“蒙古國生態安全構想”與中蒙生態安全合作

張 秀 杰

(黑龍江省社會科學院 東北亞研究所，哈爾濱 150028)

“一帶一路”是中國提出的共建互利共贏的利益、命運、責任共同體的一個重要倡議，順利推進“一帶一路”離不開與沿線國家的合作。與蒙古國“發展之路”進行戰略對接，是我國落實“一帶一路”倡議的一個重要路徑，符合兩國經濟發展方向，是兩國利益訴求的有機結合[1]。中蒙是共同發起“一帶一路”綠色發展伙伴關系倡議的國家，深化環境合作是倡議所聚焦的內容。蒙古國歷經近20年的發展與轉型，不僅自身發生了根本性轉變，而且地緣環境也得到了根本改善，尤其是傳統安全環境日益優化。但不容忽視的是，近年來其所面臨的草原生態荒漠化、人口出生率與健康等非傳統安全問題日益增多，成為威脅國家安全的主要因素[2]。2010 年 7 月 15日，蒙古國公布了重新修訂的《蒙古國國家安全構想》，首次在國家安全結構中加入更多的非傳統安全內容，其中包括生態安全。通過對“蒙古國生態安全構想”的內容、生態環境和生態安全面臨問題的分析，更加證實了中蒙兩國生態安全有著緊密相關性，因此，有必要進一步深化中蒙生態安全合作。

一、蒙古國生態環境與中國生態安全的相關性

1.蒙古國生態環境

蒙古國是地廣人稀的內陸高原國家，國土面積156.4萬平方千米，西部、北部和中部多為山地，東部為丘陵和平原，其中東方平原的面積約為25萬平方千米。蒙古國農牧業用地總面積為12238.1萬公頃，其中耕地121.7萬公頃，草場面積為11943.3萬公頃。蒙古國陸地保護區面積占陸地面積的比重為17.7%。

蒙古國境內河流總長6.7萬千米，平均年徑流量為390億立方米，其中徑流量88%為內流河。面積大于0.1平方千米的湖泊有4000多處，泉水有7000多處。湖泊水資源量達1800億立方米，地下水資源量為120億立方米[3]。蒙古國可再生淡水資源為348.0億立方米，人均再生淡水資源是11836.3立方米，但已經呈現逐年減少的態勢。由于特殊的氣候和地貌特征，蒙古國水資源的分布很不均勻，河流與湖泊主要靠春、夏、秋三季的雨水補給。

蒙古國遠離海洋，屬于極端溫帶大陸性荒漠草原氣候，氣溫季較差和日較差很大，冬季長而嚴寒，夏季短而酷熱，氣溫變化劇烈，降水稀少。蒙古國北部地區相對寒冷，冬季時蒙古高原北部形成為高氣壓中心，是亞洲季風氣候區“寒潮”的發源地之一。蒙古國年降水量平均只有200毫米，80%以上的降水集中在夏季。蒙古國還是世界日照時間最長的國家之一，每年日照時間長達2600～3300小時，但作物生長期只有100天左右。

蒙古國的森林面積約為1246萬公頃，森林覆蓋率為8.0%。蒙古國的森林樹種以松樹為主，木材總蓄積量為12.77億立方米.每年采伐原木160萬立方米左右，除供國內經濟建設和民用建筑外，還略有出口。蒙古國的植被以西伯利亞針葉林和南部的中亞草原、荒漠組成，北部多森林，東部和南部為草原，山頂和北坡是森林，山谷和南坡為草原。全國植被按緯度可分為高山草地帶、原始密林帶、森林草原帶、草原帶、半荒漠草原帶和荒漠帶6種。蒙古國森林中有400多種植物、70多類140多種哺乳動物、390多種鳥類、70多種魚[4]。

2.蒙古國生態安全面臨的問題

蒙古國生態環境基礎良好，但由于全球氣候變暖、經濟發展加速等原因，導致其環境問題日益凸顯，國家發展面臨諸多生態風險，同時國家應對生態安全問題的能力也有待進一步提高。

