勢(shì)不同。根據(jù)信息復(fù)雜程度進(jìn)行判定，越復(fù)雜的信息越適合基層管；信息復(fù)雜程度低屬于全局性問(wèn)題，可由國(guó)家管。最后，應(yīng)落實(shí)激勵(lì)相容機(jī)制。對(duì)于政府角度來(lái)說(shuō)，在相應(yīng)制度的安排下，政府根據(jù)劃定的職能將職能工作做好，能夠擴(kuò)大全局利益，可使制度安排激勵(lì)相容，以此擴(kuò)大全社會(huì)利益。

三、政府間事權(quán)與支出責(zé)任存在的問(wèn)題

（一）各級(jí)政府公信力存在差異

中國(guó)財(cái)政運(yùn)行具備公共支出地方化這一突出的特征，這意味著政府層級(jí)越低需承擔(dān)的支出責(zé)任更多，而越高層的政府反而支出越少，導(dǎo)致事權(quán)在上層、事責(zé)在下層，使得事權(quán)與支出責(zé)任分化。這極大程度上是因?yàn)檎g事權(quán)不匹配支出責(zé)任而出現(xiàn)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)調(diào)查顯示，我國(guó)政府公信力存在差序化，群眾對(duì)于中央政府的信任程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方政府，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，人民群眾與輿論風(fēng)向大多都在指責(zé)當(dāng)?shù)卣牟蛔鳛閇3]。同時(shí)對(duì)中央政府寄予厚望，希望中央政府對(duì)事源進(jìn)行徹查，提高政府的治理能力。在這種恐慌情緒的影響下，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定是及其不利的。

（二）上下級(jí)政府之間信息交流存在障礙

在面對(duì)公共事務(wù)時(shí)，政府一定要發(fā)揮其主導(dǎo)作用，運(yùn)用政府充足的公共資源來(lái)協(xié)調(diào)各方，政府作為信息的檢驗(yàn)者和政策的制定者，需要對(duì)問(wèn)題出現(xiàn)的原因等信息做出有效的判斷，在信息的基礎(chǔ)上做出決策，確保突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)得到及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)，及時(shí)阻止問(wèn)題進(jìn)一步擴(kuò)大，最大程度上減少人民生命健康和財(cái)產(chǎn)安全受到的侵害[4]。在治理公共事務(wù)時(shí)，政府應(yīng)對(duì)公共資源進(jìn)行有效利用，明確責(zé)任界定，讓政府的不同部門(mén)找到屬于自己的定位。

上級(jí)政府與下級(jí)政府之間對(duì)于自己要有明確的定位，地方政府要服從中央政府發(fā)布的指令，及時(shí)做出行動(dòng)，并且對(duì)中央政府進(jìn)行實(shí)時(shí)匯報(bào)。地方政府治理公共事務(wù)沒(méi)有有效執(zhí)行中央政府的指令，對(duì)于本地區(qū)實(shí)際情況不夠重視，使得群眾對(duì)于地方政府的信心缺失[5]。中央政府雖然承擔(dān)了責(zé)任起到了調(diào)控作用，但是地方政府的反饋并不及時(shí)，信息得不到有效的傳達(dá)，使得問(wèn)題爆發(fā)后中央才做出反應(yīng)。

（三）責(zé)任界定不清晰

由于區(qū)域內(nèi)政府各部門(mén)之間缺乏明確的權(quán)責(zé)劃分界限，對(duì)于事權(quán)與支出責(zé)任缺乏標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和保障，因此治理問(wèn)題期間出現(xiàn)了職權(quán)交叉、職位空缺的情況，使得各地方政府在具體的命令執(zhí)行中出現(xiàn)推卸責(zé)任、爭(zhēng)奪權(quán)利的情況。

在問(wèn)題出現(xiàn)后，地區(qū)政府管轄的相關(guān)部門(mén)沒(méi)有承擔(dān)起相關(guān)責(zé)任，使其落實(shí)問(wèn)題治理措施過(guò)程中，決策者與執(zhí)行者的分離，使得執(zhí)行與決策不能同步[6]。地區(qū)政府在公共事務(wù)各項(xiàng)工作中沒(méi)有全面落實(shí)相關(guān)措施，導(dǎo)致問(wèn)題沒(méi)有得到良好控制和解決。這就是由于決策層對(duì)問(wèn)題沒(méi)有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，執(zhí)行層得不到有效命令產(chǎn)生的問(wèn)題。

四、政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分措施

（一）事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行分化

政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分通常遵循著信息優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和轄區(qū)群眾偏好的原則，地方政府如果能了解到當(dāng)?shù)孛癖姷牧?xí)慣偏好，及時(shí)接受當(dāng)?shù)匦畔ⅲ?dāng)事務(wù)有著較高的復(fù)雜程度時(shí)，需要地方政府進(jìn)行相應(yīng)的處理，那么地方政府對(duì)于所在轄區(qū)的監(jiān)管就是高效的[7]。但是保障公共物品的及時(shí)提供需要的不僅僅是地方政府，也需要中央政府與地方政府合作進(jìn)行，這就需要中央政府與地方政府對(duì)于這一問(wèn)題進(jìn)行事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。理論上來(lái)說(shuō)，中央政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)管全國(guó)范圍內(nèi)的資源，對(duì)于跨越了兩個(gè)或兩個(gè)以上區(qū)域的資源，其涉及范圍就變成了多個(gè)地方政府，這種時(shí)候地方與中央的合作就尤為突出[8]。

