鄰避效應下我國環評制度的衡平性研究

唐卓忠

（東北林業大學文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040）

1 環境鄰避沖突問題的提出

居民對于住宅區附近某些兼具公共利益性與潛在危險性的設施項目（如垃圾焚燒廠、水庫建橋、鐵路機場），常常產生排斥的情緒，由此種心理引起堅決而強硬的態度，甚至產生高度情緒化的集體抵制或對抗活動，這被稱作鄰避沖突，該類設備也被叫作鄰避設施。在公民環境權利意識與利益訴求觀念日益增強的當下，社會對牽涉環境權益、健康質量等建設項目的關注從未停止。近年來，典型的鄰避型群體運動愈演愈烈[1]。從利益需求的意義出發，鄰避沖突主要是兩個正當利益之間非對抗性的博弈，即發展與保護的沖突：作為“共有財產”的受托者（地方政府），維護城市公共利益、驅動城市正向發展是其基本義務；而對于鄰避設施周邊的民眾而言，個體的環境健康權益、財產經濟利益和政治訴求權利才是首要主張。利益結構多元化的社會出現鄰避沖突是難以避免的，且大部分沖突在性質和結果上并沒有絕對的錯和對、輸與贏。故對于此類沖突的解決，法律應當持同等保護立場，以“權衡”的方法化解，不能以排除或否定一方的合法利益為代價去保護另一方的合法利益[2]。

而環境影響評價機制作為實現環境正義的重要制度設計和項目開發建設的前置性決定要素，其運行模式本身對規避鄰避矛盾具有一定的導控作用。但鄰避抗爭為何會演化為非理性的群體性事件？其與鄰避設施規劃過程中環境風險分配的平衡性有重要聯系，因而以環評機制應對鄰避問題的衡平性為視角，綜合考量我國環評制度現狀，探索化解鄰避沖突與社會可持續發展新路徑，具有一定的現實意義。

2 環評制度在沖突治理的衡平性界定及標準

環評的衡平性與整個規劃文件的形成、執行等過程有直接關系，任何一個環節的疏漏都可能導致環評機制的固有作用與實際效果發生錯位。本文所指的衡平性界定為在鄰避設施的環境影響評價過程中公共利益與個體法益之間的平衡程度，可以從以下3 個方面考量。

2.1 技術標準

鄰避設施對環境的影響往往存在著較為復雜的因果鏈條，一般民眾很難憑借自身邏輯與經驗法則對項目建設帶來的環境風險有客觀判斷。故在環境影響評價過程中，公眾通常會將項目信息與國家環境標準和技術指標對比判斷真偽。一旦相關標準有所缺位，居民將失去可靠參考，轉而自行判斷，這極易導致公眾意愿與政府結論相背而行。同時，標準的缺失也會使環評決策的結果及其負外部性分配的公正性難以得到保證，環評機構無法通過科學的技術標準說服公眾，不可避免地讓公眾質疑環境影響評價的結果，最后演變成鄰避沖突。

2.2 公眾參與

作為環評運行的必要環節，公眾參與的有效性已然成為判量環評機制在鄰避效應中衡平性的重要依據。公眾參與環評的有效性，是指公眾參與對鄰避設施項目環境影響評價的影響程度，它主要包括參與主體內容、信息互動效果兩個方面。首先，廣泛的參與主體、恰當的參與時限、多樣的參與方式能滿足不同利益群體的訴求需要，保障更多相關主體的合法權益，這也是環境的公共屬性所決定的。而不合理的參與規則將會成為橫亙于環境和人面前的巨大障礙，加劇利益天平的失衡。其次，公眾參與中的信息反饋效果也是判斷體制衡平性的外在標準，即公眾的意見信息是否作為審批決定的考量因素，能否得到審批機關應有的尊重與采納。對合理意見進行采用，對不予采納的意見進行合理解釋并讓公眾知曉，這不僅能對政府主導下的環保體制進行監督，同時也能提升環境決策的公正性與執行力，降低鄰避效應發生的可能性。

