生態環境損害賠償磋商的現實困境和相關制度完善分析

趙莎莎

（甘肅省生態環境科學設計研究院，甘肅 蘭州 730000）

1 引言

生態環境保護問題是社會經濟發展繞不開的話題，主要原因在于，經濟社會的擴張必然會影響到原本健康的生態環境體系。回顧以往經濟發展中的經驗教訓，企業污染后帶來的一系列生態問題清晰可見、觸目驚心，而由于過去環境保護相關法律法規的缺失，企業對環境造成了污染，通常為環境治理買單的是政府財政，而生態環境破壞的最大受害群體則是廣大的人民群眾，為了打破這種“企業得利、群眾受害、政府花錢”的模式，生態環境損害賠償磋商機制應運而生。在經濟高度發展的今天，已經不允許重蹈“先污染，后治理”的覆轍，生態環境損害的最大威脅是現代化的工業體系，為了盡可能地降低企業發展對生態環境的影響和破壞，環保部門對企業發展的控污、治污問題提出了更加嚴格的要求，同時，也提出了生態環境損害賠償磋商機制，不僅要嚴控污染源，而且通過“誰污染、誰治理”的舉措，關聯企業的經濟利益，讓污染企業為生態環境損害問題買單，也迫使企業不斷提升自身環保要求和污染排放標準，進而在控污、治污問題上實現多元化的解決途徑。然而，生態環境損害賠償磋商機制雖然已經在施行，但是由于政策發展起步較晚，相關法律法規仍未健全，相關管理機制并不完善，導致在實踐執行過程中存在很大的分歧和爭議，也給生態環境損害賠償磋商的順利進行帶來很大的困難，鑒于此，政府部門應該重視生態環境損害賠償體系的建設和實踐工作，不斷健全和完善理論和實踐體系，保障生態環境損害賠償磋商通道，促進生態修復資金的順利到位，從而為減輕生態環境損害、提升生態環境質量增強約束力和執行力。

2 生態環境損害賠償磋商的現實困境分析

2.1 生態環境損害賠償磋商的理論困境

生態環境損害賠償磋商理論基礎薄弱，相關法律依據和管理機制既有矛盾，也有爭議，成為限制生態環境損害賠償磋商順利開展的一大現實困境。主要原因在于以下幾個方面：一方面，生態環境損害責任人明確，但是法律和相關機制中對生態環境損害的利益代表人卻存在較為模糊的界定，企業對生態環境造成嚴重破壞，最大的受害群體是人民群眾，而人民群眾通常是獨立的個人，作為利益代表人去與企業進行生態環境損害磋商顯然不合適，而成立社會組織向企業索賠的難度同樣不小，企業對社會組織的索賠問題通常無視，有望順利與企業進行賠償磋商的只有政府部門，但現有法律表明了生態環境損害賠償問題并非行政法律關系，而屬于民事關系，政府與企業通常存在相關利益，通過民事關系磋商環境損害賠償很難得出滿意的結果；另一方面，相關法律體系和管理機制的不完善，甚至自相矛盾，也給賠償磋商帶來很大的阻礙，我國現有的生態環境損害賠償磋商理論基礎是建立在民典法中的物權法，多傾向于私權的所有權定義，而生態環境問題屬于國家自然資源問題，是國家所有，在我國憲法和民法上都有對國家所有權的定義，顯然，現有的相關法律法規以民事關系定義生態損害賠償磋商與國家根本法律相矛盾，涉事污染企業僅承擔民事責任也降低了對生態環境污染行為處罰的威懾力，這就給生態環境治理留下了很大的監管漏洞，從而導致生態環境損害賠償磋商困難重重。

2.2 生態環境損害賠償磋商的實踐困境

由于相關法律法規和管理機制的不健全，導致生態環境損害賠償磋商在具體實踐中同樣存在巨大的困境。首先，在生態環境損害賠償中，利益代表人通常為地方政府，而地方政府與涉事污染企業往往存在著關聯利益關系，畢竟企業發展也為當地政府GDP作出了一定的貢獻，特別是地方龍頭企業或大中型企業，當地政府對待此類企業的污染問題通常也會選擇默許，作為對生態環境治理問題迫切關心的是人民群眾，卻無法有效融入到生態環境損害賠償磋商程序中去，也無法作為有效磋商監管人監督政府部門與企業的正確、合理磋商，這也導致部分地方政府在實際追究企業生態環境污染問題、索賠磋商的實踐中不作為，污染問題得不到解決，生態環境損害賠償磋商也不執行，污染企業作為責任主體和既得利益者不僅未得到相應的處罰，反而變本加厲，不利于控污、治污政策的執行；其次，我國在對生態環境損害賠償磋商機制實踐中并未全面施行，目前，雖然多地相繼出臺了生態環境損害賠償磋商試點管理辦法，但在實踐中存在制度沖突、管理重疊等現實問題，地方規范效力與法律精神相違背，生態環境損害賠償磋商實踐過程中困難重重。