蒙古國生態環境的首要風險是荒漠化嚴重。蒙古國自然環境與旅游部2015年評估報告顯示，蒙古國境內荒漠化土地達國土面積的76.9%，且有不斷擴大趨勢[5]。蒙古國位于全球干旱荒漠帶上，境內橫跨巨大的戈壁荒漠帶，是一個易受荒漠化和氣候變化影響的國家，其生態脆弱性比較明顯。但是驅動蒙古國荒漠化加劇還有兩大人為因素，即畜牧和采礦業的過度與無序發展，土地使用者對草場、地下水等自然資源的過度使用，導致土地荒漠化加劇與持續蔓延。

20世紀90年代，蒙古國步入社會轉型期，雖然傳統的游牧生產方式依舊，但是原有的土地利用模式和習慣行為都發生了很大改變。1991年蒙古國頒布《蒙古國財產私有化法》，1992年農牧業完成私有化改造，90%的牲畜和土地歸私人所有，畜牧業有了較大發展，成為蒙古國傳統的基礎產業，占全國生產總值的20%。1990年至2020年，蒙古國牲畜存欄量從2000多萬頭增至7000多萬頭，而草場適合放牧量為5163.2萬頭，過度放牧量為1933.7萬頭，過度放牧率為37%，甚至一些地區放牧牲畜數量達到牧場環境承載力的2～7倍。然而，從畜群結構比例變化來看，山羊存欄比例由1990年的19.8%上升為2019年的41.2%，是蒙古國馬、牛、駱駝、綿羊、山羊“五畜”中唯一比例上升的。目前蒙古國擁有山羊近3000萬頭，山羊過度養殖對草場破壞極為嚴重，加劇了草原生態的荒漠化。

進入21世紀，在市場經濟作用和國家政策的驅動下，蒙古國采礦業出現躍進式發展，金、銅、鉛鋅、煤等礦產品開采和對外出口額逐年增長。目前，采礦業產值已占到GDP的一半、工業產值的73%和出口收入的90%。2019年，蒙古國煤炭出口3646萬噸，與2004年的163萬噸相比，15年內增加了21倍。蒙古國礦業作為該國的支柱產業，為國家帶來了巨額外匯收入，但其在發展過程中也對環境造成了較大的破壞。2010年以來，蒙古國共計有1244條大小河流、湖泊干涸斷流，濕地面積急劇退縮。截至2015年，礦業開采直接造成27070公頃土壤被侵蝕，對蒙古國生態環境造成了嚴重破壞。

荒漠化是全球最為嚴重的生態環境問題之一，是影響人類生存和社會經濟可持續發展的全球性重大問題，蒙古國草原生態的惡化給其傳統的畜牧業發展帶來了極大傷害。為此，蒙古國不斷出臺防治荒漠化的規劃與措施。例如，1996年啟動了國家防治荒漠化計劃，2005 年啟動“蒙古國綠色長城計劃”，2010年制定實施《國家防治荒漠化規劃》，2012年在自然環境與旅游部下設國家保護土壤與防治荒漠化局，專門負責防治工作。但由于蒙古國政府仍存有嚴重的“先發展后治理”觀念，沒有充分意識到荒漠化和土地退化是蒙古國面臨的最為嚴重的生態威脅?；谶@種認識，這些年蒙古國的防治荒漠化措施不僅沒有落實到位，反而為了短期內更快地促進經濟恢復增長，新出臺的經濟發展規劃，例如“國家羊絨計劃”“三個支柱經濟發展政策”等，都沒有充分考慮到防治荒漠化的問題?！把蚪q計劃”，顧名思義就是增加羊絨產量，擴大出口創匯。為了快速發展絨山羊產業，蒙古國政府采取措施增加山羊品種，提升數量和質量等。蒙古國計劃在2022—2025年，達到山羊保有量2900萬～3000萬頭、原絨產量10000噸，導致山羊數量快速增加，遠遠超出草原牧場的承載量，對草原的破壞程度可想而知。作為“三個支柱”之一的蒙古國礦業隨著勘探、開發、生產的不斷擴大，也給生態環境帶來諸多負面影響。由于實施上述經濟發展計劃時并沒有同期推出應對環境惡化、防治荒漠化和沙塵暴的生態環境保護計劃，導致生態環境遭到進一步破壞。可以說，在利益與環境不能兼得的情況下，蒙古國選擇了經濟利益。認識上的不足直接導致重視上的不夠，表現為防治措施單一、綜合性不強，缺乏有效政策支持、技術支撐和人力資源保障等。2021年10月4日，蒙古國新一屆政府推出國家六項復興政策，其中包括綠色發展復興。綠色發展的主要手段是啟動“十億棵樹”國家計劃，即號召公民和企業積極開展植樹活動，至2030年種植至少十億棵樹。這次蒙古國的綠色計劃能否落實到位還需拭目以待。