2.3 事后補助結果

補償方案的不合理往往是鄰避沖突的宣泄口，因此事后救助結果的公正性是考量環評機制在處理鄰避沖突衡平性最直觀的標準。作為維護社會公平正義的最后一道防線，體制內法律救濟的缺位加之民意表達渠道的堵塞，會潛在地強化作為利益當事人之一的政府方的專權優勢，最終導致民眾不得不選擇體制外乃至法外的方式進行利益訴求。就補償機制而言，補償的形式、標準依據、監督落實都直接影響著補償結果的合理性。當沖突無法避免時，及時、合理的補償對于緩解風險負擔方鄰避情緒尤為重要。

3 增強環評機制衡平性以有效克服鄰避效應的建議

3.1 推進戰略環評制度

戰略環境影響評價是指對規章政策、規劃設計及替代方案產生的環境效應進行宏觀有序的綜合評估，是環境影響評價制度的戰略延伸。傳統鄰避設施的規劃決策一般依托現有國家環境標準與地方現實發展的需要，而決策本身如何衡量利弊、如何突破局部思維的桎梏則需借力戰略環評制度。通過嚴格實施戰略環評制度，能有效提高相關政策標準的宏觀性與科學性，從源頭上減少因戰略失誤而導致的環境污染問題，推動實現環境風險最小化與風險分配最優化。

2016 年生態環境部發布的《“十三五”環境影響評價改革實施方案》以及2021 年《“十四五”環境影響評價與排污許可改革實施方案（征求意見稿）》均表示要深入推進戰略環境影響評價，故可以借此契機，以鄰避項目為目標試點，將戰略環評工作納入決策考量中。對此，先從評價范圍出發，將國家產業發展規劃、國民經濟發展規劃等國家重大戰略規劃有效納入評價范圍，同時對相關法律標準、政策規劃的形成過程進行專門的評價考量，以延伸戰略環評制度的調整深度，從規則設計上避免建設項目因無序推進而導致的鄰避矛盾升級。國家和地方也需出臺操作性和實用性較強的評價細則，完善內外聯動機制，實現決策與執行環節的高效銜接，推動環境影響評價朝著規范化、客觀化、公正化的方向發展。

3.2 健全環境公眾參與機制

在公眾參與環境影響評價過程中，參與主體范圍的確定是首要問題。由于具體環境因素的不確定性，鄰避項目對于各個群體的影響程度往往也難以確定，故參與主體除受建設項目直接影響的自然人、法人和其他組織外，還應包含受項目間接影響的個人或組織。這里間接影響的范圍界定因素并不限于空間距離，還可以考慮上下游的經濟聯系、時間維度等。在技術、影響力上擁有優勢地位的環保組織也應被吸納為公眾參與的主體，不可將其框制在“受項目影響內”。環保組織依托特有的中立性與專業性，所提出的建議往往更具客觀性與科學性，更能得到采納。

保障公民的環境權。環境權是一個兼具程序性權利和實體性權利的復合型權利，其主要包括環境信息知情權、環境參與權和環境侵害請求權[3]。建議向前向后延伸公眾參與環評的階段范圍，即民眾可參與時間向前延伸到項目選址階段，向后擴延到環境影響的后評價與跟蹤檢查階段。社會公眾越早介入環境影響評價，越能及時調整規劃，避免后期資源與成本的浪費；公眾參與項目的監督也能讓群眾親身了解項目情況，在一定程度上緩解其不滿情緒。相關部門可以根據鄰避項目的特色探索其他參與方式，如組織實地參觀、開設建議專線、選擇公眾易接觸到的新聞媒體實時轉播等，調動公眾參與環境影響評價的積極性，引導群眾以合法、合理的途徑行使公民環境權利，推動多方主體達成理性共識。我國也應完善環境公益訴訟制度，逐步確定公民個體作為環境公益訴訟的主體資格，并將政府機關不作為或違法行為納入司法審查范圍，從而保障公民環境權利。

