新政策環境對城投企業融資的影響研究

◎趙毓東

引言

城投企業屬于城市建設發展的重要保障，早在本世紀之初，我國各級政府為滿足城市發展訴求，推動解決城市建設資金短缺問題，相繼成立了地方投融資平臺，以力求開辟多元化籌資渠道，承擔各地區城市發展建設的融資任務。經過長期的探索和創新，如今的城投企業得到長足發展，在城市建設中扮演著至關重要的角色，為城市面貌的演變提供了充足的支持。但不可否認的是，由于城市融資需求的持續增加，城投企業的債務規模也與日俱增，為此在2014年我國便正式要求，應當建立規范的地方政府舉債融資機制，加強對各級地方政府債務的清理、整治工作。2019年7月《政府投資條例》的頒布施行，進一步為政府債務清理提供了政策依據，也給城市建設融資行為制定了相應的規范。2020年中國銀保監會辦公廳印發《關于進一步做好疫情防控金融服務的通知》（銀保監辦發（2020）15號），再度強調城市基礎設施建設融資的規范性，面對接踵而至的監管新規，城投企業必須要適應新的政策環境，正視其融資對地方帶來的影響，努力實現城市建設融資質量的持續優化，保障城市建設的可持續發展。

一、城投企業與融資概述

1.城投企業。

城投公司，即城市投資公司的簡稱，其職能主要是推動城市基礎建設項目的落實，解決城市建設項目的資金問題，防止因資金問題導致建設項目擱淺。城投企業通常由政府牽頭設立，并將其作為城市基礎設施投資及運營的基礎性組織，由此可見城投企業所依賴的核心為政府。伴隨著我國城市化進程的加速，城投企業被賦予了更大的責任，承擔著更重的任務和使命，且城市的發展仍然需要由城投企業推進，因此在全新的城市建設背景下，城投企業無疑扮演著支撐者的角色，在其中發揮著不可替代的作用。

2.融資。

融資屬于市場經濟中的貨幣交易形式，依托融資手段可以使企業獲得更強的支付能力，且超出自身所具有的資金規模。當然，融資也會增加企業的債務風險，因此城投企業在開展融資時，必須要依據自身的實際財務情況實施分析，竭力限制融資金額和控制融資成本，保證融資結構的穩定和平衡。另外，城投企業應科學選擇融資順序，這主要在于不同的融資方式，向外界傳遞的信息也有所差異，容易增加城投企業的信息成本。而合理考慮融資方式，則有助于減少不對稱因素，促進城投企業融資水平提升，并拉低融資交易的成本。從融資的方式來看，通常可分為內部融資與外部融資兩類，內部融資主要是依據企業實際自行實施資金籌集，外部融資則是由外部渠道獲得資金，具體包括向銀行等金融機構貸款，發行股票、債券等向投資人融資等。兩種融資方式對企業也有不同的影響，如融資成本、融資風險等差異。

二、城市建設融資的發展分析

眾所周知，城市建設涉及范圍極為廣泛，包括基礎設施建設、公共事業建設等，且具有長期性、系統性和復雜性等特點。伴隨我國城市化建設進程的提速，城市建設需求也在急劇增加，因此城投企業融資將扮演著更加重要的角色。根據我國城投企業融資發展歷程看，其主要可以劃分為三個階段：第一階段，依靠政府信用背書。在早期的城投企業融資過程中，金融機構主要面向于地方投融資平臺放貸，這通常是政府與城投企業相互捆綁，城投企業更多是代表著政府的意志和職能。第二階段，利用政府資源背書。該階段主要是利用政府所掌握的土地資源，以及政府購買力為主，借助上述資源獲取項目資金，此時的城投企業融資通常與政府相互分離，由企業利用授權的形式開展融資。第三階段，企業的市場化動作。在市場化背景下，城投企業的融資行為已經逐步脫離政府參與，這也賦予了城投企業與金融機構的自主選擇性，依賴于專業的判斷進行貸款。

隨著城投企業融資形態的不斷演變，融資模式也在逐步優化和完善，由最初依賴于平臺為主，到市場化融資方式的變化，從單一間接融資轉變為直接融資及間接融資并舉，也反映出城投企業的發展過程。現階段，城市建設發展迎來高速期，城投企業作為城市建設發展的重要基石，必須要持續適應環境的變革，在依托政府所提供的支持條件外，更應當加強自身的投融資能力，拓展多元化的融資渠道，包括銀行貸款、債券融資、信托融資、股權融資、組合融資等形式，切實滿足城市建設項目的資金需求，真正做到城投企業融資的合理、合規、合法。