3.中蒙兩國生態安全的相關性

綠色“一帶一路”的內在要求。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調生態環境保護和生態文明建設的重要性，提出“要把生態環境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”，就是因為生態環境是人類生存最為基本的條件，是我國持續發展最為重要的基礎。蒙古高原是東北亞重要生態安全屏障，其可持續發展問題關乎中蒙俄經濟走廊建設和我國生態安全。蒙古高原及其周邊地區是一個相互依存、相互影響、密不可分的復雜地域系統和生命共同體，加強跨國生態環境合作至關重要。2017年，中國環境保護部等四部委聯合發布《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》，指出綠色“一帶一路”建設就是以生態文明與綠色發展理念為指導，將生態環保融入“一帶一路”建設的各方面和全過程，順應和引領綠色、低碳、循環發展。注重生態環保與社會、經濟發展相融合，積極與沿線國家或地區相關戰略、規劃開展對接，加強生態環保政策對話，豐富合作機制和交流平臺，促進綠色發展成果共享。加強開展中蒙國際科技合作，共同應對和防范經濟與生態環境風險，加強民心相通，是中蒙科學家的歷史使命，也是實踐“一帶一路”綠色發展伙伴關系倡議、推動中蒙發展戰略對接的重大戰略任務。

中蒙跨境生態安全休戚相關。蒙古國是與我國共用陸地邊境線最長的鄰國，生態環境保護問題是中蒙毗鄰地區面臨的共同問題，對我國與蒙古國接壤的內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、甘肅省等邊疆地區的經濟發展都至關重要。隨著中蒙兩國貿易往來不斷加強，兩國邊境城市和邊境地區戰略地位越來越重要。蒙古國土中大部分為沙漠、戈壁、荒漠，生態系統脆弱，存在著跨境生態災害的潛在威脅。蒙古國南部是我國沙塵暴的重要沙源地，沙塵暴形成大范圍的沙塵污染給我國的生態環境、大氣質量以及人們的日常生活造成了很大的危害。此外，跨境火災的蔓延、病蟲害的跨境傳播、野生動物的跨國界遷徙等等，都會帶來政治、經濟、外交、生物保護方面的問題。跨境生態安全受到蒙古國氣候與生態環境變化的影響，涉及兩國利益沖突與協調，甚至地緣政治經濟貿易合作和邊境地區穩定。探討蒙古國荒漠化與其生態環境關系，對于筑牢國家生態安全屏障，保障我國生態安全具有重要意義。2022年2月，中蒙簽署了《中蒙關于邊境地區森林草原火災聯防協定》和《中蒙自然環境與旅游部生態環境合作諒解備忘錄》，表明中蒙兩國對跨境生態安全十分重視。

