持續推進宜昌市法治化營商環境建設

○李方芳

優化營商環境是實現我國經濟發展方式變革的必要手段，也是增強地方經濟軟實力的重要途徑。法治在社會主義市場經濟發展過程中具有引領、規范、推動和保障的重要作用，法治化是營造公平、穩定、透明、可預期營商環境的本質要求。近年來，湖北省宜昌市不斷加強法治化營商環境建設，取得了一定成效，但也面臨諸多問題，急需尋求破解之策。

一、宜昌市法治化營商環境建設的實踐成效

近幾年，湖北省宜昌市高度重視法治化營商環境建設，通過不斷加強制度供給、深入開展“放管服”改革，逐步改善市場環境，不僅制度體系更加完善、政務服務更加優質，市場主體評價和滿意度也在不斷提升。宜昌市法治建設績效考核連續5年位居湖北省第一，獲評全省唯一、首批“全國法治政府建設示范市”。

（一）制度建設方面

法治化營商環境的優化提升需要健全的制度體系作為支撐。宜昌市率先在湖北省制定出臺《關于進一步提升營商環境法治化水平的意見》，同時，首創性發布《宜昌市法治化營商環境建設指標體系》，明確提出法治化營商環境建設的具體任務和評價標準，并將主要內容納入法治建設績效考核及年度法治督察重點內容。在制定重大行政決策、政府規章及行政規范性文件過程中，宜昌市堅持把優化營商環境作為合法性審查重點指標，注重征求企業行業協會商會意見，2021年度累計采納意見332條，采納率達100%。此外，宜昌市還高效開展“清、減、降”等有關政策文件措施的專項清理工作，持續優化便民服務，進一步促進了營商環境法治化建設的規范性。

（二）政務服務方面

法治化營商環境的優化提升需要進一步轉變政府職能。宜昌市將建設法治政府、推行依法行政作為持續優化法治化營商環境的基礎性工作。一是基本形成了工作會商、問題交辦、督查評價、動態反饋、投訴聯動、工作激勵、責任追究等七大工作機制。二是“六多合一”“信易貸”“六證合一”等持續深化“放管服”的改革創新與典型經驗成果豐碩，有效實現行政審批服務便捷化并極大提升行政效率與透明度。三是扎實開展涉企行政執法突出問題專項整治活動，最大限度減輕執法行為對民營企業生產經營帶來的不利影響。四是明確各職能部門權責，實現“12345”一號對外、統一受理、按責分辦、多級聯動，營商環境問題投訴聯動處理的長效機制建設成果顯著。

（三）市場環境方面

法治化營商環境的優化提升需要遵規守約的市場交易氛圍。宜昌市圍繞打造全國社會信用體系建設示范城市目標，重點做了兩項工作：一是不斷加強政府政務誠信建設。完善政府采購、與社會資本合作、招標投標、招商引資等領域政務誠信建設守信踐諾機制，將政府失信行為列入綜合目標考核社會信用體系建設“一票否決”項目。扎實開展清理拖欠民營企業中小企業賬款、招商引資和重點項目建設專項核查等政務失信專項整治活動；二是不斷加強社會信用體系建設。“一網三庫一平臺”信用信息網絡服務系統（即“信用宜昌”網站，企業法人庫、個人信用信息庫、重點人群信用信息庫，市級公共信用信息共享服務平臺）實現省、市、縣三級互聯互通。強化了信用監管，對行政審批和證明事項實行“告知承諾制”，將履約踐諾情況全部納入信用記錄；對企業實行差異化分類監管，在全省率先推行聯合獎懲系統嵌入政務服務一張網，進一步加強對市場主體的信用約束。宜昌城市信用監測排名穩居全國地級市前列，受到國家信用信息中心致函表揚。

二、宜昌市法治化營商環境建設面臨的困境

（一）法規制度有待完善

一是地方立法相對滯后。當前宜昌市優化營商環境的制度保障基本停留在政策層面，即大多依據的是含有“管理辦法”等字樣的規范性文件。在市場主體的產權保護、勞動關系調整與保障、金融信貸支持實體經濟、規范營商領域司法秩序以及加強營商環境法治化建設監督等方面存在地方立法的空白，一些市場主體缺乏立法參與機會和意愿表達渠道。

二是行政管理缺乏整體制度性構建。當前宜昌市優化營商環境的規范性文件內容以市場監管為主要目的，義務性、禁止性規范較多，而權利性、保障性規范較少，相應的救濟機制也不夠完善。同時，在制度構建時缺乏前瞻性、科學性、系統性的全局規劃，短期聚焦多、整體關注少，導致一些暫行條例、暫行辦法以及規范性文件之間相互矛盾或沖突。