2.3 生態環境損害賠償磋商的標準和時機困境

在生態環境損害賠償磋商中，如何正確定性，如何與司法程序正確銜接也是實踐中的一大困難。目前，現有法律法規中對生態損害鑒定機制存在缺失，企業在何種程度上構成生態污染損害，損害的標準和等級沒有明確，在司法鑒定上均存在爭議，企業賠償也沒有相應依據，企業根據法規漏洞規避責任，磋商過程難度大，賠償磋商很難順利進行；在針對生態環境損害賠償磋商時機上，往往存在時機不當或時間滯后的問題，當生態環境遭受侵害后，利益代表人在何時啟動賠償磋商是一項比較困難的決定，磋商時機過早，對證據收集、損害事實判定等會發生爭議，但可以及時制止企業繼續污染，磋商時間滯后，雖對收集證據、判定損害有利，但生態污染加深，也不利于生態環境的保護和治理。

3 生態環境損害賠償磋商制度體系建立思路

針對生態環境損害賠償磋商制度的健全完善上，主要有兩個主攻思路，一個是作為生態環境司法保護與損害賠償相關制度間的整合，另一個則是把握政府在生態環境損害賠償磋商中扮演的關鍵作用。

3.1 環境司法保護相關制度的整合

針對生態環境保護和治理問題，司法體制上存在多種制度交叉重疊的現象，針對生態環境保護方面包括民法、環境保護法、地方性法規等多種法律法規并存，針對生態環境損害賠償磋商機制方面，除了以民典法中“物權法”為基礎法律制度以外，也存在地方政府頒布的管理試行辦法等，這些相關法律法規本質上差別不大，不會帶來實質性的重大矛盾和沖突，不僅不會達到相互對立的狀態，反而并不影響其統一的目的——環境保護和治理，司法制度管理重疊問題在所難免，關鍵在于如何整合和運用。為此，既有相同的法律目的，完全可以整合現有法律體系，在不同法學原理支持下彼此資源合并，相互配合管理，從而實現環境保護和生態治理的公益目的。法律資源的整合在于去除司法重疊和管理沖突的弊端，將司法結構更加具體化，司法管理條例更加有針對性和實踐性，如在針對訴前證據保全、損害賠償定性、執行監督管理等方面提出司法規則制定的突破口，不斷完善相應的實體性配置和實踐程序設計，搭建一個內部協調統一、外部普遍適用的環境公益司法保護機制，這也是促進生態環境損害賠償磋商制度完善的核心趨勢。

3.2 把握政府所扮演的多元化角色

政府在生態環境損害賠償磋商實踐中所扮演的多元化角色是促進環境保護和生態治理的核心抓手，因此，牢牢把握政府在生態環境損害賠償磋商中所扮演的重要作用，是完善生態環境損害賠償磋商訴訟機制的關鍵。首先，政府是生態環境損害賠償磋商的利益代表人，政府特別是環境保護部門既承擔著生態環境保護和治理的要務，同時也和社會民眾一樣共同擁有生態環境資源的所有權，以政府部門作為賠償權利人，與企業主體進行生態損害賠償磋商比社會組織和普通民眾更加有力，政府部門有著民事主體和行政主體的雙重優勢，通常解決企業生態環境損害賠償磋商問題還要依賴政府部門的參與；其次，政府也是生態環境損害賠償的監管義務人，政府部門對環境保護和生態治理負有行政監管責任和監管義務，政府以民事主體和行政主體雙重身份參與，可以有力降低企業在生態環境損害賠償磋商中的強勢地位，對矯正賠償訴訟、保障賠償利益代表人的合法權益有著積極的作用，為此，政府應健全對環境問題制定管理部門的監督與考核制度，合理運用生態環境損害賠償的監管義務人的身份，幫助生態環境利益群體取得賠償訴訟的成功；再次，政府在生態環境損害賠償中也有可能成為被告的一方，且同時也有可能扮演著與污染企業的利益共同體，從而與社會組織的生態環境利益人走向對立的一面，這對社會組織的生態環境利益人取得賠償磋商成功是非常不利的，一種原因在于政府部門及其負責人也會因為權力行使不當而導致的生態環境損害，如因垃圾場規劃錯誤導致的土壤生態破壞，另一種原因則是政府和企業之間曖昧的利害關系。鑒于此，合理把握政府在生態環境損害賠償磋商中扮演的不同角色是取得賠償訴訟成功的關鍵。

