黨的領導制度的歷史邏輯、內在機理及實踐向度

○周邵年 胡大平

黨的領導制度是國家治理體系的重要內容，是馬克思主義政黨理論中國化的產物，并在中國共產黨制度建設實踐中日趨成熟和完善。黨的領導制度的形成、發展和完善是多方面因素相互作用的結果，其中“價值原則是內在依據，實踐經驗是直接動力，時代潮流是外部動力”[1]。新時代黨的領導制度已經成為中國共產黨治國理政的顯著制度優勢，更加彰顯了黨在國家領導體系中的核心地位。黨的領導制度是在中國革命、建設和改革實踐中逐步建立和完善起來的，厘清其來龍去脈和內在機理，對于正確認識黨的集中統一領導的重要性，夯實當代中國特色社會主義政治建設基礎，具有重要的理論和現實意義。

一、黨的領導制度的歷史邏輯

黨的領導制度的形成過程體現了中國共產黨領導集體智慧的結晶。在建黨初期，中國共產黨就充分認識到只有各革命階級團結起來奪取革命領導權才能實現民族獨立、人民解放，并在此基礎上建立人民當家做主的新政權，逐步健全完善黨的領導制度。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“治理好我們這個世界上最大的政黨和人口最多的國家，必須堅持黨的全面領導特別是黨中央集中統一領導，堅持民主集中制，確保黨始終總攬全局、協調各方。只要我們堅持黨的全面領導不動搖，堅決維護黨的核心和黨中央權威，充分發揮黨的領導政治優勢，把黨的領導落實到黨和國家事業各領域各方面各環節，就一定能夠確保全黨全軍全國各族人民團結一致向前進。”

（一）黨的領導制度的內涵

黨的領導制度是在馬克思主義指導下建構起來的科學的制度形態，無論是黨的領導還是黨的領導制度，其邏輯出發點和落腳點都是為了鞏固無產階級政黨的執政地位。黨的領導制度核心是民主集中制，圍繞著黨的領導機關的建構與運行形成一系列具體規定。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，黨的各級組織是貫徹落實黨的路線方針政策，維護其領導地位的重要保障。黨在革命、建設和改革不同時期始終處于領導核心地位，也就是毛澤東一再強調的“領導我們事業的核心力量是中國共產黨”[2]（P350）。黨的百年奮斗史一再表明“黨的領導核心”的重要性，《決議》從理論和實踐兩個維度總結了在中國共產黨領導下所取得的巨大成就和歷史經驗，以及推進黨的領導制度化的歷史進程。在黨的領導制度體系中，黨的領導主體地位主要通過所設置的各級黨組織行使領導權來體現的，其基本職能定位是“總攬全局、協調各方”，通過對國家事務的全面領導，從而確保國家經濟社會發展沿著正確的方向前進，使全黨始終堅持以人民為中心的發展理念，不斷探索為人民服務的常態化制度機制。此外，維護黨的領導主體地位，除了需要各級黨組織和所有黨員的參與支持外，還需要各民主黨派、各企事業單位及民間組織的廣泛參與，為完成黨的歷史使命而奮斗。因此，加強黨的領導制度建設，也體現了黨與政府、民主黨派、社會團體以及社會成員之間的緊密團結、分工負責、協調合作的關系。堅持和完善黨的領導制度，就是確保黨的領導能夠貫徹到國家治理和社會管理的各個領域中，從而保障人民江山不變色、社會主義道路不偏向。

從黨的領導客體看，不同時期黨團結領導的對象有所不同。抗日戰爭時期，黨確立了自上而下的一元化領導體制，規定黨“應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體”[3]（P305）。社會主義革命和建設時期，重點突出了黨在七個領域的領導權，正如毛澤東指出：“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。”[3]（P305）百余年來，中國共產黨堅持從中國實際出發，在中國革命、建設和改革的實踐中根據變化著的實際將黨的領導對象納入客體范疇。比如，大革命時期，黨的領導對象主要是工人階級。土地革命戰爭時期，農民是黨的領導的主要對象。抗日戰爭時期，為了充分調動一切積極因素爭取抗日戰爭的勝利，黨的領導客體空前廣泛，不僅包括工人農民，還包括民族資產階級、小資產階級，甚至一部分官僚資產階級和開明紳士，還有海外愛國華僑等等。解放戰爭時期，根據國際國內形勢的變化，中國共產黨適時調整了政策，領導客體有所變化。新中國成立后，為了建設社會主義新中國，黨廣泛團結國內外的愛國力量，形成愛國統一戰線，這也成為建國初期黨的領導客體。隨著改革開放國策的確立，黨的領導制度與時俱進地擴充其領導對象和改革其領導制度，從而適應國情和生產力的發展要求。

