公路工程施工安全管理工作要點探討

◎張亞軍李永法

一、引言

要想富先修路，公路自古以來就是經濟社會快速發展和人民生活水平快速提高重要因素，改革開放后，在我國經濟飛速發展的影響下，公路工程施工規模、技術、管理方式等都得到了極大的提高，截至2020年底，全國公路通車總里程達519.81萬公里，其中高速公路通車里程16.10萬公里，穩居世界第一；高速公路對20萬以上人口城市覆蓋率超過98%；我國的農村公路建設也取得了長足的進步，目前總里程已經突破了435萬公里，是我國社會公認的“超級工程”，基本實現了符合條件的鄉鎮和建制村通硬化路的目標。全國通車里程特別是近年來物流業的快速成長與公路交通事業的快速發展密不可分。

二、目前公路工程施工中存在的常見問題

然而，隨著發展，其中的一些問題需要我們引起足夠重視。我國前期的發展，走的是粗放式發展的道路，其基本特征是依靠增加生產要素量的投入來擴大生產規模，實現經濟增長。以這種方式實現經濟增長，消耗較高，成本較高，產品質量難以提高，經濟效益較低。公路工程施工領域存在很多的粗放式發展現象，如：對筑路材料資源消耗量大，開采石料造成的生態破壞和煙塵污染，濫挖河砂造成的水體破壞、施工過程中的水土流失和大氣污染等等，節能減排形勢嚴峻，不能滿足科學發展的新要求；由于道路超載現象、經濟爆發式增長等原因造成道路技術等級跟不上使用需求發展，道路承載能力不足，結構耐久性不足，道路的早期病害普遍存在，制約了道路基礎支撐作用的發揮；施工過程控制系統不健全，施工自動化、機械化水平較低，管理基礎建設仍較薄弱，隊伍素質與規范化管理仍顯不足，給道路的施工質量帶來不利影響，制約了道路路用性能的高效發揮；道路的服務功能亟待加強，尤其我國近年來暴雨與冰雪災害頻繁發生，使路面表面功能嚴重下降，帶來很大安全隱患，發展新型抗滑排水路面、融冰化雪路面提高路面抗滑性能，確保雨雪天行車安全迫在眉睫。公路工程施工安全問題，受施工和環境影響，公路工程施工安全管理一直是較為棘手的問題，而且近年來這一問題越發突出。

三、公路工程施工安全問題日益突出

公路工程施工具有戰線長、施工量大、時間空間的跨度大等諸多特點，是一個復雜而且要求細節完善的系統性工作，也是一項涉及面廣泛、工作條件艱苦、勞動強度很大、施工開放性高的綜合工作。在任何一個公路工程項目中，任何環節的施工出現安全問題都會對整個公路工程的質量產生很大的影響。

近年來，由于不重視施工過程中安全生產管理工作，安全管理措施不到位，發生了不少公路工程施工安全事故，造成了較大的損失。如云南臨滄市鳳慶縣云鳳高速公路安石隧道“11·26”重大涌水突泥事故，2019年11月26日17時21分許，云南省臨滄市鳳慶縣在建云鳳高速公路安石隧道發生涌水突泥事故，共造成12人死亡、10人受傷，直接經濟損失2525.01萬元。事后的事故調查發現，事故發生的原因，一是參建各方沒有牢固樹立安全發展理念，沒有真正把安全放在首位。二是參建各方對復雜地質條件下建設項目的安全風險，尤其是涌水突泥的風險意識不強。三是勘察設計、施工、監理等環節對風險管控不到位。四是施工單位對應急演練和施工人員安全培訓教育重視不夠。五是職能部門行業安全監管力度不夠。

由于公路工程施工環境十分的復雜，存在地點與人員不固定性、環境惡劣性、施工高空性、生產艱巨性、作業交叉性等，加之各個環節的監督管理不到位，安全標準化建設不達標，安全經費投入不足，滋生安全隱患，最終導致安全事故的發生，造成人員的傷亡和財產的損失。