4 生態環境損害賠償磋商相關制度完善分析

4.1 充分保障磋商主體的平等地位

現代環保理念中，遵循環境無價、損害擔責的法制理念，也因此產生了生態環境損害賠償磋商制度，旨在解決環境利益代表人與損害責任人之間的對立問題。由于生態環境保護屬于公益事業，環境利益人通過賠償訴訟與企業進行賠償磋商往往處于較為弱勢的一方，主要原因在于相關機制的不完善。為此，生態環境損害賠償磋商制度健全完善中應充分保障磋商主體的平等地位，除了盡力促使政府作為環境保護利益代表人參與以外，更主要的措施則是通過制度建立上明確環境利益代表人的合法訴訟權益，將磋商雙方的地位平等，促使磋商雙方合理訴求、公平磋商、協商解決賠償問題。相關機制和法規體系建立上必須明確生態環境利益代表人的合法權利，承認民間社會組織以公益目的參與生態環境損害賠償磋商的身份，涉事污染企業不得無視社會組織的賠償訴訟，雙方以平等的方式協商解決生態修復和賠償問題。

4.2 制度上明確磋商行為的合法性

除了明確環境利益代表人的合法權益和平等地位以外，同樣也需要在制度上明確生態環境損害賠償磋商行為的合法性。由于生態環境屬于全民所有，其損害賠償所得利益屬于公共利益，因此，生態損害賠償磋商也屬于一種公益行為，具有不可肆意處置性，這就使得這一行為無法完全被納入司法機制的保護范疇，環境保護利益代表人雖然可以合理表達訴求和主張，但卻只屬于民事行為，無法在行政法律關系中獲得支持和保護。為此，生態環境賠償磋商需要行政機關在控權中的考量，既要給予行政機關必要的自由裁決權，也要掌握控權地位，將行政機關的調查和執行效力納入行政法的規范體系，保護其行為的合法性。同時，對賠償義務人的合法權利上也應得到保護，賦予其行政復議和行政訴訟的權利。值得注意的是，雖然要求在制度上明確環境利益代表人的平等地位以及賠償磋商行為的合法性，并不代表任何民間團體都可以隨意對涉事企業提起賠償訴訟，制度建立上必須規范賠償磋商訴訟參與主體和訴求行為，避免造成賠償磋商訴訟的管理混亂。

4.3 建立賠償磋商制度的監管機制

生態環境賠償磋商作為一種具有公益性質的訴訟行為，且賠償磋商雙方主體又存在角色多元化的特點，因此，政府應明確部門監管責任，建立有效的索賠監管機制，對賠償磋商過程進行監督管理，避免出現玩忽職守、徇私舞弊、貪贓枉法等違法亂紀行為。首先，在生態環境損害定性上，應建立跟蹤管理機制，針對生態環境損害的調查取證、損害程度和范圍的鑒定評估、生態修復方案的處理編制等方面，必須接受公眾監督，邀請專家組織或公眾團體參與監督管理，確保透明公開，保證調查、鑒定、處理等過程中的合理合規；其次，在賠償磋商訴訟過程和訴訟程序執行中，也應引入監管體系，公開受理，公平訴訟，向社會公開細化的磋商過程、磋商結果、賠償金額等，接受公眾的監督、評議和質疑；再次，對環境利益代表人在取得訴訟成功獲得賠償資金以后，必須建立生態修復監管方案，定期公布賠償資金的用途，公布生態修復進度，保障賠償資金全部用于生態修復、環境保護等公益事業，避免弄虛作假或挪為私用。

5 結束語

目前，生態環境損害賠償磋商機制自建立實施以來仍然存在爭議，但毫無疑問這是生態環境保護取得進步的重要一步，政府部門應重視生態環境損害賠償磋商問題，通過完善法制法規體系、加強實踐監管，提高生態環境損害賠償磋商制度的執行效力，逐步解決賠償磋商的現實困境，從而遏制環境污染問題，加快生態治理修復，在生態環境控污、治污問題上獲得更多的主動權。