三是政策推進和落實效果欠佳。當前宜昌市一些針對市場主體的優惠政策因宣傳不到位、獲知途徑不暢，導致受惠企業知之甚少或一知半解。有的惠企政策需要反復申報材料、來回多頭跑，甚至存在少數基層部門故意久拖不落實或歪曲執行政策的現象。同時，與政策相配套的實施措施也不夠具體完善，如“證明事項告知承諾制”因缺乏監管處理手段和法律依據，在制度推行中就受到了一定阻礙。

（二）執法監管有待改進

一是執法理念有待轉變。推行包容審慎監管執法對于營造法治化營商環境具有重要作用，但宜昌市目前除稅務等少數執法領域外，大多數執法領域尚未從全國或全省層面出臺包容審慎監管事項清單，缺乏統一法律規定支撐和可操作性的制度規范。同時，部分執法人員未能很好地平衡“依法履職”與“柔性執法”的臨界點，“重管理、輕服務”“重實體、輕程序”，強制生硬“一刀切”的執法現象普遍存在。此外，還有一些執法人員將優化營商環境簡單等同于個別市場主體享有特殊待遇，存在執法不公、選擇性執法等行為，客觀上破壞了平等、公平的市場競爭環境。

二是行政執法體制改革有待進一步深化。當前宜昌市執法監管部門之間職責重疊、交叉不清、關系不順等問題依然存在，涉企行政執法中多頭檢查、重復檢查的問題依舊突出。如，在開展涉企行政執法突出問題專項整治過程中，查擺發現的多頭檢查、重復檢查問題占比較高。執法審批過程較為繁雜，審批中介服務費問題頻現，一些變相收費、違法違規收費的行為也加重了企業負擔。一些單位和部門不作為、慢作為、亂作為等執法問題明顯，多地公安、市場監管等部門執法聯動與響應機制尚未完全建立。

（三）司法質效有待提升

一是當前司法審判涉商事糾紛“立案難”、訴訟成本高的情況依然存在。審判過程中，基于地方保護、人情關系的影響，部分涉企經濟案件久拖不決或者裁決結果畸輕畸重。執行過程中存在消極執行、選擇性執行和亂執行等問題，違反“審慎謙抑”原則超標準查封、違規扣押和凍結等濫用財產保全措施的現象也時有發生。

二是審判執行財產價值認定有待進一步規范。法院在辦理強制執行案件時，申請執行人與被執行人對查封、扣押、凍結的財產價值認定存在爭議。查封、扣押、凍結的財產價值會隨市場變化而發生變化，在資產變賣和處置過程中，被執行人和申請執行人在對被查封財產的價值計算上方法各異，法院在執行中面臨著如何把握財產價值化解當事人雙方爭議的問題。另外，如何降低破產清算程序成本、提高債權回收率、保障民營經濟優良資產及時回歸市場，實現政治效果、法律效果和社會效果有機統一的能力仍有待加強。

（四）法律服務有待優化

一是優化營商環境的法治專門機構與力量保障不充分。宜昌市政府機構改革之后，在基層地方法制機構整合過程中，出現了編制沒有隨職能劃轉的情況，部分依法治市（縣、區）辦公室的人員力量不足。同時，基層法律服務所和基層法律服務工作者數量也呈逐年下降態勢，各縣（市、區）以及鄉村法律服務資源力量單薄。

二是針對市場主體的涉企法律服務專業化、實效性不強。當前宜昌市涉企公共普法宣傳活動片面強調普遍性、忽略差異性，傳統普法方式效果不明顯，“法律進企業”等活動的開展也存在“應景式普法”現象。

三是涉企矛盾糾紛化解機制較為單一。當前宜昌市一些市場主體法治意識淡薄，民營企業和員工的法治素養不高，加上政企間的不平等關系，除司法訴訟以外的其他柔性糾紛解決方式存在明顯缺位。

三、宜昌市法治化營商環境建設的優化路徑

（一）健全法規制度體系

一是積極推動地方立法。經濟高質量發展離不開地方立法支撐。要從政策促進逐步轉向立法保障，因地制宜地將較為成熟的、適宜推廣和持續性適用的規范性文件和政策，及時轉化為地方性法規規章。要按照“解難題、穩增長、促發展”的工作要求，多渠道聽取市場主體意見，把征求意見和建議作為地方立法的必要程序，這樣實施起來更契合需求、更有利于為市場主體發展提供堅實的法制保障。

