宜昌建設三峽生態屏障的難點及對策

○高 青 陳 卓

湖北省宜昌市是國家重要的生態地理屏障，也是全國重要的磷化工生產基地，地位特殊，功能重要，生態保護任務繁重。2021 年6月，中共宜昌市委六屆十五次全體會議提出，建設三峽生態屏障，打造長江經濟帶綠色發展示范城市和國家生態文明建設示范市。為貫徹落實習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上的重要講話精神，積極對接長江經濟帶等國家戰略，打造支撐全省高質量發展增長極，堅定不移地走生態優先、綠色發展之路，本文分析宜昌在建設三峽生態屏障過程中的主要難點，探索推進建設的對策。

一、宜昌建設三峽生態屏障的主要難點

黨的十九大以來，宜昌市高位推進生態文明建設，污染防治攻堅戰取得顯著成效，綠色發展水平穩步提升，形成了建設三峽生態屏障的宜昌經驗，在構筑三峽生態屏障的實踐中取得了重要進展。但是，成效只是階段性的，轉型發展仍然面臨若干難題。截止2020 年，國家生態文明建設示范市（縣）已增至262個，但宜昌僅有五峰土家族自治縣在列，市級層面還在創建過程中。總體上看，宜昌市區域非均衡特征突出，發展與保護的矛盾明顯；經濟轉型升級的任務艱巨；城市發展與生態環境空間格局沖突；生態環境質量改善還需提速；全社會生態文明意識仍需提高。其主要難題有以下方面。

（一）生態環境整治任務艱巨

2020 年，宜昌市重點排污單位144 家，2021 年增加到168家，涵蓋環境衛生管理、污水處理、綜合醫院、危險廢物處理、服裝、化工、選礦、機械加工、紡織、化肥、農藥、造紙、水泥、建材、食品加工、電子材料、火力發電等多個行業類型。在湖北省生態環保督察“回頭看”期間，宜昌市大氣污染防治（能源結構偏煤炭、交通運輸結構偏公路導致環境空氣質量形勢嚴峻，2019年宜昌市PM2.5 均值、臭氧平均濃度和優良天數均未達到省考核目標，2020年上半年宜昌市臭氧平均濃度再次同比上升，2021 年宜昌市重點揚塵污染源有349個）、規模以上工業企業煤炭消費量削減（宜昌市的煤炭削減工作方案與《湖北省打贏藍天保衛戰行動計劃（2018-2020）》的要求有差距，2017-2019 年規模以上工業企業煤炭消費總量不降反升）、船舶污染問題（船舶生活垃圾、生活污水、含油廢水量大，收集處理率低，船舶生活污水排放達標率低）、霧渡河硫鐵礦礦井涌水污染問題（整改尚未達到預期效果）、磷石膏渣場及磷石膏綜合利用（磷石膏存量大，環境風險依然存在）、城市污水收集處理（污水收集與處理能力不匹配，導致有的污水處理廠超負荷運行，而有的污水處理廠處理能力又不能有效發揮）和自然保護地違法違規建設等方面，被督察組重點關注。部分重點信訪件問題仍然沒有得到徹底解決，生態環境保護領域中還存在一定的形式主義和官僚主義問題。

長江大保護工作依然艱巨。三峽庫區消落區的生態環境保護與修復有待加強，長江三峽地區山水林田湖草生態保護修復工程還處在試點建設階段，連續完整、結構穩定的沿江生態系統尚待形成。湖泊清淤和綜合治理以及湖泊水系連通工程力度不夠，部分湖泊周圍仍然存在魚池塘堰養殖。截污管網基礎設施建設有待進一步加強。生物多樣性系統保護與上級要求還有差距。堅決打好碧水保衛戰的工作力度還不夠。

（二）磷礦開采、餐飲油煙、畜禽養殖存在管理短板

在磷礦開采方面，對礦山環境污染的治理不夠，植被恢復工作同群眾的期盼存在差距，非法開采時有發生。化工企業轉型升級和磷石膏綜合利用正處于推進過程中。磷石膏尾礦庫環境整治任務還未完成，土壤污染治理與修復尚在進行中，土壤污染修復技術不夠成熟，修復資金存在缺口，土壤污染治理修復全過程管理方面缺乏標準和經驗。通過產業融合實現磷礦業綠色發展的步伐還不夠快。

在餐飲油煙方面，缺乏餐飲業建設的指導性規劃，餐飲油煙污染違法違規行為時有發生。覆蓋餐飲經營單位運行全過程的油煙污染防治監管聯動長效機制沒有形成，餐飲油煙污染防治存在管控機制不暢問題，企業執行重污染天氣應急響應措施不到位。源頭治理和執法監管力度有待加強。社會參與防治的良好氛圍有待形成。