生態環境安全關乎中蒙礦業合作可持續發展。礦業合作是中蒙發展戰略對接的重要領域。據蒙古國統計，1990—2019年，蒙古國的投資伙伴共有102個國家和地區，對蒙投資企業達到1萬余家。截至2019年末，蒙古國吸引外資存量為225.56億美元，其中對礦產領域的投資占外商投資總額的70%。中國曾十幾年居蒙古國第一投資大國地位，目前是蒙古國的第二大投資國。截至2019年末，中國對蒙古國直接投資總額達到54億美元[6]。從投資領域來看，中國對蒙投資較大比重分布在礦產、能源行業，主要有鉛鋅礦、石油、煤礦、銅金礦、鎢礦、稀土礦和鈾金礦的勘探與開采?！爸袊髽I獲得的采礦權有128個、探礦權255個”[7]。然而，礦業勘探與開采或多或少會影響當地的生態環境。例如，在蒙古國的煤炭開采大都是露天礦，對當地的土地資源、水資源等生態環境破壞較大。蒙古民族又非常重視自然環境的休養生息，因此，蒙古國政府對于生態保護方面的法律政策規定得特別詳細，甚至比較嚴苛，相繼制定了《環境保護法》以及水法、森林法等20余項專門單行法規。目前，生態環境安全問題已經成為影響中蒙兩國礦產開發合作的關鍵因素。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力，中國在蒙古國投資礦業的企業，在生產過程中如果不注意環境保護，不對生態環境給予有計劃的修復，將嚴重影響中蒙礦業合作的效益及其可持續發展。因此，如何統籌環境保護規劃，協調開發與保護的關系，實現綠色低碳資源開發是中蒙發展戰略對接的重要課題。

二、“蒙古國生態安全構想”的內容及影響

1.“蒙古國生態安全構想”的內容

近年來，蒙古國生態屏障作用日益減弱，空氣污染、水污染、土壤污染等環境問題日益突出[8]，對居民的健康和生存環境造成了巨大危害，嚴重限制了農牧業、工礦業的可持續發展，對生態經濟安全構成了嚴重威脅。蒙古國的生態安全構想概括起來就是保持生態平衡，保護水資源，減輕氣候變化、土地退化的不良后果，防止生物多品種的逐漸滅絕，減少環境污染和自然危害現象以及降低自然災難的風險。

防止水資源短缺。這方面的規劃相當具體，從組織上完善水務管理部門的結構、組織和監督機制，建立消費者保護和承擔責任的體系，創造充足、穩定的滿足人口飲用水和生產使用水需求的條件。增加國家預算投資，設置專門機構，提高水資源的保護與勘探能力。推行流域地管理體制，對地下淡水資源和江河水流的源頭給予國家重點保護，限制在淡水資源流域的經濟活動。對修建水庫及地下蓄水、輸水系統，引進節水、凈水技術等予以政策支持。

應對氣候變化和土地退化的政策措施。建立協調機制，利用國際金融機制，確保國家全面參與。制定草牧場所有權、使用費用、保護和恢復草牧場責任的法律制度，并根據草牧場現狀和未來發展重新核定各地區載畜量，保持牲畜頭數、種類和畜群結構的合理比例。對牧場資源等給予國家重點保護，為草原脆弱地區的土壤和植物自然再生提供良好的條件。提高公眾的生態保護意識，向游牧業和牧民推廣新的生產生活科技成果，以適應新的經營管理方法和生活方式。農業上要通過推廣土壤保護、防護林種植、先進的灌溉設備和技術的使用等途徑，減少農業對土地的破壞。

保護生物多樣性。采取一系列科學措施，研究、保護、合理使用和恢復森林、動植物等自然資源，建立資源評估及責任機構，維持生態平衡。合理控制森林采伐，全面禁止野生植物出口，支持林木替代品的生產與普及，系統解決燃料問題，增加木制品的進口。建立國家保護區，對珍稀動植物加以保護并進行科學繁殖，增強保障生物安全、評估和監督風險的能力。鼓勵公民社會組織、私人實體和地方居民廣泛參與造林以及保護、種植、修復、研究和監測極危、瀕危和可能瀕臨滅絕的動物與植物的工作。

治理環境污染。加強節能減排技術的開發利用，鼓勵采用清潔能源，推廣“煤轉氣”技術，提高太陽能和風能等可再生能源的能源效應，并合理利用核能。對能夠將廢棄物轉化成為能源、資源以及原料的技術產業予以政策性支持。加強對有害廢棄物的管理，防止劇毒、有害廢棄物的囤積。就跨界空氣和水污染的問題，積極參與國際合作，增強環境質量監測能力。