三、新政策環境對城投企業融資的影響

城市建設是我國的一項重要任務，尤其是隨著我國經濟實力的提升，物質生活品質也大幅發展，對于城市各類基礎設施的依賴性逐步提升，城投企業作為城市建設的實施者，理應在其中發揮出積極的作用。但同時也需要注意到，融資環境及政策的變化，將在一定程度上給城投企業融資帶來影響，為避免債務規模的過度膨脹而引發風險，因此應當落實好有效的控制措施，避免舉債建設成為城市發展的常態，降低政府背負的債務負擔。為此，我國于2014年便開展了相關的清理整治工作，出臺了與之相關的管理政策，并且以“堵后門、開前門”的方式，落實好配套政策的推行和完善，切實把握政府債務風險底線，實現市場化融資的規范發展。在2018年由發改委和財政部聯合公布了《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》，以及同年國務院頒布的《政府投資條例》，均著眼于城投融資的管理整治，明確政府投資項目與企業投資項目邊界，實現了有效的規范和管理。

不僅如此，2020年我國銀保監辦公廳印發《關于進一步做好疫情防控金融服務的通知》（銀保監辦發（2020）15號），有效梳理了現階段我國城投企業所面臨的問題，并且描繪出我國城投企業融資面臨的三道紅線。其中，第一道紅線為政府隱性債務。為嚴格限制地方政府債務無序增長，實現對城投融資隱性債務的控制，將政府隱性債務融資列入禁止范疇。一是還款資金來源與地方財政存在掛鉤的；二是政府投資項目、城投僅屬于代業主的；三是具有明確的隱性債務屬性的，如無明確資金用途、無法證實其非隱性債務等；四是由政府承諾兜底回購，或者保證最低收益的資金；五是利用政府或事業單位等國有資產實施抵押的；六是與地方礦產資源、土地等掛鉤，并將其作為還款來源的違規問題。因此，城投企業與政府債務相關的融資業務，均應當屬于較為敏感的范疇。第二道紅線為具備償債能力。償債能力屬于城投企業融資的關鍵因素，隨著城投融資與地方政府之間的脫鉤，因此審核的重點應當集中于城投企業是否具備足夠的償債能力，若向無償債能力的城投企業發放融資，則所引發的相關金融風險均應由金融機構承擔，這也要求金融機構的融資管理轉向。一是關注城投企業的真實債務率；二是將主營業務的可持續發展性作為重要指標；三是現金流能否覆蓋利息，以推動債務持續良性滾動；四是企業資產質量是否符合要求；五是政府是否保持支持的態度。第三道紅線為資金用途合規。在現階段的城投企業融資中，政府信用逐步呈現退出的趨勢，但其隱性債務的清理與整治仍需時日，在未來的融資過程中應當加強對資金用途的關注，以確保融資屬于合規范疇，保證資金的安全回收。為此，金融機構在融資發放時，必須要從固定資產投資角度進行分析。一是資金投向是否合規，避免資金注入限制產業；二是投資項目的資金自平衡能力是否符合要求；三是融資的監管申報與實際使用是否一致；四是加強對項目資金來源的審核。

四、新政策環境下城投企業融資模式面臨的困境

1.融資市場化程度不夠。

根據城投企業的發展沿革來看，其通常由政府牽頭設立，因此在部分經營管理中表現出較為濃厚的行政色彩。同時，城投企業作為城市化建設的主體，其與政府之間保持著緊密的關聯，城投企業的發展與政府的城市規范保持一致性，因此城投企業在管理上無法直接實施長期戰略規劃。基于這一特點，當城投企業面臨融資困境時，往往需要依賴于政府通過政策優惠或者政府撥款等方式，向銀行進行貸款申請，甚至通過政府作為擔保來獲得相應的貸款。因此，這種政府的過度參與使得城投企業在融資方面的自主性被削弱，在實際的運行過程中的經營利益也受到一定的干擾。另外，城投企業主要是面向于城市建設項目，其中大多為市政公共項目，因此在盈利項目上會有所限制，難以真正融入市場化的運作方式，甚至會使城投企業面臨虧損，使其合作的范圍進一步被壓縮，致使城投公司的融資能力降低。

2.融資渠道相對狹窄。

城投企業主要是以城市建設需求為主體，因此無論是項目的規模還是周期，往往不同于一般的建設項目，且部分為非盈利性項目，這要求城投企業必須要在前期投入大量資金，以避免建設項目受到影響。而這種形式也勢必造成城投企業資金回籠困難，所面臨的風險因素急劇增加，使項目的效益無法有效發揮回報功能，實際與預期之間存在較大的差異，甚至無法與投入相抵。政府作為城投企業的主要投資者和支持者，在部分城市建設項目中，必須依賴于政府財政給予支持，或者利用政府信用向金融機構貸款。雖然這種方式能夠緩解城市建設項目的資金壓力，但無法長期的滿足其發展需求，導致貸款金額持續擴大，超出了預期的債務承受范圍，陷入進退兩難的境地。由此，傳統的單一融資渠道不僅無法解決城投企業融資的根本問題，甚至會加劇政府及城投企業的財務壓力，使城市建設項目面臨諸多的風險隱患。

