鄉村振興背景下瑤老參與鄉村治理的實踐困境與優化路徑
——基于LN縣的調查研究

熊 鵬

(云南民族大學，云南 昆明 650500)

在推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總體目標下，依靠舊有治理模式與治理理念已難以滿足當前鄉村治理的現實需求，創新鄉村治理機制尤其是構建社會治理共同體成為未來實現鄉村“善治”的重要課題，這要求我們充分重視人民群眾的主體地位，特別是注重鄉村社會精英所發揮的積極作用及影響力，使之能夠有效地參與到鄉村治理過程中來，以彌補國家力量等原有主體在治理功能上的缺失，實現國家政權與鄉村自治的良性互動。在此時代背景下，新鄉賢逐漸走入人們的視野，成為政界、學界研究構建社會治理共同體所重點關注的力量。

近些年來，新鄉賢一詞在中央歷次會議及文件精神中成為高頻詞匯，其中《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年(2016-2020年)規劃綱要》第十八篇第三十六章第二節“加快建設美麗宜居鄉村”著重提出了要“培育文明鄉風、優良家風、新鄉賢文化”的目標要求。2018年中共中央國務院在《關于實施鄉村振興戰略的意見》中再次強調要發揮新鄉賢在鄉村治理的作用。黨和國家近年來多次提及新鄉賢文化，為新鄉賢的作用發揮提供了政策依據，作為新時代的一種關系型社會資本，新鄉賢是現代鄉村社會資本的“人化”凝聚，也是匯集鄉村振興強大合力的重要媒介。[1]學界對新鄉賢在參與鄉村治理相關問題上也已進行了諸多探討，就新鄉賢參與鄉村治理的價值而言，周耀杭、劉義強認為新鄉賢在村莊發展中以德引領與規制村民思想行為的“軟”治理，是對依法治村“硬”治理的有益補充。[2]陳寒非則認為新鄉賢是一種處于基層治理體制之外的治村力量，他們在參與治理的過程中所受到的體制機制約束較小，能夠“較為靈活機動地整合鄉村資源，推動鄉村社會經濟發展，提升鄉村社會資源配置能力”[3]。李歲科認為新鄉賢屬于鄉村振興的重要社會力量，并將成為鄉村發展的內在驅動力，提出要把制度建設擺在首位，以制度建設為牽引，在理念宣傳、工作機制、項目載體及實踐形式上促進新鄉賢發揮作用。[4]從現有的研究可以看出，學界已認識到新鄉賢是未來鄉村治理的重要主體之一，然而部分研究仍然停留在理論討論的層面，關于新鄉賢參與民族地區鄉村治理的研究仍有較大拓展空間。

鄉村治理作為一項長期的系統性工程，將新鄉賢力量進行有效整合將是鄉村實現有效治理的必由之路。近些年來各地政府紛紛響應“培育新鄉賢文化”的時代號召，積極整合本地新鄉賢力量，成功打造了諸如貴州黔南、浙江上虞及德清等富有地方性特色的治理模式，為實現鄉村產業振興、人才振興提供了地方樣板?，幚衔幕情L久以來瑤族社會生態環境下的文化積淀，瑤老作為植根于瑤族社會的“內生型精英”，在諸多特質上與新鄉賢相吻合，能夠迎合鄉村治理實踐中構建治理共同體的現實需求。劉衛平也認為，鄉賢與瑤老之間存在著耦合性，從一定程度上而言，瑤老就是瑤族社會的“鄉賢”，對歷史上的瑤老所蘊含的社會治理智慧進行創新性發展并賦予時代內涵，也是對歷史上優秀傳統文化的一種自覺。[5]從現實層面看，通過瑤老與新鄉賢兩者角色的互構，將瑤老作為新鄉賢合理引導到鄉村治理實踐中具有重要的現實價值與意義。本文論題的來源正是通過對LN縣瑤老參與下的鄉村治理展開探討，分析瑤老作為新鄉賢參與瑤族地區鄉村治理的實踐困境與優化路徑，助力瑤族地區鄉村治理績效的提升與鄉村振興的實現。

