城市軌道交通定價及補貼對策探析

◎周佳寧

從當(dāng)前我國針對城市軌道交通定價與補貼的研究情況看，在多年實踐研究中已經(jīng)積累了大量理論、實踐成果。社會在不斷發(fā)展，城市軌道交通通車里程日益增加，與此同時，軌道交通企業(yè)的實際運營成本也有所提升，由于當(dāng)前各大城市乘客出行需求在不斷增加，這在很大程度上對城市軌道交通可持續(xù)經(jīng)營帶去了巨大挑戰(zhàn)。因此，本文意在通過探析并找出定價方法、補貼機制，促使定價能夠與補貼相互協(xié)調(diào)，在保證城市軌道交通運營企業(yè)的經(jīng)濟利益的同時，也獲得合理的補貼，進而促使城市軌道交通可持續(xù)性發(fā)展，更好的服務(wù)于社會。

一、城市軌道交通定價原則

在城市軌道交通定價過程中，必須遵循一定原則實施合理定價，才能保證其合理性，為日后實施定價提供參考依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

（一）穩(wěn)定性原則

所謂穩(wěn)定性原則，主要指的就是已經(jīng)出臺并執(zhí)行的城市軌道交通價格方案，要保證在一定時間范圍內(nèi)處于穩(wěn)定狀態(tài)，當(dāng)中涉及的內(nèi)容有：制定的價格方案中的基準(zhǔn)票價、價格調(diào)整的影響因素等，還有一些其他參考指標(biāo)等內(nèi)容，這些方面并不會隨市場短期供求變化而發(fā)生改變。需要注意的是，這種穩(wěn)定性并非絕對，實踐中也提現(xiàn)出了一定靈活性，比如，整個運營環(huán)境發(fā)生改變、發(fā)生特殊情況等，此時主要由政府、相關(guān)部門等機構(gòu)出面調(diào)整了軌道交通價格。

（二）合理性原則

該原則主要是針對票價水平提出的，政府或有關(guān)管理部門制定城市軌道交通價格水平基準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)確保其在執(zhí)行過程中做到合理、科學(xué)。在具體實施過程中，要求城市軌道交通制定的定價目標(biāo)必須充分考慮到乘客、企業(yè)、政府等主體的利益，此外，還要結(jié)合實際情況，盡量減少、消除一些弊端，避免因為不同主體之間的矛盾、沖突而引發(fā)票價爭議，從而確保社會資源能夠優(yōu)化配置，發(fā)揮出優(yōu)化市場績效的作用。除此之外，制定的價格應(yīng)當(dāng)保證軌道交通線路需求和供給實現(xiàn)平衡，并且可以客觀反映出價值。

（三）遞遠遞減原則

綜合分析城市軌道交通的票價結(jié)構(gòu)可知，一般情況是結(jié)合距離變化，實行差別化票價結(jié)構(gòu)，簡單說就是里程運價結(jié)構(gòu)。根據(jù)運輸作業(yè)實際過程，可以分為始發(fā)到達作業(yè)費、運行作業(yè)費，當(dāng)運行距離增加時，運輸支出也隨之而增加。運行作業(yè)費同樣也會隨著運距增加而上升，但運輸距離的變化并不會影響到始發(fā)到達作業(yè)費。所以，若是運輸距離長，各單位里程能夠分攤的始發(fā)到達作業(yè)費就越少，相應(yīng)的運輸成本也不會增加，反而減少，基于此特點，城市軌道交通運輸部門可以依照此，結(jié)合具體運輸距離，實行遞遠遞減差別運價結(jié)構(gòu)。

二、城市軌道交通定價方法對比

對于城市軌道交通的定價方法，政府以及有關(guān)部門在實際操作過程中應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的社會經(jīng)濟情況，并綜合考量市場供需關(guān)系、市民出行特點以及經(jīng)濟承受能力等因素，合理制定票價，下面主要以三種方法為主展開具體分析。

（一）成本因素

依照成本為參考因素進行的定價，是很多行業(yè)最為常用的定價方法，這種方法也最為實用。在具體操作過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)成本為基數(shù)確定定價水平，而后再綜合考慮到企業(yè)合理利潤，可以借助公式來表示運價率（pricerate）：r=［c/（q·l）］·（1+i）。其中r代表運價率（元/人·km）；c為運營成本（元）；q代表總運量（人）；l為平均運距（km）；i表示合理盈利率（%）。依照成本制定的定價方法，很難實時反饋出軌道交通具體的運量與票價情況。而城市軌道交通本身帶有一定的公益性，再加上城市軌道交通沉淀成本較大，若是采用此種方法進行定價，制定的票價必然會超出市民的承受能力，反而弱化了公益性特征。