完善環境信息公開與反饋制度。公眾參與的前提是公民能夠接觸到真實有效的環境信息，因此我國相關規范應明確環評信息的公布范圍。用于公開的環境影響報告書應包括項目具體信息及其預期風險、環評目的、決策依據、公眾意見和參與情況等信息，盡可能使用簡潔易懂的語言，避免使用模糊用語，減少公眾的理解障礙。此外，應當進一步細化環評單位關于采納與反饋公眾意見的規定。有關部門可以依據已有標準與法律規范，組織專家對環境影響報告書中民眾意見的采納情況進行審議并提出科學意見。對于予以采納的建議，部門當以書面形式將其確定為決策考量的內容。而對不予采納的意見也必須以書面形式及時告知相對人，并對不采納的理由進行充分的論證與解釋，當公眾認為理由說明不成立，或者公眾意見未被采納且沒出具合理說明的，民眾可向負責審核的環境保護行政部門反映，環境保護行政部門認為有必要的，可遵循有利于相對人的原則，要求其相關單位予以重新說明或視為無效。

3.3 構建多元化回饋補償機制

司法救濟作為體制救濟的最后防線，往往會耗費大量個人、社會和司法資源，對簿公堂的局面也易使群眾逐漸站在政府規劃的對立面，實際效果也會與環評初衷悖離。因此防范鄰避沖突最為直接、衡平成效最快的措施，除了制度本身完善外，構建多元化的回饋補償機制也至關重要。

多元化回饋補償機制的對象應包括鄰避設施本身以及受其負面影響的當地民眾，補償的主體也應當由政府和建設方共同擔任。傳統機制對居民的補償多是一次性的，而鄰避設施給居民帶來的負外部性卻是長久存在的，隨著時間推移，這種收益與風險的不對等性也會愈發明顯。因此在主體協商過程中，補償方應以居民的利益關切和環境可持續性為補償出發點，合理補償項目帶給受害者的實際損失（包括現實和預期的損失、間接和直接損失）。同時政府與企業也需專門提供資金，定期用于鄰避設施的環保改造，及時處理設施產生的污染損耗。此種雙向救濟模式可以有效減輕項目的不利影響，減少民眾的不良情緒。

回饋補償的具體形式應當呈現多樣化形態。一般而言，不同類型的鄰避設施對居民的健康、財產、精神等方面造成的不利影響也不同，因此需要因地制宜地通過多元方式進行補償，主要分為金錢補償與非金錢補償兩大類。金錢補償除及時支付現金外，建議承擔項目建設的企業與政府按照比例劃撥特定資金，以應對未來鄰避設施可能對周邊居民及環境產生的風險。在非金錢補償方面，我國可以參考“日本垃圾焚燒設施補償制度”，在當地修建圖書館、公園等基礎設施，依據項目開發特色產業以增加就業機會。親民多樣的利益補償形式，能在一定程度上引導那些持反對意見的人自愿接受項目，而不是基于申訴無果的妥協。

此外，我國也應著力建立一套科學的補償計算體系，完善內外部的監督機制以解決補償方案不公正、實際補償難落實等一系列問題。首先，地方政府應綜合考慮專家、民眾、企業等主體建議，用科學方法對鄰避設施產生的外部成本以及居民利益的損失進行估算，并將其對應于補償金比例的計算中，方案的制定過程與最終結果也必須用通俗易懂的形式公之于眾，形成一套科學而又具有針對性的補償計算體系。其次，作為方案通過的決定方，政府行為是否合規合法對于其結果的公正性具有很重要的影響，因此，審計、紀檢等部門應該加強對方案制定、執行過程的監督，可依靠線上技術監測和線下暗訪專員，增加對項目建設進度、補償方案反饋情況等方面顯性巡查和隱性督查的頻率，綜合運用行政手段落實補償方案。