總之，黨的領導制度的主體與客體之間存在著辯證關系，一方面，中國革命及建設的對象不斷發生變化，尤其是中國共產黨從領導革命的黨向執掌政權的黨的轉變，對黨自身建設提出了更高要求；另一方面，黨的領導制度的客體，無論從廣度和深度上都發生了質的變化，這對黨的領導制度化建設也相應地提出了高標準要求。黨的領導制度化本身就是黨的建設實踐發展的產物，是科學性與歷史性的有機統一。因此，黨的十九大報告強調加強黨對一切工作的全面領導，其目的就是進一步鞏固黨的執政地位，彰顯黨的領導制度的權威性。

（二）黨的領導制度的歷史演進

一百多年來，為了擔負起“為人民謀幸福，為民族謀復興”的歷史重任，一代又一代中國共產黨人從堅持無產階級領導權，到實現黨的領導，再到鞏固黨的領導，進而全面加強和完善黨的領導。黨的領導制度伴隨黨的事業經歷了從建立、探索到成熟并不斷完備的發展過程。中國共產黨的成立具有開天辟地的歷史功績。毛澤東說：“中國產生了共產黨，這是開天辟地的大事變。”[4]（P63）一大選舉中央領導機構——中央局，并選舉陳獨秀擔任書記，張國燾為組織主任，李達為宣傳主任。建黨初期并沒有明確的黨的領導制度，其組織形態不健全，直到黨的三大才形成關于黨領導的組織規定，如“中央執行委員會由本黨常年大會選出。其一切行動對大會負責，在兩大會之間為本黨最高指導機關，管理各區各地方之行動”[5]（P268）。1927年，黨的五大設立了黨的中央委員會作為黨的領導核心機構，強化了黨的領導制度的組織性。抗日戰爭時期，中共中央出臺一系列規范性文件（如《中央書記處工作規則和紀律草案》《中央委員會工作規則與紀律的決定》等），明確規定中央書記處的職權、地位、集體領導原則、組織紀律和工作紀律，等等。1948年中央政治局會議通過的《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》再次強調，“健全黨委制，是良好地實現全黨民主集中制的重要環節，……各級黨委必須實行重要問題均經黨委集體討論和作出決定的制度，而不應當由個人決定重要問題。”[6]（P519）黨委制是黨的集體領導的組織形式，進一步將黨的集體領導制度化。

新中國成立以后，黨的領導體制的發展分為三個階段：新中國成立以后到黨的十一屆三中全會前為以黨代政、黨包辦一切的階段；從黨的十一屆三中全會到黨的十八大前為強調黨政分開，黨的領導制度側重于政治、組織及思想等方面的領導；黨的十八大以來是第三個階段，這一階段的主要特征是：在總結以往黨的領導的經驗教訓的基礎上，在重申黨領導一切的根本原則的同時，明確定位黨的領導的基本方式是黨總攬全局、協調各方。

總結黨的領導制度演變的歷史經驗，非常重要的一點是：黨的領導方式應該隨著黨的領導條件的變化而適時調整，黨的領導方式應該在實踐中逐步探索完善。黨的十八大以來，黨中央重申黨的制度建設的重要性。為了維護和加強黨的領導權威，立章建制以夯實黨的領導的制度基礎；構建自上而下建立常態化的述職述廉制度；健全黨中央對重大工作的領導體制，確保令行禁止；深化黨和國家機構改革，推進國家治理現代化。黨的十九大把“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢”、“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”這些重大政治原則寫入黨章總綱。這就充分說明黨的領導不僅是重要的，而且是全方位的；不僅涉及到國家的內政外交，還涉及到軍隊和國防現代化建設，等等。此外，深入推進全面從嚴治黨。全面從嚴治黨的根本目的就是堅持和加強黨的領導。只有這樣，才能“確保黨成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執政黨”。