降低災害風險。對各類潛在的風險進行科學評估，并制定降低風險的措施。完善災害管理體制，在全國范圍內組織改善薄弱環節的工作，創造確保中央和地方政府機構、專業機構、私人實體和公民協調參與的條件，增強抵御災害的能力。合理引進研究、預報自然災害和災難的技術，確保監測網絡正常運作的技術設備及人力資源，提升災害預警能力。

2.“蒙古國生態安全構想”對中蒙發展戰略對接的影響評估

習近平主席指出，“縱觀世界發展史，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”[9]。蒙古國重視生態保護，對一些可能給生態安全帶來風險的經濟活動加以限制，雖然會對礦業開發等中蒙發展戰略對接項目產生掣肘，或給投資生產增加成本，甚至帶來中途擱淺的風險，但是，只要投資企業加強環保意識，遵守蒙古國有關環境保護的相關法律，尊重蒙古國人民的風俗習慣，蒙古國關于生態安全的法律規章不僅不會成為投資企業發展的障礙，反而會為中蒙發展戰略對接及雙邊經貿合作的可持續發展提供更大的空間，共同實現更大的經濟價值與社會價值。

劃定禁止礦業開采的區域。2010年《蒙古國國家安全構想》中針對生態安全提出推行流域地管理體制，通過對地下淡水資源的來源和江河水流形成的起源予以國家重點保護，限制在具有淡水資源的大湖流域的經濟活動。確定在該流域地不破壞生態系統的前提下，平衡使用地表水和地下水，并確保使用量不超過所規定的限額。進行有關法律調節，不給任何消費者優先的權利。特別指出在杭蓋、肯特山脈水源和庫蘇古爾湖附近建立國家公園，使之列入國家重點水資源保護區，并禁止在園區從事采礦活動。這就要求投資合作企業要清楚相關要求：一是禁止開采的區域都是江湖水源等生態重點保護區；二是在可以開采的地區，相關的生產活動也要注意生態環境保護，同時做好自然環境的恢復工作。這樣，投資企業在申請探礦權、采礦權時能夠避免買到限制地塊，減少不必要的風險。生態環境是經濟發展的前提，投資企業在開發合作中，只要規范建設礦區，制定完善的生態環境保護措施，積極保護生態環境，遵守環保領域的相關法律法規，就能夠利用良好的生態環境獲得充分的發展，并為中蒙發展戰略對接以及雙邊合作健康發展奠定基礎。

減少環境污染的相關規定。在2010年《蒙古國國家安全構想》中關于減少環境污染的部分指出，“對污染的來源設立廢物限額，禁止損害環境的、耗費多的設備和技術，支持引進減少耗費的先進技術。就跨界空氣和水污染的問題，積極參與國際合作，增強環境質量監測能力。對能夠將廢棄物轉化成為能源、資源以及原料的技術產業予以政策性支持”。中蒙在基礎設施建設、礦產資源開發、金融合作方面已經耕耘多年，中蒙發展戰略對接中的“五通”內容也取得了豐碩成果。中蒙簽署的經貿合作具體項目涉及礦業開發及加工、農畜產品生產加工、交通、物流、進出口貿易和旅游，甚至包括精細化工、生物醫藥、金融合作等多個領域，但是在減少環境污染等方面的合作還沒有深入展開。因此，中蒙兩國在環境保護方面有著較大的合作空間。蒙古國2021年提出的“新復興政策”更加強調綠色發展，相繼開展的“十億棵樹”計劃、建立環保型廢物回收廠等項目都為中蒙深化合作帶來了機遇。