在這種情況下，政府層級(jí)以及資源收益的覆蓋范圍的差異，即可依此劃分政府間的事權(quán)以及支出責(zé)任。中央、地方、中央地方共有的專(zhuān)屬事權(quán)衍生出中央、地方和中央地方共同的支出責(zé)任，從而使事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。

（二）政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的推進(jìn)

事權(quán)作為本源，而支出責(zé)任是事權(quán)的衍生，因此匹配事權(quán)以及支出責(zé)任有一個(gè)前提，即為應(yīng)清晰界定事權(quán)和明確事權(quán)責(zé)任主體。為了在當(dāng)前的環(huán)境下完善劃分政府間事權(quán)以及支出責(zé)任，就需要由淺至深循序漸進(jìn)。

中央政府與地方政府的支出責(zé)任要明確，中央與地方共同的支出責(zé)任也要明確，并且要清晰地規(guī)劃好二者的承擔(dān)比例，在這一前提下明確權(quán)責(zé)主體，確保支出責(zé)任得到落實(shí)，使事權(quán)與支出責(zé)任科學(xué)匹配。

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)政府的權(quán)責(zé)運(yùn)行就處于上級(jí)推出政策，下級(jí)實(shí)施，權(quán)責(zé)層層下放的模式，這使得地方政府在巨大壓力下不得不采取應(yīng)對(duì)的辦法，使得中央命令不能被有效實(shí)行[9]。這是因?yàn)檎g職責(zé)同構(gòu)，部門(mén)職能重疊導(dǎo)致的。這就要求政府之間明晰地方與中央的責(zé)任主體，避免將同一職責(zé)分配到不同部門(mén)造成效率低下。

（三）政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的體制保障

不應(yīng)只是依靠中央以及地方政府自覺(jué)劃分事權(quán)以及支出的責(zé)任，還需要相關(guān)體制進(jìn)行改革，以此在體制方面保障劃分事權(quán)以及支出責(zé)任。對(duì)于財(cái)政方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)財(cái)政體制主要是指事權(quán)、財(cái)權(quán)與轉(zhuǎn)移支付。事權(quán)是指政府應(yīng)當(dāng)做什么，財(cái)政指的是政府在財(cái)政收入方面的權(quán)利，政府間的轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)了中央政府平衡各地區(qū)資源、完善政策調(diào)控的能力。政府事權(quán)以及支出責(zé)任體制能夠保證政府有相當(dāng)?shù)呢?cái)力以及支出責(zé)任，確保各級(jí)政府不會(huì)出現(xiàn)入不敷出無(wú)法承擔(dān)支出責(zé)任的情況。

（四）政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法治要求

政府間事權(quán)與支出責(zé)任能夠科學(xué)的、合理的劃分除了體制保障外，還離不開(kāi)法律的保障。在推進(jìn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任的明確劃分時(shí)，應(yīng)當(dāng)以法制來(lái)保障事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，加快完善相關(guān)的法律體系，用法律手段來(lái)保障權(quán)責(zé)的分配。

以財(cái)政權(quán)為例，傳統(tǒng)的上級(jí)決策下級(jí)執(zhí)行模式，對(duì)于地方政府責(zé)任意識(shí)提升會(huì)產(chǎn)生阻礙，這使得事權(quán)與支出責(zé)任之間不能合理匹配。這多半是因?yàn)檫@種模式下會(huì)出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象，地方政府在多層命令下缺乏責(zé)任意識(shí)，投機(jī)取巧，不能有效完成任務(wù)[10]。要想使事權(quán)與支出責(zé)任劃分明確，就要打破行政權(quán)力當(dāng)前配置模式下的困境，在權(quán)責(zé)劃分過(guò)程中使用法律手段，構(gòu)建出有法律保障的財(cái)政體制，建立起法治化的權(quán)責(zé)匹配制度。

五、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革

對(duì)于重大自然災(zāi)害來(lái)說(shuō)，其屬于特別重大事故，需要進(jìn)行調(diào)查評(píng)估以及審查。對(duì)自然災(zāi)害類(lèi)以及安全生產(chǎn)類(lèi)的突發(fā)事件開(kāi)展的國(guó)際救援屬于中央財(cái)政事權(quán)，因此中央應(yīng)該承擔(dān)支出責(zé)任。而調(diào)查處理煤礦生產(chǎn)的安全事故以及需要國(guó)家啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)災(zāi)害事故的應(yīng)急救援，屬于中央以及地方的共同財(cái)政事權(quán)，雙方需要共同承擔(dān)相關(guān)支出責(zé)任[11]。調(diào)查處理其他事故、調(diào)查評(píng)估自然災(zāi)害以及應(yīng)急救援救災(zāi)等屬于地方財(cái)政事權(quán)，地方承擔(dān)其主要的支出責(zé)任。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今環(huán)境下，自然災(zāi)害頻發(fā)，天災(zāi)與人禍?zhǔn)冀K與社會(huì)發(fā)展相伴而行，尤其是全球氣候變暖以及污染嚴(yán)重的情況下，政府能否在災(zāi)害中保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全尤為重要。各種災(zāi)害和社會(huì)問(wèn)題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展都造成了不小的沖擊，在這一情況下政府應(yīng)將自身的調(diào)控作用以及主導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來(lái)，確定政府之間的事權(quán)以及支出責(zé)任劃分，履行好職責(zé)，才能保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安。