一、理論廓清：瑤老相關研究回顧與LN縣瑤老參與鄉村治理現狀概述

以瑤老為構成主體的“瑤老制”作為瑤族社會內生型的傳統社會組織，在以瑤族習慣法作為治理規約的支撐下，主要在于解決各類矛盾糾紛、抵御外來侵略勢力、組織農業生產活動等。中華人民共和國成立后，“瑤老制”已自行消亡不復存在，然而瑤老作為一項文化符號依舊存在于瑤族社會并發揮著作用。學界關于瑤老參與鄉村治理展開過諸多富有成效的探討。李琴認為瑤族地區民間首領的存在，是全體瑤民以長期共同形成并遵守的習俗所維系而成，并以此構成瑤民族內部自我管理的秩序基礎，她提議將瑤族民間首領納入或并入民族鄉村的管理隊伍，推舉頭人及民間組織權威人士擔任鄉村干部，促成地方權威和國家權威的良性互動。[6]劉衛平認為，瑤老本身就是所在地的文化精英，這一群體在文化傳承、族群融合與延續等方面發揮著重要的作用，在全面實現鄉村振興的時代背景下，新鄉賢發揮著愈來愈重要的作用，因此，我們應合理轉化和引導瑤老等傳統社會治理主體，將其納入國家基層政府干部隊伍建設和新鄉賢隊伍建設當中，使其成為新時代鄉村振興與治理的體現時代特質的社會治理先進主體。[7]孫榮壚從文化的邏輯探討瑤老對瑤族社會發揮的影響，認為瑤老制在國家力量的介入之下受到了一定的沖擊，然而瑤老制并沒有完全消失，相反基于文化的邏輯在宗教、人生儀式及各種傳統公共活動中持續發揮著作用。[8]陳敬勝認為瑤老治理借助血緣地緣形成的網絡實施治理，維系共同體完整，追求在動態中實現平衡，通過新時代對傳統優秀文化進行創新性發展和創造性轉化，既是尊重歷史，也是為鄉村治理提供智慧支持，而瑤老組織治理智慧為解決基層問題提供了新思路。[9]縱觀現有成果，學界較多探討瑤老在鄉村場域中的價值及與鄉村治理的關系等方面，對于當前促進瑤老積極融入鄉村治理具有一定的現實意義，但現有研究多偏向于理論研究，對現實問題的關注較少。

為推進瑤族鄉村社會法治進程、實現鄉村的“善治”，2014年以來LN縣找準瑤老、新鄉賢文化同鄉村治理的結合點，不斷探索瑤老文化在鄉村治理的新價值，通過瑤老與新鄉賢兩者角色互相建構的方式，走出一條以瑤老調解員為有益補充的瑤老治村模式。根據LN縣的要求，瑤老調解員的遴選及聘任一般遵從“推薦與自愿相結合、理論與實踐相結合、中年與青年相結合、地方性與代表性相結合”的原則，同時要求瑤老基本具備“會講本地話、了解本地事、掌握本地情、知曉本地俗”的能力，最后由當地鎮政府、村民委員會、各個生產隊群眾三方共同認可方可擔任這一職務?，幚险{解員的聘期一般為一年，考核合格且熱心于調解工作者可以繼續擔任，而未參與調解工作及考核不通過者則由村委會提出解聘建議，并由鄉鎮司法所審查后再由縣人民調解委員會下發解聘通知書。LN縣通過借助瑤老在瑤族民眾中的信任優勢，將瑤寨中德高望重、熱心為民、具有較高威信的瑤老們轉化為“和事佬”，積極組建瑤老調解隊伍，將瑤老調解與人民調解、行政調解、司法調解相互銜接，探索構建了一套以“黨組織+瑤老+先生公”為地方特色的瑤老調解矛盾糾紛機制，發揮黨組織在基層的思想引領作用、橋梁紐帶作用、先鋒模范作用和帶動提升作用的同時，充分利用瑤老調解員的基層優勢，形成了集預防、調解、穩控于一體的“大調解”工作格局。根據統計，2014年瑤老調解組織成立至今，共受理民事糾紛5311件，調解成功5257件，沒有因調解不及時而引發群體性事件的情況。[10]總體來看，LN縣著力探索構建起以瑤老調解員為主體的瑤老治村模式充分顯示其優越性，走出了一條民族地區鄉村治理的創新之路。

