中國共產黨領導法治建設的實踐經驗※
——對《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》的解讀

○宋才發

（作者系中央民族大學教授、廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”、貴州民族大學特聘教授、博士生導師）

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》（以下簡稱《決議》）指出，黨的十八大以來，“黨運用法治方式領導和治理國家的能力顯著增強”[1]。全面建成小康社會和中國式現代化建設所取得的卓越成就，凝聚著中國共產黨治國理政的實踐經驗，彰顯了社會主義法治體系的功能作用，是具有中國特色的“制度之治”最基本、最穩定、最可靠的保障。

一、黨領導人民全方位開展法治建設

黨領導人民進行法治國家建設。黨領導人民完成新民主主義革命任務后，開啟了建設新中國、創立社會主義法治的新階段，實現了由“革命黨”向“執政黨”的角色轉換，夯實了黨引領國家走向法治現代化的合法性基礎。然而也必須看到，從中華人民共和國成立到改革開放初期的1979 年，我國實質上是“兩部法律治天下”，即《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國婚姻法》，社會主義法治體系尚未形成。歷史經驗證明，“法治”優于“人治”，建設現代民主國家，必須實行良法善治。“良法善治”中的“良法”，是對人民意志的科學表達，“善治”是執行人民意志的真實體現。體現人民意志、符合公平正義的“良法”，是“善治”的前提。社會主義國家法治的實質，在于依據良法而治，精髓在于“立良法、謀善治”。自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的中國共產黨人，明確全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，實現國家治理體系和治理能力現代化[2]。國家治理體系和治理能力現代化，所揭示和反映的是國家制度執行能力問題，只有形成一套符合民意、體現良法善治的制度體系，國家治理才稱得上是“治理現代化”。中國共產黨成為“執政黨”的合法地位，是由1949 年的“中國人民政治協商會議”決定的，載入了具有憲法地位的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）。新中國制定的第一部《憲法》（即“五四憲法”），“是一部質量很高的社會主義的現代憲法，標志著新中國法治建設的新成就新高峰”[3]。2011 年，我國建成了“中國特色社會主義法律體系”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的目標任務。標志著我國法治建設由“法律體系”轉變為“法治體系”，形成了“中國特色社會主義法治體系”[4]。黨對法治建設工作的領導，體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法等環節上。黨領導法治的方式不斷完善，形成了黨的領導制度化和法治化等一系列重要的法治理論，為法治現代化建設提供了政治前提。黨帶領人民進行法治國家建設的領導地位是由《憲法》確立的，《憲法》確立了黨總攬全局、協調各方的全面領導地位。各級黨組織和黨員干部，要自覺強化依法治國、依法執政觀念，提高運用法治思維、法治方式處理問題和應對各種風險的能力。

黨領導人民進行法治政府建設。法治政府建設是“法治中國建設”的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。政府是包括從上至國務院，下至鄉鎮人民政府的各級行政機關。政府最大的職能是行使國家權力，是國家權力的執行機關；最大的使命是保證國家法律的執行；最大的特點是依法行政和依法辦事。縣級以上地方各級人民政府的職能是依據《憲法》和各級地方政府機構組織法規定的權限，管理本行政區域范圍內的教育、科學、文化、衛生等事業單位的事務，管理本行政區域范圍內城鄉建設、民政、公安、司法行政等行政機關的事務；基層鄉鎮人民政府的職能是執行本級人民代表大會的決議、上級國家行政機關的決定和命令，負責管理本行政區域范圍內所有行政工作。人民政府的工作具有人民性、廣泛性、直接性和應急性。由于人民政府的工作直接與人民群眾的利益密切相關，只有把政府建設成為法治政府，才有可能在此基礎上建成法治國家和法治社會。黨的十九屆六中全會《決議》強調要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”[1]。法治國家、法治政府和法治社會三者關系是相輔相成的。在這三者關系中，“法治政府建設”是重點任務，必須率先突破，以便為“法治國家”“法治社會”建設提供示范經驗。中共中央、國務院把法治政府建設提到重要議事日程。2002 年黨的十六大提出“依法行政”的具體要求。2004 年國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》，計劃經過10 年左右時間的努力，基本實現建成法治政府的目標。黨的十六屆四中全會在《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中，把加強依法執政的能力建設，作為黨的執政能力建設的總目標之一。2012 年黨的十八大報告，明確列出了法治政府建設的時間表[5]；2014 年黨中央把法治國家、法治政府、法治社會建設載入了黨的十八屆四中全會決議；2015 年出臺《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，這個行動綱領提出的具體目標和任務，到2020年底都已經如期完成。2017 年黨中央把法治國家、法治政府、法治社會建設載入黨的十九大報告，使之成為習近平法治思想的重要組成部分。2021 年8 月中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》，具體規劃了在“十四五”期間，全面推進法治政府建設的路線圖和施工圖。這個綱要突出強調了加強黨的領導，提出完善法治政府建設推進機制的一系列新舉措[5]。在2021 年初發布的《法治中國建設規劃（2020-2025 年）》中，黨中央對新時代法治中國建設做出全局性、戰略性、基礎性和保障性的安排，“是覆蓋依法治國、依法執政、依法行政法治工作和法治國家、法治政府、法治社會法治目標的綜合規劃”[5]。