公路工程是一項利國利民的民生工程，公路工程的投資和建設過程，能帶來巨大的經濟效益，帶動工程所在地經濟的發展，并能夠產生一定的輻射效果，帶動周邊地區經濟發展，是我國經濟發展的重要驅動引擎之一，對國家經濟發展發揮著巨大的驅動作用。同時，公路工程的建設，能夠解決地區發展不均衡和人民出行方便的問題，能夠產生巨大的社會效益。但如果不加強施工安全管理，在施工過程中或建成后，發生安全事故，造成較多人員傷亡和較大財產損失，在網絡媒體傳播高度發展的今天，不利信息會迅速擴散和發酵，迅速產生消極的社會影響，不僅起不到應起的正面社會效益，還會造成政府部門和施工參建各方的被動，同時，事故的應急搶險和事后的調查、處理、補救、善后等工作，會造成工期的延誤和額外的成本，使工程的進度控制和成本控制失效，從社會效益和經濟效益上，都會造成無法挽回的損失。與其“亡羊補牢”，不如提前預控。所以，要不斷加強對施工安全管理和監督，以預防為主，注重施工現場的安全達標建設，保障從業人員的生命財產安全。

四、公路工程施工目前存在的安全問題通病

1.施工安全組織體系不完善、不規范，安全管理制度不健全、執行不到位。現行的《中華人民共和國安全生產法》（2021年修訂版）第四條規定，生產經營單位必須加強安全生產管理，建立健全全員安全生產責任制和安全生產規章制度，第五條規定，生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。

從公路工程施工企業層面開始，就要建立起一套完善的安全管理體系，從管理人員、管理制度、安全投入、教育培訓等方面規范管理，企業負責人作為第一責任人，最重要的職能，是建立健全安全管理體系，并保證體系運轉的有效性，保證安全管理資源的投入，盡到第一責任人的職責。

公路工程施工項目管理機構，作為公路工程施工企業的外設機構，同樣應該完善安全管理組織體系。成立以項目經理為首的安全管理組織機構，組成以施工管理、技術和安全管理人員為骨干的管理團隊，做好“五到位”工作，明確要求，必須做到安全責任到位、安全投入到位、安全培訓到位、安全管理到位、應急救援到位，首先從管理人員和管理制度上完善安全體系工作。

但是，由于安全管理方面的疏漏，目前的存在著施工現場安全組織體系不完善、不規范，管理制度不健全、執行不到位，也是施工現場安全管理存在的普遍問題之一，具體表現在：施工現場專職安全管理人員配備不足，特種作業人員人證不符，現場人員專業性不足，對制度的執行和落實不到位；安全管理制度與現場條件脫節比較嚴重，制度本身就有很大漏洞，缺乏針對性，導致在施工現場無法實施；安全管理模式不符合項目管理的實際情況。

2.施工現場人員職責不明確，安全管理工作流程不明晰。由于公路工程自身固有的特點，安全風險貫穿于整個施工周期，而且隨著工程的施工進展，安全隱患也是在不斷的變化，發生事故的重要原因就是相關人員的任務分工和管理職能分工不明確，存在缺、漏及交叉重復現象，工作、組織流程關系不明確，執行過程中未進行檢查和改進，導致相關人員相互推諉扯皮，使安全管理工作不能順利開展。

3.管理人員安全意識較差，未對施工安全引起足夠重視。項目負責人，只注重施工進度和工程成本，忽視生產安全，對安全管理效益認識不到位，存在憑經驗施工的陋習；有管理人員文化水平較低，安全素質較低。工作中不熟悉安全生產知識，未能充分掌握安全操作規程，主動管理的積極性不足，漠視生命珍貴，未形成“人人為我，我為人人”的安全意識。