二、困境檢討：LN縣瑤老參與鄉村治理的不足之處

隨著鄉村振興戰略的提出，LN縣瑤老在參與鄉村治理的具體實踐中已取得初步成效，并在此基礎上推動了鄉村的法治化建設。然而，通過在LN縣NG村的實地田野調查發現，在推進瑤老參與鄉村治理方面仍存在多重困境亟待解決，具體表現在：基層黨組織引領瑤老參與鄉村治理力度不足、鄉村治理主體法治意識及其思維的淡薄、瑤老作用發揮的保障機制不完善。

(一)基層黨組織引領瑤老參與鄉村治理力度不足

進入新時代以來，基層社會的主要矛盾已發生顯著變化，在全面深化改革進入深水區和攻堅期的當前，鄉村治理在治國理政中占據著愈來愈重要的地位，而要實現鄉村有效治理這一宏偉目標，就需要充分發揮黨對鄉村治理的集中統一領導。當前，LN縣瑤老作為新生的治理主體之一，他們在參與鄉村治理實踐中已展現出重要價值，但基層政府與村兩委在思想及保障等層面對這一群體并沒有給予足夠多的重視，基層黨組織引領瑤老隊伍方面的先鋒模范作用不突出，削弱了瑤老參與鄉村治理的積極性，致使以“黨員+瑤老+先生公”為主的特色黨群治理模式所能產生的戰斗力有限。另外，在瑤老人選的選擇辦法上，LN縣尚未確立一套機制嚴謹、方式方法明確的遴選標準，在談及如何被選為瑤老人選時，瑤老調解員TZM說：“主要因為我是高中畢業，村里面有什么事我也知道，村干部也都認識我，所以我就被推薦做瑤老了”(1)訪談對象：TZM(1976—)，男，瑤族，NG村人，中共黨員，訪談時間：2019年1月22日。。由此可見，當地基層黨組織在人員的遴選上偏向于吸收熟知本民族文化及知曉現代法治理念者，基于這一理念，瑤老這一群體的構成偏向于本地化。同時，瑤老也是一個開放的集合體，構成主體呈現出多元化的特征。在對NG村瑤老進行學歷統計時，四名瑤老均為初高中學歷，由于法治素養上的欠缺與管理理念上的落后，部分瑤老在參與基層矛盾調解時，所采用的技巧仍停留在使用縣鄉分發的《人民調解員使用手冊》上，工作的開展憑借的是瑤老日常所積累的經驗及個人社會關系，調解的成功與否很大程度取決于瑤老自身所具有的個人威信與能力?？傮w而言，LN縣基層黨組織對瑤老依法治村缺少一套完整科學且合理的遴選及統籌管理機制，致使基層黨組織難以實現對瑤老群體的高效領導，工作往往事倍功半，無法實現“人盡其才”，無助于提升瑤老投身鄉村治理工作的效率與積極性。

(二)鄉村治理主體法治意識及其思維的淡薄

鄉村治理要實現法治化目標，必然離不開治理主體法治思維的培育，鄉村治理主體作為推動鄉村走向“善治”的重要力量，法治思維的生成及其提升對于鄉村治理法治化具有至關重要的作用?，幾宓貐^鄉村社會受到自然環境、歷史文化等因素的制約，經濟發展進程相對滯后，所在地民眾法治思維普遍不高，部分群眾對于通過法律途徑解決糾紛維護權益仍存有刻板印象，認為其程序繁瑣、效率低下，多數主體對于訴求方式尚不明晰，這給瑤族地區鄉村治理帶來了現實的挑戰。在田野調查的過程中，便發現一個由瑤老調解員所記錄的一個典型案例：