在畜禽養殖方面，存在管理漏洞或管理缺失，畜禽廢渣滲漏、散落、溢流、雨水淋失、惡臭氣味等對周圍環境造成污染和危害的現象仍然存在；畜禽廢渣還田、生產沼氣、制造有機肥料、制造再生飼料等綜合利用與上級要求還有差距；污染排放超過規定排放標準或排放總量指標的情況時有發生；畜牧業集約化、自動化、現代化養殖水平還不高。

（三）區域生態環境合作共治格局尚未形成

“宜荊荊恩”區域生態環境合作共治2021 年才開始起步，是一個全新的課題，亟待簽署合作共治框架協議，實施工業源、移動源和面源等大氣污染深度治理，推進長江流域水環境協同治理。“無廢城市”建設在全國也還處在試點時段，尚無經驗可借鑒。目前“宜荊荊恩”尚無一體化的環境質量監測預警體系，沒有建立區域環境應急聯動指揮體系，也無一體化的環保產業市場。總之，區域生態環境治理急需“宜荊荊恩”城市群共同發力。

（四）綠色發展仍然任重道遠

宜昌市的結構調整還沒有到位，化工產業轉型升級正在推進，工業園區循環化改造力度有待加大，綠色循環低碳產業體系尚未形成。生態碳匯能力亟待提升，“雙碳”行動處在起步階段，碳達峰、碳中和無現成經驗。蔬菜種植基地土壤污染形勢較為嚴峻，污染物種類眾多，監測區域普遍鉛超標，且局部存在鎘、鉻、鎳、滴滴涕復合污染。資源有償使用制度有待完善，綠色建筑亟待發展。城鎮生活垃圾分類推廣力度不夠，農村生活垃圾治理需要持續推進，綠色生活方式還需大力倡導。

二、建設三峽生態屏障的對策

（一）建立全覆蓋的生態環境分區管控體系

為持續深入推進長江大保護，一是將生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的硬約束落實到環境管控單元，嚴守環境準入負面清單要求，以“兩江六河”為重點，統籌推進山水林田湖草沙一體化保護修復。二是采取高位推動、部門聯動、宣傳帶動、社會發動等多種措施，全面深化河湖長制，推動河湖長制向小微水體延伸，探索“河長＋”新模式，探索河湖管護標準化建設，形成“黨政負責、部門配合、社會協同、全民參與”的河湖生態共建共治共享格局。三是強化長江岸線分區管理與用途管制，保護自然岸線和水域生態環境，實施好長江十年禁漁，保護長江珍稀瀕危水生生物。四是加強三峽庫區水土流失綜合治理和消落帶治理，加大庫區消落帶等生態修復的技術攻關，加大地質災害防治力度；加快解決中小河流、病險水庫、山洪災害等防汛薄弱環節，強化水庫監測預報預警通信措施、調度（運用）方案、安全管理（防汛）應急預案三個重點環節管控，病險水庫嚴格按汛限水位控制運行；以河道生態整治和河道外兩岸造林綠化為重點，建設河流生態廊道。五是完善以國家公園為主體的自然保護地體系，科學推進“兩江六河”國土綠化行動，全面推行林長制，建設國家森林城市群。六是加強生物多樣性系統保護，建設一批標志性工程（如三峽動植物基因庫等）。

（二）補齊磷礦開采、餐飲油煙、畜禽養殖等行業管理短板

1.加大力度治理礦區污染

合理推進磷礦開采可持續發展。一是繼續對全市磷礦開采實行總量控制政策。從源頭減少礦山開采規模、磷化工產能和磷石膏產生量。二是在對礦山環境污染進行充分調研的基礎上，分片規劃植被恢復工作。對開采過的礦山繼續實施礦山綠化工程，恢復植被；企業、政府各負其責，整合資金和項目落實礦山覆綠工程措施，保護好礦區生態。三是完善保證金制度。確保礦山地質環境治理恢復保證金的繳存數額不低于礦山地質環境治理恢復所需費用。四是嚴厲打擊非法開采。

延伸產業鏈條抵御市場風險。一是積極推進礦產業“聯姻”。突出采選加一體化，鼓勵企業采取走出去、引進來的方式，在進一步鞏固現有礦產業合作關系基礎上，與市外大型優勢化工企業合作，穩定磷礦銷售市場和價格。二是強化區域合作。積極爭取省委省政府支持，加強與省內外化工園區的溝通對接，實現合作共贏。支持引導搬遷企業緊盯高端市場，改進工藝，發展工業級、飼料級、食品級、醫藥級、電子級精細磷化工產品，推動產業發展高端化。三是采取招商引資或一企一策方式，對現有磷礦企業發展旅游、民宿等第三產業的，在項目、資金等方面予以傾斜，形成示范效應。