4.安全經費投入不足，安全防護用品、設備設施老化。公路建設事業飛速發展，各種安全設備設施及施工工藝更新換代速度較快，由于市場競爭非常激烈、且存在惡意情況，許多施工企業為了降低成本，安全經費投入不足，安全設施、配件更換及時；防護用品數量不夠，質量不達標，安裝不到位；安全材料以次充好，導致安全隱患較多，安全事故頻發。

5.安全培訓教育欠缺，監管工作不到位。施工現場未進行安全規劃，從業人員職責不清楚，業務能力較差，指導現場工作只憑經驗，安全教育、交底不與工程實際相結合，流于形式；企業及項目部未按制度對安全工作進行有效監督落實，忽視整改與防范環節，導致現場監管失去其應有的作用。

五、公路工程施工安全管理措施要點

1.健全和完善施工現場安全管理組織體系和目標管理體系及安全管理制度。（1）確定安全組織結構，它反映部門及人員之間的組織關系，是安全管理工作的核心，劃分時要粗細適當，關系明確，把涉及的責任主體全部列入，細化到班組，保證組織機構的全面覆蓋。（2）進行安全工作任務分工和管理職能分工，首先根據安全管理目標劃分任務，既要具體到部門及個人，讓其熟悉自己的工作內容，也要保證任務不重復不缺漏。其次，根據組織結構及任務分工明確各部門及人員的管理責任，確保每一項職責落到具體的個人頭上，防止相互推諉。（3）完善和落實管理制度，制度是安全責任得到有效落實的保證，是企業管理制度在項目上的延伸。所以要根據企業和項目的實際情況進行編制，而不是簡單的照抄，使其具有可實施性，以便有效提高施工人員的責任心。

2.制訂和梳理合理的安全生產工作流程。完善的安全管理流程是施工管理的重要組成部分，反映了安全生產中各項工作之間的邏輯關系。工程項目應編制總的涉及各層級的安全生產工作流程，并明確各級工作內容和任務執行人。在實施過程中，通過不斷的檢查和梳理，發現各環節之間協調配合中存在的問題，進行流程改進，使其能更科學化、合理化、規范化，提高安全管理工作效率，減少安全生產問題。

3.采取措施加強教育培訓，提高員工安全意識。（1）采取多種培訓教育方式，提高人員意識，施工現場要做到一線工人三級安全教育、安全交底和班前安全會等方式來提高人員安全素質。應聘請專業的授課老師，定期對管理人員和操作人員進行安全培訓，通過舉辦考試、知識競賽等對員工進行獎勵，提高員工參與的積極性，讓安全生產的重要性入心入腦。（2）組織開辦“一線工人業余學校”，編制“學校”授課計劃，組織授課講師隊伍，按計劃對施工從業人員進行安全生產知識教育，通過實際案例教育施工從業人員，達到警示和規范從業行為。

4.規范安全經費的使用，加強安全防護設施、機械設備管理。安全經費是不可競爭費用，是保證項目安全運行的經濟基礎。在安全經費的使用時，首先，確保安全經費用于：完善、改造和維護安全防護措施，配備必要的應急救援器材和現場作業人員安全防護用品，安全檢測、探測設備、設施，重大危險源、重大事故隱患的評估、整改、監控，安全生產檢查與評價，安全技能培訓及進行應急救援演練、其他與安全生產直接相關等方面；其次，業主和監理單位要按時足額撥付安全經費，并對項目部的使用情況進行定期審查；再次，監管單位要加大對安全經費使用、人員持證、安全防護設施、機械設備運行等的檢查監管力度，減少施工現場的安全隱患。