甲方為PWB，乙方為PYL。根據甲方供述，她一直住在千年瑤寨的老屋中，近幾年雙手總是疼痛，求過很多醫生都未曾治愈，“問仙”才知道是隔壁鄰居房屋的梁柱作怪。而根據乙方的反映，她所住的房子是阿公祖傳下來的，該房子的地皮原來是甲方的，是上祖上從甲方祖宗手中買過來蓋房子的，至于新加的梁柱也從未超過地界。訪談得知，瑤老調解員TZM曾多次勸說甲方去縣人民醫院做全面檢查，不要聽信鬼神之術和民間偏方，結果均以失敗告終，后來調解員便將調解的出路轉向甲方在外當兵的兒子，但收效甚微，其子對于此事的立場同甲方相差無幾，堅持把乙方家中的梁柱拆除更換。由于甲方迷信思想嚴重，雙方各執己見、互不相讓，最終調解無果，瑤老調解員決定終止村委調解，轉而向鎮政府申請協調調解。(2)案例來源于田野調查期間NG村人民調解委員會瑤老TZM提供的調解工作記錄，時間：2019年1月22日。

由此可見，部分年紀較長、受教育程度較低的民眾法治思維薄弱。在面對糾紛的過程中，“人治”“禮治”等思維仍舊在發揮著作用，部分民眾對于調解工作所抱持的態度是“可有可無”、缺乏效力。一旦遇到矛盾糾紛，首先想到的往往是如何以最佳方式維護己方的利益，而不是化解糾紛矛盾，這就導致在解決問題的時候容易陷入僵局而停滯不前?，幚险{解員TZM在其2018年度的調解工作小結中提及：“在調解工作中，由于民眾文化低，導致思想認識不高，一些簡單的糾紛本可以盡快解決，但因為思想固執、迷信，缺少法治意識，導致事情錯綜復雜無法解決”。民眾法治意識的淡薄對于當前存在的矛盾糾紛調解存在顯著的影響，相關治理主體法治意識及思維的培育及提升是破解瑤族地區鄉村治理困局的重要任務之一。

(三)確保瑤老作用發揮的保障機制不完善

瑤老在參與鄉村治理中缺少必要的物質保障，這在一定程度上挫傷了工作的積極性，影響了治理績效的達成，也阻礙了鄉村治理法治化的實現。就LN縣而言，盡管相關部門提供了對應的補貼，然而具體的執行卻依舊達不到良好的效果，究其原因在于只有在順利完成調解工作的情況下，瑤老才能夠領取到相應的補貼。通過對瑤老調解員的訪談及內部資料得知，每年縣財政固定劃撥50萬元作為人民調解經費，調解員每個月由政府發放100元的固定工資，另外采取底薪+“以案定補”的方式，即根據調解事件性質的大小來決定獎勵的標準：一般性糾紛調解成功獎勵250元，失敗給予100元；一宗重大糾紛(一方為10-30人)調解成功獎勵450元，失敗給予350元；一宗群體性事件(31人以上的)調解成功獎勵800元，失敗給予400元。(3)材料來源于LN縣內部資料：LN縣社會治安綜合治理委員會、人民調解委員會關于印發《LN縣村(居)委瑤老人民調解員工作考核辦法》的通知，2018年11月12日。以LN縣NG村2018年調解工作的年度總結來計算，一名瑤老調解員全年可獲得的工資收入也只不過略超萬元，對于長期在LN縣當地生活工作的調解員及其背后的家庭而言無疑是不足的，這也導致瑤老在鄉村治理的參與度不夠高，影響工作積極性與成效。此外，在調查期間發現，LN縣本地對于瑤老參與鄉村治理缺乏正確的認知，對于許多正面事跡未能夠做到及時全面的宣傳報道，無助于提升瑤老在基層的信任度，最終阻礙鄉村治理工作的推動。當前來看，無論是現有財政上的扶持力度，抑或是已有的物質及精神保障機制，對于瑤老調解員隊伍的維持都是薄弱且不足的，長此以往對于后續鄉村人才的補充與培養是不利的。鄉村治理過程中如若缺少人才的支持與引領，無疑會使瑤老調解員隊伍因難以流入新鮮血液而導致之后工作的開展后繼乏力，最終難以展現鄉村社會活力。