發揮黨內法規優勢加強黨的自身建設。法治是國家治理體系和治理能力的依托，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的講話中指出，黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”[6]，黨內法規體系是管黨治黨的重要法規依據。“黨內法規”自1938年9月在黨的擴大的六屆六中全會上正式提出，迄今已經過去80 多年。百年來黨內法規體系不斷規范完善，尤其是經過系統化、規范化和程序化的質量提升過程，黨內法規體系已成為社會主義法治體系的重要組成部分。然而在過去相當長的一段時期內，有關黨內法規內涵和外延的規定，并不是十分明確和清晰的。1990 年制定的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，正式對“黨內法規”進行了界定。2012 年發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》，對原“暫行條例”的定義進行了修改。2019 年發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》第3條將黨內法規規定為：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。”《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。總之，黨內法規是管黨治黨的重要依據，它不僅把黨的領導活動納入其中，而且明確規定黨內法規屬于專門規章制度，為規范黨員行為、純潔黨性、扭轉黨風、制止黨內腐敗現象提供了制度保障。中國共產黨是一個擁有9500 多萬名黨員的百年大黨，需要從制度體系上完善黨的自身建設，解決好永葆黨的先進性和純潔性的問題。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。黨內法規體系的實施，不僅回應了加強黨自身建設的自律要求，而且回應了人民群眾對黨長期執政寄托的厚望，這是黨百年來立于不敗之地的獨特密碼。黨內法規體現的是黨的統一意志，是依法執政的重要遵循，是健全完善黨的領導的制度保證，制度治黨的重點和關鍵又在于依規治黨。習近平總書記指出，國家治理體系和治理能力，是一個國家的制度及其執行能力的集中體現。進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央把黨對法治建設的領導，貫穿到黨的全部工作和全部活動之中，促使黨的全方位領導能力不斷得到增強。“以人民為中心”“尊重群眾首創精神”，不僅決定了黨必須不斷提升執政能力和領導水平，必須始終堅持以人民當家作主為宗旨，始終把解決人民群眾的問題放在第一位的責任擔當，而且決定了黨必須不斷增強“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”的能力[1]，始終用鐵的紀律管黨治黨，始終把握好黨的先進性、純潔性和革命性建設的方向。

用習近平法治思想引領法治建設。習近平從實現兩個一百年奮斗目標出發，旗幟鮮明地提出“建設法治中國”的戰略任務。“法治中國”旨在解決法治建設方面在過去一段時期內，事實上存在的“各自為政”的問題，要求通過法治中國建設的實踐過程，實現社會主義法治的整體性、系統性和協同性。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把法治領域改革的目標任務概括為“推進法治中國建設”。黨的十八屆四中全會發出“向著建設法治中國不斷前進”“為建設法治中國而奮斗”的動員令。以習近平同志為核心的黨中央和全體共產黨人，堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合，堅持毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀，深刻總結并充分運用黨成立以來的歷史經驗，從新的實際出發，創立了習近平新時代中國特色社會主義思想。可以說，黨的十九大最重要的理論創新成果，就是“創立了習近平新時代中國特色社會主義思想”[1]，并且以黨的代表大會決議的方式，把它確立為黨必須長期堅持的指導思想。2020年11月召開的“中央全面依法治國工作會議”，取得的最重大的成果就是“確立了習近平法治思想”[7]。習近平法治思想的確立，是中國特色社會主義法律制度不斷成熟的標志，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習近平法治思想，深刻地回答了為什么要“實行全面依法治國”、怎樣“實行全面依法治國”的重大問題[8]；系統地回答了“法治中國建設”為了誰、依靠誰、應當由誰來領導的大問題，為全面依法治國提供了根本遵循，是馬克思主義法治理論中國化的最新成果。習近平說過，黨領導全面依法治國的根本目的，是依法保障人民的權益[8]。即是說全面依法治國只有回應人民群眾現實的利益訴求和新的期待，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，保障全體人民安居樂業，才算得上是真正實現了人民當家作主的民主權利；只有始終堅持以人民為中心，不斷增進人民福祉，國家和社會生活法治化，中國式現代化建設才能有條不紊地進行；只有用習近平法治思想引領法治建設，通過法定程序把黨的政治主張變成為國家意志，才能確保全面依法治國的正確方向不走樣、不偏航，才能不斷提升黨領導依法治國的能力和水平。