二、黨的領導制度的內在機理

制度是一個復雜的要素關聯系統，黨的領導制度同樣是一個龐大的既有分工又有協作關系的系統。從制度設計層面看，制度框架從內到外包含核心、中間和外圍三個層次。其中核心層集中體現了整個制度體系的本質和核心價值；中間層也是整個制度體系的主要架構，是將制度從理論落實到實踐的必要環節；外圍層主要是制度體系的外在表現，也是制度發揮作用的載體。

（一）“以人民為中心”是黨的領導制度的實質內核

一般而言，黨的領導制度體系具有穩定性、完善性和系統性特征，同一層次制度體系的要素之間是協調、合作關系，而某一要素或部門上下級之間則是領導、監督關系。黨的領導制度的核心價值，是黨全心全意為人民服務的宗旨，即以人民為中心思想。人民群眾的支持是黨的領導制度得以健康運行的重要基石，牢記全心全意為人民服務的宗旨，才能恪守中國共產黨的初心，進而以人民為主體推進國家治理能力和治理體系現代化。人民群眾是歷史的創造者，這是確立人民在黨的領導制度中地位的重要依據。可以說，“以人民為中心”是黨的理論邏輯和歷史邏輯長期交互驗證后的實踐結果，它起步于黨的革命階段，但必將貫穿中國特色社會主義事業的歷史發展進程。中國共產黨領導全國各族人民經過浴血奮戰，最終建立了人民當家做主的共和國，人民是黨和國家事業興旺發達的基石，人民過上幸福生活是中國共產黨和國家事業發展的出發點和落腳點。新中國一切國家機關前都冠以“人民”二字，就是警醒中國共產黨人：人民幸福與民族復興，既是近代以來中華民族的夙愿，也是中國共產黨人的初心使命。人民利益是黨的領導制度的合法性基礎，黨的領導制度之所以能長期得到人民群眾的擁護，其根源在于黨的領導制度始終“以人民為中心”，始終維護和代表人民群眾的根本利益，并在改革發展中將黨的利益和人民利益高度凝聚為利益共同體，因而黨的領導制度與人民的根本利益之間始終保持骨肉相連的血肉聯系。黨的十八以來，黨的領導制度建設始終強調不忘初心使命，突出強調新時代人民對黨和國家事業的重要性，通過黨史學習深刻領悟人民群眾在黨的革命、建設及改革史中的突出歷史貢獻。因此，“以人民為中心”集中體現黨的領導制度的價值取向和實質內核，是新時代加強黨的領導制度建設的重要改革坐標。

（二）黨的堅強領導是黨的領導制度健康運行的保障

黨的制度的中間層主要是指黨的堅強領導，具體體現為統一領導、執政能力及領導權威等方面。堅持黨的領導，首先是堅持黨中央權威和集中統一領導，這是黨的領導的最高原則。具體地說，全國各個領域和各級地方政府都要接受黨的集中統一領導，并在實際工作中自覺貫徹黨中央制定的路線方針政策；同時，黨對經濟社會發展的各個方面及其組織形式具有領導責任，從而保障各個方面發展始終滿足社會需求。黨的集中統一領導，既是黨執政權威的體現，也是黨的領導制度的必然要求，通過強化黨的政治領導，將執政黨領導權威組織化和制度化，從而彰顯黨的領導制度的政治優勢。黨的十八大以來，黨內反腐敗斗爭深入開展和黨內法規的制定，從理論和實踐兩個層面對于黨的領導制度提出了進一步要求，即以自我革命引領社會革命，提升黨的領導能力和執政水平，正確處理黨、國家、社會和個人之間的關系。黨的堅強領導的制度設計具有極端重要性，它直接關系到黨的領導制度的實踐成效，在某種程度上決定黨的領導制度的成敗。因此，黨的領導制度體系建設重點在落實，只有將黨的領導制度設計意圖落實到具體的黨建活動和社會主義建設事業中才能檢驗其科學性，從而在實踐中查漏補缺，持續不斷地改進黨的領導制度。

此外，制度設計的外圍，主要指向具體的制度設計，如“四個全面”戰略布局、五大發展理念，等等。黨的堅強領導并非是空話或者政治口號，它要通過具體的國家戰略布局和理念引導，深度嵌入新時代中國特色社會主義事業的各個方面。