提高磷礦企業規模化集約化水平。一是加快推進規模化生產。通過創建綠色礦山示范區，繼續推進礦產資源整合，提高磷礦企業規模化水平。二是加快提升智能化水平。繼續推行“機械化換人、自動化減人”，對積極應用先進采選技術、先進技術裝備及智能管理的企業，在資源配置、信貸、保險、稅費等各方面給予政策支持。建好市級礦山監控信息平臺，實現對企業現場管理的全方位、全過程動態監管。三是加快推進標準化創建。繼續開展磷礦標準化升級創建活動，使所有磷礦企業達到安全標準化二級水平，鼓勵大中型磷礦爭創國家一級安全標準化企業。

通過產業融合實現磷礦業綠色發展。一是打通快速通道。積極推進“遠當”鐵路延伸段建設項目，盡快啟動公路改造升級工程，降低磷礦運輸成本，并為發展旅游、民俗、康養等產業提供便利交通條件。二是推進工旅融合。摸底統計全市目前閑置的廢棄礦山礦洞情況，科學編制旅游項目規劃，對外分塊引進社會資本參與改造升級，開啟礦企工業旅游新模式。三是優先部署長江干流和主要支流兩岸各10 公里范圍內生態問題嚴重的廢棄露天礦山的生態修復工程。

部門聯動加強監管促進發展。一是在重點加強對磷礦企業排污治理和水質監測的同時，開展對磷礦產區居民生活和農藥、化肥等生產面源污染的聯合整治，形成部門聯動、齊抓共管、人人有責的防污治污工作格局。二是繼續強化環境監管，做好幫扶指導，規范“三磷”企業排污行為，降低環境安全風險。三是多方施策共同推動磷石膏綜合利用。將宜昌市磷石膏綜合利用策略研究納入市長江生態環境保護修復駐點跟蹤研究項目，推進市經信局、市住建局、市交通局、市科技局、市環保局等部門密切協調配合。支持建立有償使用激勵機制，鼓勵企業加大磷石膏綜合利用，以磷石膏大宗綜合利用技術攻關和產業化項目建設為切入點，爭取在磷石膏處理和綜合利用上實現重大突破，盡快將研究成果轉化為示范工程，并積極向上爭取，出臺磷石膏綠色建材產品稅收優惠及補貼政策。四是著力推進磷化工企業清潔生產強制審核，對各污染工段進行改造升級，進一步降低廢水、廢氣排放量，建設環保型企業，打造花園式工廠。督促“關改搬轉”磷化企業創建清潔生產標桿企業。

2.多措并舉治理餐飲油煙污染

一是依法治理餐飲油煙污染。根據《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《湖北省大氣污染防治條例》等法律、法規，在《宜昌市城區飲食業油煙污染防治管理辦法》的基礎上，出臺《宜昌市餐飲服務業油煙污染防治條例》。二是制定宜昌市餐飲業建設的指導性規劃。政府在編制城區分區規劃時，應因地制宜規劃好餐飲布局，形成集群效應。三是環保、城管、市場監管等部門建立各司其職、協調順暢、聯動執法、定期會商、信息共享、覆蓋餐飲經營單位運行全過程的油煙污染防治監管聯動長效機制。四是在新建、改建、擴建具有餐飲功能的建筑物時，應當設計餐飲場所專用煙道、污水處理設施和隔音降噪設施，合理安排廢氣、污水和噪聲等污染防治設施的安裝位置，加強源頭治理。五是禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層以及法律法規規定的其他場所新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目。六是加大執法監管力度，加強環境保護相關法律、法規的宣傳，為餐飲單位提供油煙污染整治技術指導，提升餐飲服務單位主體責任意識，營造社會參與防治的良好氛圍。