二、黨領導人民建設“全過程民主”

全過程民主是人民民主制度的顯著優勢。中國式民主制度是黨領導人民當家作主的制度，以人民代表大會制度為標志的社會主義民主，在本質上是一種全過程的人民民主，全過程人民民主凝聚了中國共產黨對發展社會主義民主政治的思考。發展全過程民主有利于通過各領域的民主制度和各層次的民主形式，更好實現人民群眾共同行使管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的權力。這種全過程的民主始終“以人民為中心”，能夠保障人民群眾的合法權益、激發人民群眾的創造活力，把最廣大人民的意志凝聚起來，這是具有全面性、真實性和有效性的人民民主，是全方位、全覆蓋的社會主義民主。各級人民代表大會既是實現人民當家作主權利的實踐平臺，又是聯結國家與社會的利益表達制度，能夠很好的協調國家治理中多元公權力主體之間的關系、協調國家與社會之間的關系，必須盡一切努力把人民代表大會這個重要的實踐平臺建設好維護好。當下必須根據新時代發展變化的客觀需要，對人大的協調機制進行必要的制度調適，用以回應人民代表大會制度肩負的歷史使命和人民群眾的利益訴求。全過程人民民主凸顯了中國式民主的特點和優勢，不僅能有效地保障人民群眾廣泛的選舉權、參與權和決策權，而且能有效地保證人民群眾廣泛地參與國家治理和社會治理的權利。社會主義法治建設需要全社會共同參與，只有當人民群眾真正信仰法治、厲行法治的時候，國家和社會生活才能真正實現在法治的軌道上運行。為此，就要把人民代表大會的職能，在全過程人民民主實踐中落實到位，保證人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權落實到人大工作的各個環節[9]；就要發揮好人民政協作為專門協商機構的作用，切實把政治協商、民主協商貫穿于政協履行職責的全過程；就要充分發揮基層群眾自治制度的作用，依法保障村民委員會、城市居民委員會直接行使自治權。必須“健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領域擴大人民有序政治參與，使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造”[1]。在未來建設和發展全過程人民民主的實踐中，應當注意把那些成熟的全過程人民民主制度上升為法律，使行之有效的、成熟定型的全過程民主成果通過立法程序固定下來。

人民代表大會制度凸顯人民民主的本質。人民代表大會制度是我國社會主義制度體系中的根本政治制度，是支撐和體現國家治理體系和治理能力的制度保證。法治現代化發展必須借助人民代表大會的積極立法，人民代表大會作為國家最高的立法機關，要切實提高立法的主動性和科學性，以回應人民群眾方方面面的利益訴求。人民代表大會立法作為一種公權力運作，只有在回應人民利益訴求的過程中，才能獲得正當性的基礎。“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深扎根于人民之中。”[10]以人大監督為例，人大監督不僅具有明顯的制度優勢，而且具有極大的權威性。譬如，《中華人民共和國立法法》第97條、第98條構建了人大合憲性審查、合法性審查、備案審查的人大立法監督機制[11]。因此，人大可以對法律、行政法規、地方性法規、地方政府規章等進行合憲性審查、合法性審查、備案審查，通過這些監督達到維護國家的法制統一和尊嚴[12]。人大還可以通過啟動監督程序，對公權力活動進行工作監督和執法監督，從源頭上預防公權力可能出現的亂作為和不作為現象[12]。由于我國人大既是立法機構又是監督機構，因而完備的法律體系須臾離不開人大通過立、改、廢、釋填補立法漏洞；人大能夠以其立法為全面深化改革提供法律依據，又能為法治保障體系、法治實施體系和法治監督體系提供保障；尤其是可以作為改革成果追認者的角色，實現法治建設與深化改革同頻共振[12]。人民性是人民代表大會制度的內核，“以人民為中心”是人民代表大會制度存在與發展的價值引領。