3.融資模式比較陳舊。

除了以往融資渠道相對單一的問題，融資模式的應用也是城投企業面臨的重要問題，如在市場化的格局之下，城投企業一般采取政府撥款、銀行貸款或市場化融資等模式，諸如債券發行、股權轉讓等，但由于各區域之間的財政能力局限，缺乏相應的償債機制，使得城投企業的融資效率、規模及質量嚴重受限，無法獲得本質上的拓展和優化。比如，在城市化建設的高速期，城投企業在申請銀行貸款時，由于其所需要的資金問題過于龐大，政府在短期內也無法給予其資金上的幫助，這就使得政府只能夠依賴出讓的土地、礦產等資源作為擔保或抵押，以此來獲得金融機構的資金。而這種方式極易引發諸多方面的問題，使市場化經營機制難以發揮出應有的效果。

五、新政策環境下城投企業融資的策略優化

1.加快相關制度的健全和完善。

如今，債務風險已成為金融監管較為關注的問題，尤其在融資模式的創新過程中，必須加強對各類風險問題的深入分析和全面防范，以幫助地方政府舉債行為更加科學、規范。據此，我國在頂層設計上須嚴格落實地方政府債務監管，并結合實際情況及時化解和協調城投平臺的債務問題，明確債務風險中的各項指標，建立更加完善的指導體系，使各類監管指標更加豐富合理。現階段，隨著銀保監會15號政策的實施，城投企業必須要結合當前的形勢，做好需求與供給之間的協調，在疫情防控要求與經濟可持續發展之間尋求最佳的平衡關系，在指標的擬定中保持必要的科學性和前瞻性，確保實現債務風險問題得到有效防范。同時，依據新政策的要求，避免逾越上文提到的三道紅線，真正推動城投企業融資監管的轉型，及時在城投企業管理過程中發現問題、分析問題及解決問題，增強地方政府的債務危機防控水平。比如，政府在債務風險的指標設計上，應當設定相應的風險閾值，若在實踐過程中出現債務風險概率超過相應閾值時，應當及時啟動應急預案，通過科學的方法實施債務風險控制，避免其不斷的演變和蔓延。由此可見，城投企業與政府之間仍然需要保持高度的協調，從根本上降低融資風險和舉債規模，以更加多元化的方式獲得資金調配，化解管理方面所帶來的危機。

2.全面拓寬城投企業融資渠道。

根據新政策所提出的目標和要求，城投企業在融資過程中應當關注渠道拓展，尤其是解決以往融資渠道單一、狹窄的問題，降低融資的成本及風險，以適應新時代城市建設發展的需求。另外，在融資渠道拓展環節還應注重發展戰略的適配，確保其具備穩定性、科學性和規范性，落實好城市基礎設施改革要求，實現降本增效的根本目標。同時，城市基礎設施建設項目中，往往會涉及大量土地資源開發，因而需要保證工作落實的精細化，避免傳統建設中的粗放、盲目、過度的開發方式，而應以精細化、集約化為核心，為城投企業的融資行為提供安全保障。城投企業作為融資的主體單元，要充分依據政策環境進行創新變革，慎重落實每一單融資的規劃，實現動態化管理及市場化調節，確保融資項目的穩定、安全、高效，避免給企業及政府等相關機構造成損失，防止發生融資的系統性風險。同時，在政府的指導和監督環節，建議應立足城市經營方向遷移，合理規劃城投企業的融資戰略，確保降低企業的實際經營成本，保證城投企業的建設利益，增強資金的流動性，使政府規范與城投企業融資始終保持同步。

3.積極規范政府性投融資平臺。

根據政府性投融資平臺的功效看，其確實有效地提升了各城市建設水平，為城市化基礎設施建設高質量發展提供了支持，并且在政府財政緊張期也盤活了資金的流動。并且，伴隨著市場經濟的快速發展，政府性投融資平臺的作用愈發多元，有助于提升城投企業的融資質量和效率，幫助政府實現投融資的宏觀調控功能[5]。據此，在政府性投融資平臺的管理上，應當將其視為相對特殊的整體，在開展各項活動時應當采取科學的項目管理模式。比如，在城投企業融資環節，應當向市場公開其融資渠道、風險掌控、制度擬定等內容，確保投融資平臺可以更陽光地運行，以適應市場經濟的發展特點和環境，真正實現自身對融資的規范和監督，保證各個環節始終處于科學規范的運行狀態。在此期間，政府也應當發揮好指導者和監督者的角色，切實平衡各方的利益和訴求。

六、結語

綜上所述，隨著各類新政策的持續頒布施行，城投企業在融資工作上必須堅持創新，積極適應現階段的發展及管理實際，突出在融資管理方面的轉變，注重各類風險問題的規避。同時，各地方政府在城投企業的指導和監管中，也要積極發揮出實質性作用，改變市場化程度低、融資渠道狹窄及融資模式單一的問題，真正適應新時代的城市建設需求，著眼于政策的帶動推動城投企業融資邁向高質量、市場化、科學化發展，保證經濟效益與社會效益的同步升級。