3.持之以衡治理畜禽養殖污染

一是依法治理畜禽養殖污染。為加強和規范畜禽養殖污染防治，推進畜禽養殖廢棄物綜合利用和無害化處理，保護和改善環境，根據《中華人民共和國環境保護法》《畜禽規模養殖污染防治條例》《湖北省畜牧條例》等法律、法規，結合宜昌實際，制定出臺《宜昌市畜禽養殖污染防治辦法》。二是鼓勵和支持畜禽養殖者采取種養結合、制取沼氣、制造有機肥等方法對畜禽養殖廢棄物進行綜合利用，減少畜禽養殖廢棄物造成的面源污染。三是完善畜禽養殖污染監管。圍繞養殖生產、資源化處理等數據鏈條，建設統一管理、分級使用、數據共享的畜禽規模養殖場信息直聯直報平臺，實現及時精準監管。繼續實施畜禽規模養殖場分類管理，對畜禽養殖場（小區）和養殖戶展開全面排查，建立問題清單臺賬，嚴厲查處環境違法行為。完善畜禽糞污排放統計核算方法。強化環保部門畜禽養殖污染防治監管執法能力建設。四是創建畜牧業綠色發展示范縣市。加快畜牧業轉型升級，提升集約化、自動化、現代化養殖水平，篩選一批項目開展綠色生態養殖。引導建立糧飼統籌、農牧結合、種養一體的綠色發展循環鏈，構建種養循環發展機制。強化畜牧業綠色發展技術支撐，通過開展技術培訓、技術交流、觀摩學習、典型推廣等活動，推出一批示范樣板場。全面推進畜禽養殖廢棄物資源化利用，依托科研與技術推廣機構，開展資源化利用技術攻關；圍繞標準化規模養殖、沼氣資源化利用、第三方處理企業和社會化服務組織建設、有機肥推廣等關鍵環節出臺綠色發展扶持政策。五是營造畜禽養殖污染防治和廢棄物資源化利用的良好氛圍。充分利用電視、報刊、網絡等多種媒體，廣泛宣傳畜禽養殖污染防治和資源化利用的思路、目標和辦法，推廣各地的好經驗、好做法、好模式。

（三）加強生態環境共保聯治

一是統籌構建“宜荊荊恩”區域生態環境保護協作機制，在已簽署的《長江禁捕跨界水域協同執法合作協議》基礎上，簽訂內容更為廣泛的《“宜荊荊恩”生態環境共保聯治合作框架協議》。二是開展大氣污染協同防治，特別是實施工業源、移動源和面源等大氣污染深度治理。三是推進水環境協同治理，主要是境內長江流域水環境協同治理，推進“污水零直排區”建設提質提效，建立橫向生態保護補償機制，同時建立跨界斷面水質目標責任體系。四是共同推進“無廢城市”建設（先試點再推廣），特別是加快固廢利用處置設施統籌規劃，深化固廢危廢協同管理，強化跨界轉移監管。五是構建“宜荊荊恩”區域環境質量監測預警體系，完善大氣和長江流域環境監測體系，構建環境質量數據共享、大氣預報結果互商的合作機制。六是建立區域環境應急聯動指揮體系。完善區域突發環境事件應急預案，統籌市級環境應急專家庫和“宜荊荊恩”四地環境應急專家庫，加強區域跨界環境污染事件應急聯動工作機制建設，推進“宜荊荊恩”區域環境應急物資庫建設。七是培育“宜荊荊恩”一體化環保產業市場。探索區域環保產業科技創新深度合作的模式與新途徑，支持四地環境科研院所、龍頭企業與中小制造業企業深入對接，助推環保產業高質量發展。八是構建綠色轉型與區域協調相融合的政策體系。加大對企業綠色管理、綠色制度創新、綠色技術研發等方面的財稅支持力度，對綠色產品生產和消費進行適當補貼。通過市長聯系會議加強區域產業政策的協調性，制定市場準入負面清單和綠色轉型路線圖，加快淘汰低端落后產能。積極探索以城市群為空間載體，引導金融資本向優勢產業流動。

（四）加快形成綠色生產生活方式

一是加大園區循環化改造力度，推進資源循環利用基地建設，創建循環經濟示范城市、示范園區。二是開展低碳城市試點，按照國家統一部署，扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，創建一批近零碳排放示范工程。深化“生態公民建設”，開展節約型機關和綠色家庭、綠色學校、綠色社區、綠色建筑等創建行動，提升生態碳匯能力。三是建設清潔能源之都。加緊布局抽水蓄能發電，新建一批風電、分布式光伏發電項目，支持鄂西頁巖氣開發轉化，超前布局氫能，加快農村能源服務體系建設。四是完善和落實資源有償使用制度，依托規范的公共資源和產權交易平臺開展排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易。五是積極發展綠色建筑，支持城市老舊小區及農村住房加裝保溫材料，減少冬季保暖、夏季制冷中電力的消耗。六是提高土壤環境特別是蔬菜種植基地土壤環境監測能力，開展蔬菜種植基地土壤污染專項治理，確保城鄉居民菜籃子安全。七是在宜昌城區加快建立生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理系統；加快推進農村改廁、生活垃圾處理和污水治理。