（三）自我革命是保障黨的領導充滿活力的關鍵

黨的領導制度演化的內在驅動力就是自我革命，面對極端復雜的革命、建設及改革時期，中國共產黨人始終在精神層面保持自我革命的態度，通過持續的自我學習和實踐改造保障黨的領導制度的生命力。中國共產黨自成立以來，始終抱有強烈的憂患意識和鮮明的自我革命精神，這為黨的制度建設和國家治理發展提供了內在驅動力。總結中國共產黨百年奮斗歷史經驗，集中到一點，只有解決好黨的內部團結問題，完善黨的領導制度，不斷進行自我革命，才能保證黨的肌體自我凈化，進而保障黨順利完成時代賦予的歷史使命。

黨的十八大以來，黨以自我革命的斗爭勇氣，刀刃向內，全面從嚴治黨，并以對人民負責的態度持續增強黨的制度建設的強度和力度。當前受國際國內不確定因素的影響，各種錯綜復雜的形勢使黨的建設和黨的領導制度建設面臨著重大挑戰，反腐敗斗爭必須常態化、制度化，并與時俱進地進行制度創新。全面從嚴治黨制度化是黨的自我革命，圍繞著新時代黨內外發展對黨的領導制度的新要求，黨中央審時度勢開展反腐敗斗爭和黨史學習教育等一系列自我革命活動，從而提升黨的領導的權威性和執行力。自我革命是保持黨的領導制度活力的重要法寶，也是黨的領導制度迎接各種新時代挑戰的重要保障。

總之，黨的領導制度體系建構與完善必須始終堅持以人民為中心的理念，以全面從嚴治黨作為制度建設的突破口，同時以制度建設為抓手保障其他方面建設的穩定性和有效性。黨的領導制度體系就是一個“同心圓”結構，即加強和完善黨的領導制度必須堅持以人民為中心，“人在中央，要在四方”。只有這樣，黨的建設新的偉大工程才能從人民群眾生動活潑的實踐中獲得取之不盡、用之不竭的原動力。

三、黨的領導制度運行的實踐向度

黨的領導制度建設是黨的建設的根本性問題。鞏固黨的領導，不僅要堅持以人民為中心的發展理念，防止西方敵對勢力的滲透和顛覆，同時需要不斷提高治理能力和治理體系現代化水平。

（一）堅持依法依規完善黨的領導制度

從嚴格意義上講，黨的領導體系的不斷完善本身就是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分，因而黨內法規與國家法律具有內在一致性，都起到規范個體行為和協調社會利益關系的重要作用。依法依規領導需要以法的形式明確規范黨的領導制度權力運行的邊界、程序及規則，“及時將黨在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等方面的決策部署轉化為法律法規”[7]，從而提高黨員干部的法治意識和依法領導的法治素養。從黨的建設層面看，黨內法規是健全黨的領導制度的基本方略。黨的領導制度從理念到實踐面臨著艱巨的規范化問題，以何種方式將黨的領導意志和理念貫徹到具體事務當中而又不失公平，黨內法規是重要手段，它可以有效地解決黨的領導制度在實施過程中所面臨的效率與公平問題，可以說黨內法規賦予黨的領導制度以嚴謹透明的制度模式，并反過來強化黨的領導制度體系的科學性和規范性。黨內法規是依法治國戰略在黨的建設過程中的集中體現，它確立各級黨組織和黨員個體開展黨內外活動的基本規范，從而將黨的領導制度全面貫穿到中國特色社會主義事業中去。

矗立時代潮頭，加強和完善黨的領導制度首先是黨委中心組的思想政治學習教育的制度化、常態化問題，要教育和引導黨委中心組成員和廣大黨員干部充分認識到黨的領導制度是中國特色社會主義制度的最大優勢，強化黨的主要領導干部對這一制度的認同感，增強他們的信心和勇氣。只有黨的領導干部思想統一，形成共識，才能引領廣大人民群眾深刻理解我國現行黨的領導制度體系是在長期的歷史發展中產生并逐步完善起來的，是歷史和人民的選擇，必須倍加珍惜。另一方面，在不斷提高黨員干部思想政治素質的同時，還要使他們清醒地認識到黨的領導制度建設還存在這樣或那樣問題，需要根據實踐發展進行不斷完善。領導干部必須樹立強烈的問題意識，著力提升發現問題、分析問題、解決問題的能力，善于從錯綜復雜的現象和問題中理清思路，發現本質規律，做出科學務實的決策。建立健全黨的領導制度必須根據我國現實國情，構建與經濟社會發展相適應的黨的領導制度體系。