三、路徑探討：LN縣瑤老參與鄉村治理的完善進路

瑤老是LN縣鄉村治理的重要組成主體之一，是基層政府及村級組織實現鄉村“善治”的得力幫手，在鄉村治理的過程中發揮著引領及示范作用。如前文所述，瑤老在參與鄉村治理的具體實踐中仍存在著困境。在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的新時代背景之下，實現瑤族地區鄉村治理的“善治”既需要如新鄉賢般的瑤老等多元主體的共同參與，也需要利用各式手段保障瑤老參與鄉村治理的長效健康運行。其中，鄉村治理法治化的關鍵在于基層黨組織觀念的轉變及執行力的提升[11]，加強基層黨組織的核心領導地位是促進瑤老參與鄉村治理實現治理績效的關鍵任務，能夠有力地給予引導與扶持；提升鄉村社會治理主體的法治意識及思維是首要任務，能夠有助于實現鄉村法治化的高效運轉；強化對瑤老調解員隊伍依法治村的認識與扶持是重要任務，能夠長久地確保工作取得實效。

(一)深化基層黨組織在鄉村治理中的引領作用

習近平總書記指出：“民族地區要重視基層黨組織建設，使之成為富裕一方、團結一方、安定一方的堅強戰斗堡壘，使每一名黨員成為維護團結穩定、促進共同富裕的一面旗幟”。[12]發揮基層黨組織的引領作用，構建多元主體良性互動的鄉村治理格局，不僅是強化黨的領導核心和鞏固黨的執政基礎的客觀需要，更是加強和創新鄉村治理、實現鄉村振興的必然要求。[13]基層黨組織作為黨在鄉村社會的組織機構，始終處于基層社會的核心關鍵地位并發揮著戰斗堡壘作用，對于LN縣鄉村治理困局的破解，關鍵任務在于強化基層黨組織的建設，通過黨建引領及支持好民族地區鄉村治理。從黨建引領層面而言，以基層黨建塑造鄉村治理的公共性，強化基層治理的政治基礎，而鄉村治理的生動實踐則能夠激活黨建的政治性，重塑黨建的生命力，強化基層黨建的治理效能。[14]LN縣可嘗試建立將黨員同瑤老相結合的工作機制，以黨建引領瑤老工作能力的提升，逐漸塑造一種“我是黨員也是本族瑤老”的身份意識，在明晰黨員身份政治意涵及瑤老身份民族意涵的同時，將基層黨組織的政治優勢同瑤老的本土優勢結合共同轉化為推動民族鄉村地區法治建設的強大力量。此外，從制度保障層面而言，完善好瑤老參與鄉村治理的相關制度設計，為瑤老參與村莊中的政治實踐和社會活動提供遵循，具體而言，可根據本地的實際狀況，依法酌情使部分成績突出、口碑良好的瑤老在村民委員會及黨組織中擔任一定的角色與職務，為他們提供展現工作能力的平臺與渠道，充分發揮基層的人才優勢，不斷提升他們的參與鄉村治理的成就感與榮譽感，為鄉村法治建設提供源源不斷的人才力量。