（二）市場供需因素

以市場供需環(huán)境為參考因素的定價方法，更多傾向于市場取向，在定價過程中主要參考多數(shù)乘客可承受的運輸價格，注重服務(wù)價格的自然形成，保證能夠適應(yīng)市場交易環(huán)境。所以，政府與相關(guān)部門在定價過程中，需要綜合考量運輸服務(wù)在市場上的供求關(guān)系，與此同時，還要與城市其他交通方式進行對比，在此基礎(chǔ)上再實施定價。

（三）社會綜合效益因素

基于社會綜合效益因素的定價方法，是立足整個社會基礎(chǔ)上的實施的一種綜合權(quán)衡各方面利益的方式，目的在于促使社會范圍內(nèi)的資源進行合理優(yōu)化配置，從而營造良好的社會福利環(huán)境。基于此目標(biāo)下，政府在調(diào)控價格過程中，主要是考量政府財力，而后才衡量企業(yè)、乘客之間的利益，在具體實施定價過程中可以按照下面三種思路實施。

首先，制定的票價應(yīng)當(dāng)符合乘客合理消費結(jié)構(gòu)、消費水平，可以用公式y(tǒng)·β=n·l·r表示。其中n則表示年出行次數(shù)（人次）；l為平均出行距離（km）；r代表運價率（元/人·km）；y代表地鐵乘客人均收入水平（元）；β表示出行費用百分比（%）。

其次，應(yīng)當(dāng)考量政府是否具備相應(yīng)的承受能力，通過公式G·βs+q（r）·l·r=c+p表示。當(dāng)中G為城市政府財政收入水平（元）；q（r）則表示城市軌道交通運量（人）；而βs則代表財政收入用于地鐵補貼的比例（%）；p代表地鐵運營合理利潤（元）。

最后，還需要綜合考量城市軌道交通運輸能力是否可以最大化發(fā)揮，E=α·q（r）。A表示合理安全系數(shù)；E表示城市軌道交通運輸能力（人）；q（r）基于出行運價率的城市軌道交通運量（人）。

三、城市軌道交通補貼及存在的問題

（一）補貼途徑

1.資源性補償。

所謂的資源性補償，主要途徑就是給予運營企業(yè)一定的盈利資源，比如，地鐵沿線房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)，或者結(jié)合具體地區(qū)情況賦予其一些利潤較高的經(jīng)營項目，通過此種方式來增強運營企業(yè)的盈利能力。在具體實施資源性補償過程中，一種是將土地收益等一類外部收益進行內(nèi)部化處理，另一種就是實施交叉補貼，通過一些盈利性高的項目所獲得利潤補貼軌道交通經(jīng)營虧損。嚴格意義上講，資源性補償屬于一種隱性財政補貼，所以并非政府財政支出，此種補償方式在很多城市廣泛應(yīng)用。例如，由香港地鐵公司按照BOT方式投資建設(shè)的深圳地鐵4號線，該線路建設(shè)總投資額高達60億元人民幣，給予香港公司的經(jīng)營期為30年。根據(jù)相關(guān)協(xié)議，該線路沿線的土地開發(fā)權(quán)要授予香港地鐵公司。

2.資本性補貼。

與資源性補償不同，資本性補貼屬于政府以直接投資、投資補助等形式，促使城市軌道交通項目實現(xiàn)盈利，保證經(jīng)營企業(yè)在一定程度上減少虧損。比如，我國北京的4號線采用的PPP模式，主要方式就是將項目投資劃分為公益性、經(jīng)營性兩個部分，其中公益性部分由政府投資，而經(jīng)營性部分則用來吸引社會投資。根據(jù)北京4號線地鐵實際運營情況看，政府出資的投資企業(yè)主要負責(zé)土建工程部分，比如地鐵車站、軌道、洞體等。而社會投資組建下的項目公司主要負責(zé)車輛、信號等設(shè)備的投資、運維。按照7：3的比例，政府和社會進行投資，為保證實際建設(shè)質(zhì)量、安全等問題，政府部門需要和PPP項目公司簽訂該項目的特許經(jīng)營協(xié)議，依照工程效率、質(zhì)量、安全等重要指標(biāo)考核PPP項目公司。綜合來看，資本性補貼方式最大的優(yōu)勢就是操作簡便，同時，相應(yīng)的補貼力度也非常大，更為重要的是可以獲取到一定社會資金用于建設(shè)城市軌道交通項目，進而減輕了政府和運營企業(yè)建設(shè)壓力，但在實際落實過程中，此種資本性補貼需要城市政府具有較強的融資能力。