關于清潔能源的規定。2010年《蒙古國國家安全構想》規定，為減少環境污染，支持引進節能減排先進技術，在此基礎上制定原煤高溫深加工、氣化、液化等方案，加強能源、供熱以及潔凈高效燃料的生產，確保所有生產技術工藝的節能性與進步性。同時，積極促進太陽能和風能等可再生能源的有效利用，并合理開發、利用核能。蒙古國為解決能源短缺，需要大量進口，在“新復興政策”中提出建設水電站、熱電站的計劃，促進國內產業結構升級。蒙古國擁有高于全世界平均水平的太陽能和風能資源。大力開發風能，是蒙古國可再生能源發展計劃的重要組成部分。有資料顯示，蒙古國有超過10%的國土面積風資源等級達到優良級別以上，超過40%的國土面積風能資源達到中級至良好級別，13個省具備發電量超過2萬兆瓦、9個省具備發電量超過5萬兆瓦的風能資源。除風力資源外，蒙古國境內每年有270天至300天是晴天，為利用太陽能資源提供了有利條件。中蒙合作開發這些自然能源，不僅可以滿足蒙古國需求，還可將多余的可再生能源出口到中國、韓國和日本等。

三、中蒙生態安全保護與深化環境合作的思路

中蒙兩國交界區為兩國的主要畜牧業區，都面臨著沙化、植被破壞、大氣污染等生態環境問題，兩國在共同治理環境方面的合作空間巨大。

長期以來，中蒙兩國均飽受沙塵危害，在防治沙塵暴方面進行合作的重要性和迫切性最為強烈。中國近些年來在防沙治沙方面做了大量的努力，采取了綠化治沙等很多有效措施，探索出不少卓有成效的治沙模式。中國在控制草原載畜量(即輪牧、退牧、禁牧)，減輕草場壓力，保護草原生態，防止草場退化、沙化等方面積累了豐富的經驗，這些經驗對蒙古國也切實可行。由于財政困難、缺乏相應的技術手段，蒙古國對植樹造林顯得心有余而力不足，更加需要與中國開展合作。蒙古國的“十億棵樹”林帶建設計劃需要中國先進的蓄水灌溉技術以及林業專家的具體指導[10]。此外，中國的絨山羊舍飼圈養技術，可以助其以生態友好方式進行畜牧生產；人工造雨、增雨等技術可以促進其荒漠沙地的生態修復。

中蒙雙方在水資源領域具有很多共同點、契合點與合作點。中國可以利用中方在水資源規劃、開發利用、生態修復等領域的豐富經驗，在水利科學技術研究，流域區域水資源調查、評價與規劃，水利基礎設施規劃設計與建設管理，河流湖泊生態修復以及水資源高效利用與保護等領域加強合作。還可在“中蒙俄經濟走廊”建設框架下開展中蒙俄三國水資源合作，充分利用俄羅斯的豐富水源，緩解中國北方、蒙古國南方缺水的問題。

中蒙礦業合作與生態安全息息相關，在與蒙古國開展礦業開發合作時，要遵守蒙古國相關法律，尊重蒙古牧民愛護自然的傳統習俗，要對潛在的生態風險進行預測，制定出礦區綠化及生態恢復生產管理制度，將環境保護意識貫穿到整個生產過程中，讓蒙古人民切實感受到經貿關系發展帶來的生態效益。

綠色產業應成為“一帶一路”倡議與蒙古國產業政策對接的重要發展方向和政策抓手。 當前，蒙古國綠色產業正處于轉型過程中，我國相關產業可以與之進行有效對接，加強雙邊合作。例如，蒙古國煤炭產業受國際能源結構去煤炭化趨勢的影響而發展緩慢，中國可利用資本和技術優勢與之加強合作，探索新的產業形式。再如，蒙古國風能、太陽能等可再生能源資源豐富，中國可以利用地緣優勢，與其廣泛開展相關合作，建設大型風能、太陽能發電基地，發展綠色生態農業，開發跨境綠色旅游等。

中蒙生態安全合作的具體實施還需要兩國政府共同研究與探討，通過簽訂生態安全相關的共同防護、共同治理等協議，制定出符合中蒙實際狀況與需求的生態環境保護標準。加強兩國政府的對話與溝通，建立環境部長會議機制等，采取會晤、會議、舉辦交流會等形式做好中蒙雙方的生態環境保護工作。此外，還應加強兩國科研機構的學術交流、民間環保組織的密切合作，充分發揮科技在生態安全合作中的積極作用。