二是構建科學的制度規范體系。優化提升法治化營商環境的地方立法和政策文件在制定思路上，首先要從過去的制度監管型上升到權利保障型，進而推進到促進型和激勵型。其次要做到科學統籌、整體規劃、有序安排、合理分配，既要注重調查研究的全面性，又要體現重點性；既要考慮長遠，又要兼顧當前，避免法律、制度之間的重復和沖突，實現各自的立法目的和功能定位。

三是加強涉企政策公開透明度，推動惠企政策落實落細。建立統一的政策公開發布平臺并實時動態更新，為市場主體提供“線上＋線下”咨詢服務。簡化政策兌現手續與流程，建立限時辦結政策兌現服務信息系統并公開兌現進度。完善政策兌現跟蹤問效機制，及時制定涉企政策配套的實施細則，強化政策落實督查問責，確保各項政策措施全面及時高效落實。

（二）規范執法監管行為

一是推動監管型執法向服務型執法轉變。要明確界定包容審慎監管制度適用新興產業的范圍，明確適用包容審慎監管的條件或情形，以及具體可采取的包容措施及時間期限等，為基層執法部門具體落實提供制度依據。在此基礎上，要注重包容審慎柔性執法，以行政指導、告誡約談、跟蹤執法等梯次監管工具逐漸代替強制性行政處罰；要厘清各類違法情形的界限，把握執法尺度，強化精準執法，做到既堅持公平公正執法，又寬嚴相濟、剛柔并施、法理相容。

二是推進綜合行政執法體制改革。厘清權責邊界，全面清理調整原有城市管理和綜合執法職責。進一步理順市場監管、生態環境、文化旅游、交通運輸、農業農村等不同執法領域、不同執法層級間的權責關系，避免出現監管主體或執法主體的混亂和不確定性。全面深化行政執法改革，推行行政裁量權基準制度，指導涉企基層執法部門制定并公布行政處罰裁量標準，統籌加大基層一線執法人員力量配備和能力培訓，進一步規范行政執法行為，不斷提升執法工作質效。建立健全跨部門、跨區域、跨領域聯合執法長效協作機制，通過統一行政執法案件錄入、公示平臺，建立重大案件快速反應機制，形成市場監管綜合行政執法強大合力。同時，將行政執法突出問題專項治理作為系統性工程，實現由階段性工作到常態化、制度化工作的轉變，為市場主體良性發展保駕護航。

（三）加強司法服務保障

一是建立涉企訴訟綠色通道，最大限度簡化立案程序、推行網上立案，減輕企業訴累，節約訴訟成本。包括對涉企訴訟適用簡易程序、小額訴訟程序，限定結案時間并實現訴訟材料網上送達。通過法官專業會議討論、公開審判確保司法公正，嚴懲各類破壞市場經濟秩序、侵犯企業權益犯罪，加大知識產權司法保護力度，充分運用司法手段，努力保護企業特別是中小微企業生存，營造穩定公平透明可預期的法治化營商環境。

二是出臺有關認定查封、扣押、凍結財產的具體工作規范或操作細則，從制度層面杜絕明顯超標的查封等問題產生。利用執行查控系統對被執行人的財產進行準確研判、快速查詢凍結，對失信被執行人采取限制高消費、納入失信人名單等措施。同時，要進一步完善破產審判機制，推動出臺企業破產處置府院聯動機制等司法政策和司法舉措，縮短破產案件審理時間，提高破產案件審判效率。

（四）提升法律服務水平

一是加強公共法律服務隊伍建設。按照“事編匹配”原則，按需調劑編制，多渠道解決市縣一級法制機構人員力量不足的問題，強化依法治市（縣、區）辦公室統籌協調法治建設的功能。同時，要統籌律師、公證、仲裁、司法鑒定、法律援助、人民調解等法律服務力量，配優配齊配強法律服務團隊，建立長效下訪機制，入企“問診”并為各類市場主體提供保姆式貼身服務。

二是提高公共法律服務的普惠性、精準性和權威性。通過加強分類指導，準確把握市場主體（包括企業、員工）的法律服務需求，采用“菜單式”法律服務增強針對性和精準性。要發揮“互聯網＋”優勢，持續推進公共法律服務熱線與實體、網絡平臺互聯互通，運用大數據、人工智能等技術，實現涉企法律服務線上、線下全面融合，助力市場主體依法規避和防范經營風險，維護企業和職工合法權益。

三是加快推動“一站式”矛盾糾紛調處平臺建設。進一步拓展矛盾糾紛化解渠道，構建“大調解”工作格局，打造“法院＋工會”“法院＋公安”等“1＋N”多元解紛模式，健全涉企矛盾糾紛化解網絡體系和多元化糾紛解決機制，力爭將涉企矛盾糾紛化解在基層和訴前，筑牢優化營商環境法治根基。