(二)深化瑤族地區鄉村治理主體法治意識及思維的提升

在新時代背景下，鄉村治理不再完全依靠國家力量的強制推行，而是呈現出政府、社會組織、個人等多元主體共治的特征，具體由政府同各方相互配合、相互促進、相互監督共同以實現鄉村的有效治理。鄉村治理尤其是民族地區鄉村的治理要實現“善治”，除堅持基層黨組織的領導，還需要著重強化不同鄉村治理主體法治意識及思維的提升。長期以來，少數民族群眾作為國家權力在鄉村治理的末梢，法治思維長期停留在過往歷史上的特殊人文風情與鄉土民情，這給新時代民族地區鄉村治理帶來了現實性的障礙，也對少數民族群眾法治思維的提升提出了新的要求。少數民族鄉村群眾法治思維的培育最重要的是要著眼于所在群體的自身特點。宋才發認為“法治思維”，就是要把法治的基本原理、基本規則和基本要求運用于邊疆地區安全治理的實踐過程。[15]具體而言，瑤族地區鄉村治理現代化的實現，要著眼于在村民中確立法律及法治的權威，并奠定堅實的法治思想基礎?，幾迦罕姺ㄖ嗡仞B水平并不相同，對這一主體的宣傳與培訓應有所區別，可嘗試建立動態法治案例宣傳機制，做到理論聯系實際，通過宣傳運用法治思維和法治手段解決現實矛盾糾紛的真實案例，提升治理主體對于法治的認同感與學習動力，進而引導自主學習，逐步形成善于運用法治解決現實矛盾問題的思維能力，最終實現瑤族地區鄉村治理法治主體思維的養成及應用法治思維應對現實問題能力的提升。除此以外，瑤老作為新鄉賢在參與的權威性要得以發揮，還需要充分強化對瑤老隊伍的宣傳力度，廣泛提升所在地民眾對調解工作的知曉度與認同感，讓法治化工作得到更多少數民族群眾的熟悉與認可。

(三)強化對瑤老隊伍依法治村水平的認識與扶持

全面建設法治中國目標的實現，立足點在鄉村，難點也在鄉村。同歷史上的瑤老不同，當前瑤老的意涵有三點變化：一是瑤老隊伍運行更加有效透明，相較于舊時期的自行組織，瑤老在基層黨組織的領導下開展工作，并在原有“因俗而治”的方式之外又新注入民主、法治等現代思想，有效地保障治理的公平公正性；二是構成主體范圍更加廣泛，當前的瑤老既有本地年長且德高望重的老人，也有年富力強的本地精英或經濟層面有貢獻者的加入，人員來源呈現多元化特征；三是文化及社會意涵更加彰顯，如今的瑤老已褪去政治功能，成為瑤族傳統文化的傳播者及現代社會秩序的守護者。瑤老擁有其他治理主體所不具備的獨特價值，如何能夠有效地發揮鄉村社會的人才智力優勢，需要地方政府及其村級組織在現實基礎之上加以思考并予以合理引導與規范。思想是一切工作的根本指南，基層村級組織作為鄉村治理的核心主導力量，要積極引導基層干部從思想意識上樹立對瑤老正確的認知，明確瑤老是發揮“三治”融合鄉村治理體系的重要調節器，積極引導瑤老融入到治村共同體中，充分激發瑤老作為新鄉賢的內在潛能。同時，面對鄉村社會矛盾糾紛的多樣性與復雜性，更加需要依靠專業化、行業化、經驗化的專業人才。瑤老作為鄉村治理的重要組成主體，接受法治教育理應是一個長久且持續的過程，基層黨組織可以主導建立健全相關常態化法治培訓與學習機制，并邀請高校、公檢法單位開展常態化法治培訓與學習活動，將法治理念傳達至廣闊的瑤族地區鄉村社會當中，保障瑤老隊伍法治思維的與時俱進，強化瑤隊伍依法治村的水平，同時組建宣講團，將瑤老治村的先進事跡及經驗通過多種形式走進基層民眾的生活中，提升作為新鄉賢的瑤老與民眾的互動，為促進瑤老參與鄉村治理實踐、實現鄉村“善治”提供有力抓手。

四、結語

民族地區鄉村治理的現代化事關邊疆穩定、民族團結和鄉村振興等重大議題。從LN縣瑤老參與鄉村治理的具體實踐來看，LN縣通過扎根本地區民族實際，將瑤老作為重要的法治資源吸收到鄉村治理進程中來，通過瑤老與新鄉賢之間的角色互構，為實現鄉村社會的“善治”提供了新的解決方案與工作思路。然而在基層黨建引領、治理主體法治思維、瑤老隊伍扶持力度等方面還存在著顯著的短板。從法治的視角予以完善，積極構建多元協同治理機制促進鄉村社會穩定，還需要通過強化黨建在鄉村治理中的引領作用、提升村民的法治思維及瑤老隊伍的專業化水平，充分激發瑤族鄉村內生動力，以此為瑤族地區鄉村治理實現“善治”提供有力保障，進而走出一條具有中國特色的民族地區鄉村治理道路。