（二）堅持黨管干部原則

從黨百年奮斗歷程所積累的經驗看，要辦好中國事情，關鍵在于黨的干部人事政策，在于是否能選拔出德才兼備的各類人才。由此，必須完善黨管干部和黨管人才人事制度，建立能夠讓優秀人才脫穎而出的人事制度。首先，黨的全面領導包含對黨組織和廣大黨員兩個方面的領導，因此黨的全面領導必須充分發揮各級黨組織尤其是基層黨組織戰斗堡壘作用，充分調動廣大黨員的積極性和主動性。其次，廣大黨員干部是執行黨的領導制度的關鍵主體，干部制度直接決定著黨和國家各職能機構能否真正發揮其職能作用。我國的公務員制度和干部人事制度與西方國家的文官或事務官制度相比有著本質區別，最根本的區別在于制度主體所持有的政治立場，我國的公務員制度是在黨的全面領導下運行的。中國共產黨始終堅持黨對干部和人才的領導，確保黨的路線方針政策和國家各職能機構的政策能夠得到貫徹落實。再次，組織和干部路線能夠為政治路線提供重要保障，黨堅持德才兼備、選賢任能的用人原則，堅持廣泛聚集天下英才來推進中國特色社會主義事業發展，充分發揮人才和智力要素在國家治理中的創造性作用，為實現中國之治和完善中國特色社會主義制度提供必要的智力支撐。

（三）健全黨的監督體系

黨的領導是全面領導，具有全面性和權威性，既有黨內的垂直領導，又有黨際之間、和人大政協等國家機構之間的橫向領導；既包括實體性路線方針政策的領導，也包括縱向貫徹落實等流程或程序性的領導；既體現在時間維度上，又體現在空間維度上。事實上，黨的領導制度并不僅僅局限于決策和執行這兩個環節，還體現在監督和評價等機制上，因為權力只有在陽光下運行才能充分發揮黨的領導制度優勢，要健全完善黨的領導監督體系，提高黨領導決策的科學性和民主性。監督機關的工作人員尤其是主要領導干部應具有過硬的監督能力和專精的監督水平。“監督監察機關應該是模范機關，它代表了黨內外的良心和正義，是凝聚黨心、民心的利器，監督監察機關應由黨內外政治堅定、品格高尚、具備威信、富有經驗、大公無私且能嚴格監督執紀的同志組成。”[8]

黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴治黨，以黨的自我革命打破“歷史周期率”，充分體現了黨中央高度重視黨內監督與黨外民主監督相結合。毛澤東在“窯洞之對”中回答了用民主監督來解決中國歷代王朝興衰周期率問題，新時代全黨依然要面對和解決這一難題。因此，中國共產黨為了鞏固自身長期執政地位，提高國家治理效能，提出了把自我革命和民主監督相結合，建立起全面從嚴治黨長效機制。另外，提高黨的領導效能必須建立科學的監督體系。通過在政黨、政權以及社會各領域建立健全監督體制，確保對權力的運行起到有效制約作用，確保在黨的領導規范化、法治化基礎之上，充分發揮黨的領導制度優勢。要強化黨內外監督的嚴肅性，增強黨的領導制度權威。具體而言，第一，強化黨內監督。在貫徹落實黨的領導制度時，各級黨委黨組必須明確自身的職能作用，強化監督執紀力度，認真履行職責，充分發揮監督主體的監督職能。第二，強化外部監督。主要鼓勵人民群眾監督黨員干部的工作作風和生活作風，因為基層黨組織的工作與人民群眾關系密切，在評價和考核黨員干部時，群眾最有發言權。總之，加強與完善黨的領導制度，必須與時俱進地創新黨的領導機制和領導方式，保證黨的領導制度建設植根于人民、服務于人民、造福于人民。