從“政府失靈論”看部門整體支出績效評價

●本刊評論員

如果從本世紀初開展少量部門支出績效評價試點算起，旨在促進變革我國政府的治理方式，建立財政績效導向的預算管理機制，提升政府部門的履職效能和行政執行能力的部門支出績效評價的嘗試已持續十余年。特別是2018 年9 月《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式頒布以來，該項工作在中央和地方得到了更廣泛、更規范、更有力度地推廣。多年的實踐中，在部門整體支出績效評價方面積累了一定經驗，取得了一定的成效。今后，如何更好地發揮部門整體支出績效評價在全面預算績效管理中的作用， 使之成為由點到面、由局部到整體的常規性財政治理手段，還需要進一步總結經驗教訓，形成規范的制度和可操作性的工作機制。

財政支出大都是通過部門預算和單位預算的執行完成的，預算部門（單位）有績效，整個財政的績效才能得到保障。 “花錢必問效”落到實處，必須對部門和單位支出進行扎實的考評，使部門（單位）整體績效目標、政策績效目標和項目績效目標達成度得以驗證，能夠“用數據說話”。 從理論上講，“花大家的錢，為大家辦事”的公共部門、納入預算管理的各單位，都屬事關公共利益的公共領域，其治理手段必須具有法治標準且能得到剛性實施，容不得討價還價。 所以，部門整體支出績效評價作為公共治理手段，理應由“自選動作”過渡到“規定動作”，由隨機或有選擇的范圍擴展到全覆蓋的范圍。 當然，制度供給總有一個過程，但制度供給的總趨勢應該是預算部門（單位）整體績效評價制度化、全覆蓋。

預算部門（單位）整體績效評價不得不為，把它落到實處，使之行之有效又必須把握客觀規律，正視其面臨的困難。 現代公共治理理論告訴我們，政府是必要的，但又非全能的，政府有力所不逮的區域；政府行為有諸如產生事與愿違的結果、成本高昂、產生負面效應的“失靈”現象，也存在過度“自我擴張”、部門利益干擾、尋租腐敗等“代理人問題”。“政府失靈”的原因非常復雜，可能發生在決策過程中，也可能發生在執行過程中。 特別是與市場行為相比，政府為主體的公共品和公共服務在評估或評價上存在很多難題，如公共利益的衡量往往缺乏準確的標準和可行的估算方法及技術，有效供給和無效供給的界限往往比較模糊；公共機構尤其是政府部門壟斷了公共物品的供給,缺乏競爭機制；政府機構及官員缺乏追求“利潤”的動機，預算軟約束常常是所有國家財政領域面臨的困境。 這些理論思維對做好預算部門（單位）整體績效評價提供了一些有益的思路。

以筆者之見，預算部門（單位）整體績效評價除了現有的經驗，還應有一些新的著力方向。

一是根據有限政府的原則，“法無授權不可為，法定職責民須為”，評價體系要能夠發現“越位”和“缺位”現象。 二是要強調程序正義方面的評價，特別是財力配置過程、財政決策的民主性、科學性、合規性要得以識別，無效供給能被發現。 三是建立“影子價格”的評估模式，更好地利用市場的力量，要以市場公允價格來評價政府采購、公共工程等各項支出是否做到“物有所值”。四是要強化部門(單位）人、財、物占用規模合理性的評價，能有效識別過度追求“預算最大化”行為。