用“八個能否”“四個要看”作為判斷民主的標準。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60 周年大會上的講話中指出：“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。”[10]習近平實質上在這里提出了國家政治制度、人民代表大會制度是不是民主的、人民群眾是不是享有法律賦予的民主權利的“八個能否”的判斷標準。2021 年10 月，習近平在中央人大工作會議上，再次強調“八個能否”判斷標準的極端重要性，并且提出了一個國家民主不民主的“四個要看、四個更要看”（即一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現了多少；要看制度和法律規定了什么樣的政治程序和政治規則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執行；要看權力運行規則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監督和制約）的衡量標準。“八個能否”“四個要看、四個更要看”判斷標準的確立，表明中國共產黨對民主政治發展規律的認識達到了一個新的高度。人民民主從來就不是奢侈品，也不是哪個國家抑或政黨的專利品。習近平總書記代表黨中央提出的這個判斷標準，不僅擲地有聲地回擊了以美國為首的西方國家對我國民主的傲慢攻擊，而且表明了中國共產黨堅定的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。人民代表大會制度是實現全過程人民民主的制度載體，各級人民代表大會的立法、各級人民政府的執法狀況如何，最能顯示出人民擁有民主權利的水準、已經實現的程度和所達到的高度。

三、黨領導人民推進社會公平公正

公平公正是法治建設的底線和生命線。公平公正是人民群眾對美好生活向往的重要內容，維護和促進社會公平正義，是新時代民主政治建設和法治建設的基本價值目標。社會公平公正是國家政治制度、法律制度執行者需要嚴格遵循的倫理底線。各級領導干部必須敬畏人民、敬畏組織、敬畏法紀、遵守公共道德，把公平公正這個法治價值追求落實到黨領導的立法、執法、司法和守法的全過程當中去。立法機關要充分吸納民意、喚起民眾的主體意識、公民意識和權利意識，激發民眾從內心信賴法律的情感意識，促使尊法、學法、守法、用法成為社會共識。民主執政是中國共產黨執政為民的基本要求，應當“讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”[1]。公平公正既是法治建設的底線和生命線，也是新時代法治的核心價值追求。社會公平公正實現的程度如何，直接關涉到黨的形象和中國式現代化事業的興衰成敗。必須通過發展全過程人民民主的途徑，加強和保障全體人民的生存權和發展權，維護全體人民依法享有的平等參與、平等發展、共同富裕的權利。

司法公正是維護社會公平正義的最后防線。司法公正是指在司法權運作過程中各種因素達到的理想狀態，是現代社會政治民主進步的重要標志。要按照習近平總書記提出的“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的總要求，堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的原則，解決好當下人民群眾最關心的“司法公正”問題。司法公正涵蓋實體公正和程序公正，實體公正是司法公正的根本目標，程序公正是司法公正的重要保障。各級法院的一切審判活動都要追求公平正義，保護人民權益、伸張公民正義。司法公正既要求法院審案判案過程堅持正當平等的原則，也要求法院審判結果體現公平正義的精神。法律制度是保障和實現司法公平正義、社會公平公正的助推器，各級司法機關和司法公職人員，必須依據法律制度的規定，嚴格按照法定程序行使司法權，處置好每一樁案件，把每一個具體的案件都辦成讓黨放心、讓人民滿意的鐵案。在司法審判活動中，每一個法官都要做到嚴格規范公正文明執法。構建規范高效的司法監督體系，健全防范冤假錯案機制，切實抓好司法責任制綜合配套改革，真正“讓審理者裁判、由裁判者負責”，提高司法公信力。“一紙判決，或許能夠給當事人正義，卻不一定能解開當事人的‘心結’，‘心結’沒有解開，案件也就沒有真正了結。”[13]正是從這個意義上說，司法公正是維護社會公平正義的最后一道防線[8]。

有效發揮法治固根本穩預期的長效保障作用。“黨的十八大以來，我國社會建設全面加強，人民生活全方位改善，社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平大幅度提升，發展了人民安居樂業、社會安定有序的良好局面，續寫了社會長期穩定奇跡。”[1]要續寫好法治現代化這篇大文章，各級領導干部就要自覺堅持“底線思維”，“把促進社會公平正義作為核心價值追求”[14]。法治對于國家制度和社會治理具有固根本穩預期的長效作用，因而法治應當成為全體公民的自覺行為，以彰顯公民是社會主義國家和社會主人的主體地位。法治既是社會主義核心價值觀的重要內容，又是社會主義核心價值觀得以實現的保障措施。黨的十九大報告強調要“提高全民族法治素養”。只有做到“在法治實踐中持續提升公民法治素養”[15]，才能有效發揮法治固根本穩預期的長效保障作用，才能為建設法治中國提供長久堅實的群眾基礎。公民的“法治素養”是整個“公民素養”的重要組成部分，只有持續提升公民的“法治素養”，才能增強人人尊崇法律、信仰法律的群體意識，才能提高全民辨別正義和邪惡、自覺擁護法律的能力，才能在全社會形成運用法律保護合法權益、維護社會公平公正的法治秩序。