3.經(jīng)營性補貼。

經(jīng)營性補貼并不難理解，主要針對性的就是城市軌道交通運營環(huán)節(jié)而言，采取間接方式，利用相應(yīng)的政策性優(yōu)惠給予補貼，或者直接實施財政補貼，這種經(jīng)營性補貼主要的目的就是用來彌補運營虧損。具體實施方式有如下三種：

（1）間接運營補貼。

采用間接的政策性優(yōu)惠補貼運營企業(yè)屬于最為常見的方式，比如通過制定財稅、水電費等優(yōu)惠政策，減輕城市軌道交通運營企業(yè)成本壓力，使得企業(yè)獲得更多的效益。例如，我國上海地區(qū)，在開展軌道交通運營項目過程中，采取了房產(chǎn)稅減免、財政退稅、所得稅優(yōu)惠等政策，間接補貼了城市軌道運營企業(yè)；而北京地區(qū)的軌道交通項目建設(shè)，也積極推出了大量減免、優(yōu)惠政策，比如“設(shè)備更新”貼息貸款、地下建筑房產(chǎn)稅減免、技術(shù)改造專項財政撥款等等，與此同時，北京還在政策上深入到折舊計提、成本核算等方面，從實際情況出發(fā)，給予了大量優(yōu)惠性政策。間接方式的運營補貼，對應(yīng)的補貼支出并不會對政府財政預(yù)算產(chǎn)生較大影響，所以，很多地區(qū)政府都非常愿意使用這種補貼方式。

（2）直接運營補貼。

直接的補貼方式，主要指的就是政府財政部門直接以現(xiàn)金的方式補貼城市軌道交通運營企業(yè)，更加側(cè)重彌補運營企業(yè)發(fā)生的政策性虧損，如果按照補貼方式、激勵與約束程度劃分，主要分為實報實銷法、合理回報法，此外，還有按比例補貼虧損、依照運營企業(yè)績效具體指標(biāo)實施補貼等。

（3）運營補貼額度招標(biāo)。

由上文可知，城市軌道交通運營企業(yè)發(fā)生的虧損，可以劃分為政策性虧損和經(jīng)營性虧損，可以對于政府和企業(yè)而言，由于存在信息不對稱的情況，所以很難區(qū)分出到底是哪種性質(zhì)的補貼。對此，可以通過這種補貼額度招標(biāo)的方式，構(gòu)建一種競爭機制，促使運營企業(yè)的補貼額度得到合理性的確定。這種方式可以在一定程度上激勵運營企業(yè)展現(xiàn)出真實的運營成本、績效情況，但也不得不承認，此種運營補貼競爭招標(biāo)的存在，具有一定的局限性，具體分析：一方面，城市軌道交通運營市場只能進行有限制的開放，導(dǎo)致競爭無法擴大，難以獲得足夠多的市場競爭主體，最終造成競爭機制無法有效發(fā)揮。另一方面，由于軌道交通運營收益與整個城市、交通體系的局部存在緊密聯(lián)系，再加上運營期限長的特點，所以，在具體實施一次性招標(biāo)過程中，想要合理調(diào)整補貼額度，存在較大困難。

（二）存在的問題

在具體實施補貼過程中，非常容易發(fā)生政策性虧損、經(jīng)營性虧損混亂的情況。而這兩種虧損情況出現(xiàn)的原因不同，若是在具體實踐中無法區(qū)分出到底是哪種虧損，則非常容易導(dǎo)致無法建立科學(xué)、有效的政府支持以及相應(yīng)的實施機制。此外，現(xiàn)有補貼方式，并未有足夠的激勵約束作用，以往彌補虧損的“實報實銷法”方式，非常容易滋生道德風(fēng)險，部分不良經(jīng)營企業(yè)，采取非法違規(guī)方式獲得實報實銷法的補貼，反而降低了軌道交通運營效率，使得虧損情況更為嚴重，與此同時，也對政府財政帶去了巨大負擔(dān)。所以，不能再應(yīng)用傳統(tǒng)補貼方法，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況，構(gòu)建新的補貼方式，用來激勵運營企業(yè)逐步提升運營效率，起到降低經(jīng)營成本的目的。