5.加強事先預控，實施全過程安全監管。（1）注重前期規劃。按照“安全第一，預防為主，綜合治理"安全管理方針，充分重視安全規劃，在每項工作開展前，要做好規劃，及時識別施工中存在的危險源，根據工程實際編制審批安全施工方案，并進行安全技術交底，交底必須內容完整，簽字齊全，特別要讓操作人員掌握施工工藝和安全管理要求，確保將方案落到實處。（2）加強安全隱患排查和經常性巡查，做好專項檢查，落實整改措施。要落實項目主要負責人帶班，管理人員值班和專職安全管理人員日常巡查制度。實施風險管控。a.要注重安全驗收，加強對重點部位、重要環節、關鍵設施的驗收，既要驗收工程實體，也要驗收內業資料。b.實施安全問題倒查機制，檢查中發現問題，既要查操作責任，又要查監督責任，摸清問題根源，制定整改措施，并進行整改考核。c.制定隱患獎懲辦法，在檢查過程中，對發現并敢于暴露問題的人員要予以重獎，對檢查走過場及造成較大及多次出現同樣隱患的部門及人員給予重罰，以便激發員工發現及消除隱患的積極性和主動性。

6.充分發揮工會對安全生產工作的監督作用。現行的《中華人民共和國安全生產法》（2021年修訂版）第七條規定，工會依法對安全生產工作進行監督。公路工程施工中，要充分充分發揮工會對安全生產工作的監督作用，組織職工參加對安全生產的民主管理和民主監督，維護好自身在安全生產方面的合法權益，當企業和施工項目管理機構制訂或著修改安全生產規章制度時，要聽取工會的意見。如果發生了安全生產事故，工會應該參加對事故的調查。

7.制訂專項施工方案、做好各類應急預案的制訂和演練工作。根據現行《建設工程安全生產管理條例》和《公路工程施工安全技術規范》（JTGF90-2015）的規定，施工單位應當在施工組織設計中編制安全技術措施和施工現場臨時用電方案，對下列達到一定規模的危險性較大的分部分項工程編制專項施工方案，并附具安全驗算結果，經施工單位技術負責人、總監理工程師簽字后實施，由專職安全生產管理人員進行現場監督：（1）基坑支護與降水工程；（2）土方開挖工程；（3）模板工程；（4）起重吊裝工程；（5）腳手架工程；（6）拆除、爆破工程；（7）國務院建設行政主管部門或者其他有關部門規定的其他危險性較大的工程。對前款所列工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的專項施工方案，施工單位還應當組織專家進行論證、審查。

施工單位編制專項方案并經過內部審核后，要報送到施工項目監理機構進行審核，由監理工程師對施工單位報審的安全專項施工方案進行認真審查，并在七天之內給予明確書面的回復意見。需要修改的，書面告知修改要求并明確修改時限，符合要求的，由監理工程師批準并上報建設單位。在專項施工方案未得到批準前，項目監理機構不得同意相應的單位工程、分部、分項工程的開工申請。

為加強和規范對突發事件應急工作的管理，全面提高施工單位應急處置突發事件的能力，最大限度地預防和減少突發事件及其造成的損害，保障人民生命和財產安全，在工程施工前，施工單位應該編制各類事故的應急預案。堅持預防與應急相結合、常態與非常態相結合，常抓不懈，在不斷提高安全風險辨識、防范水平的同時，加強應急基礎工作，做好常態下的風險評估、物資儲備、隊伍建設、完善裝備、預案演練等工作。居安思危，強化一線施工人員的緊急處置和逃生的能力，早發現、早報告、迅速處置。

六、結語

針對公路工程施工現場存在安全和管理問題，通過對安全事故進行細致的研究和客觀分析。從多方面因素展開調查，找出導致事故發生的主要原因。目前，由于公路工程點多、線長、面廣、項目眾多，監管人員較少，工作量大，監管不能全面覆蓋，使得一些公路工程施工企業抱著僥幸的心理，忽視施工場地安全建設，安全經費不能足額有效投入使用，增加了施工場地的安全隱患。因此，我國正在完善制度，引進社會專業安全管理隊伍，對公路工程從業企業進行嚴格管理和過程監督檢查，確保各項制度落實到位，不斷提高施工安全標準，使員工行為操作規范化，為施工安全順利打下良好的基礎。