四、補貼方式優(yōu)化設(shè)計

為了進一步優(yōu)化城市軌道交通運營，對于補貼的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)以激勵為導(dǎo)向，并重視信息問題，確保信息對稱。從而使得軌道交通運營企業(yè)的行為能夠被政府獲知，進而結(jié)合實際對其實行獎懲。但是從當(dāng)前實際情況看，政府與軌道交通運營企業(yè)之間存在嚴重的信息不對稱問題。直接影響了政府對軌道交通運營企業(yè)的判斷，進而造成很多情況，都無法通過“強制合同”，促使軌道交通運營企業(yè)按照政府要求或希望行動，從而引發(fā)諸多問題。

從大部分城市軌道交通運營情況看，信息不對稱情況非常常見，此背景下的補貼方式設(shè)計，重點就是權(quán)衡“激勵”和減少“信息租金”。政府想要保證補貼金額科學(xué)合理，必須獲取到城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)的真實成本信息。可從具體實踐情況看，政府、經(jīng)營者二者之間的成本信息，本身就是不對稱的，前面提到的“信息租金”主要指的就是經(jīng)營者具備的成本私人信息所產(chǎn)生的收益，這種信息租金非常容易發(fā)生社會福利損失。

而對于政府而言，如果只有運營者成本部分信息，則在補貼方式上可以采取以下措施：一種，利用高強度激勵的補貼方式，要求運營者必須強化經(jīng)營水平，并達到降低1單位成本，則對應(yīng)的可獲取1單位收益，此種方式有助于激勵運營者降低成本。但若是因為出于某種外部因素，運營者會得到全部1單位的收益，則此種補貼方式容易出現(xiàn)非常高的信息租金。另一種，利用低強度激勵的補貼方式，整體看，這種補貼方式的激勵作用并不明顯，但如果運營者由于其他外部因素而使得成本降低，則沒有對應(yīng)的收益，也不會產(chǎn)生信息租金。

綜合來看，城市軌道交通補貼方式，應(yīng)當(dāng)合理權(quán)衡激勵與減少租金。正常情況下，若選用低強度激勵方式，則更加側(cè)重于鼓勵運營者增加投資，用來強化產(chǎn)品質(zhì)量、提升服務(wù)質(zhì)量，從而更好的達到政府政策目標(biāo)。但考慮到城市軌道交通存在一定風(fēng)險的政策性虧損，假如采用低激勵強度補貼方式，容易引發(fā)運營者不努力的道德風(fēng)險現(xiàn)象，違規(guī)獲得相應(yīng)的財政補貼，容易影響政府財政工作。所以，城市軌道交通需要積極采取有效措施降低信息租金，利用高強度激勵型補貼方式，促使城市軌道交通能夠穩(wěn)定、安全運行。

五、結(jié)束語

綜上所述，城市軌道交通運營企業(yè)具有盈利性、公益性特點，這主要與城市軌道交通產(chǎn)品服務(wù)屬性、產(chǎn)業(yè)特征、市場結(jié)構(gòu)等因素有關(guān)，而政府通過各種補貼形式，或者購買公共服務(wù)，主要目的在于更好的維持軌道交通良好運營。通過本文對政府對城市軌道交通定價和補貼對策的分析，不難發(fā)現(xiàn)，無論是定價還是具體的補貼，如直接或間接的運營補貼、資本性補貼、資源性補貼等，其都存在一定的作用，各自適應(yīng)的條件也不盡相同。而面對當(dāng)前政府與城市軌道交通運營企業(yè)存在的信息不對稱情況，政策給予的補貼，既有益處，也有風(fēng)險，因此，在實際應(yīng)用實踐中，應(yīng)當(dāng)加強對城市軌道交通補貼方式設(shè)計，權(quán)衡好激勵與減少信息租金之間的關(guān)系。