疫情背景下智慧城市治理的挑戰(zhàn)與應對

曹亞軍CAO Ya-jun；楊浩卿YANG Hao-qing

（①中國航空工業(yè)集團公司洛陽電光設備研究所，洛陽471009；②中國礦業(yè)大學公共管理學院，徐州221116）

0 引言

數據作為新型生產要素和戰(zhàn)略資產，已成為城市發(fā)展的基礎性資源[1]，隨著大數據、云計算、工業(yè)互聯(lián)網的應用和發(fā)展，數據已深入融嵌至城市治理各環(huán)節(jié)，成為城市精細化管理的重要手段和載體，智慧城市治理也因此應運而生。事實證明，智慧城市治理有效解決了長期想解決而沒有能力解決的問題，有力打通了城市治理的“最后一公里”，使城市治理邁向現代化治理的新階段。在智慧城市治理蓬勃發(fā)展之際，突如其來的新冠肺炎疫情給現代化城市治理體系和治理能力帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。在疫情背景下，城市的預測決策能力、資源調配能力、輿情引導能力和經濟自愈能力時刻接受考驗，以往智慧城市治理的諸多手段因此暴露出不少短板和漏洞，如數據整合不足、平臺建設滯后、數據缺乏價值理性、信息資源存在鴻溝、信息侵權等等。艱難方顯勇毅，在人類歷史長河中，每一次疫情都會給人類社會帶來重大沖擊，但同時也會激發(fā)無限的自愈能力和創(chuàng)造能力，促成新的發(fā)展契機。在“后疫情時代”，必須總結失敗得失，主動應對新挑戰(zhàn)、新要求，圍繞在智慧城市治理中暴露出來的問題，在制度設計、體制機制、平臺支撐、基層建設、治理試點等方面下功夫，著力提升基層社區(qū)智能化治理水平，促進“善智”與“善治”的發(fā)展，推動城市治理由“智能治理”向“智慧治理”轉變。

1 智慧城市治理面臨的挑戰(zhàn)

云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術的直接或間接應用，為城市治理和疫情防控作出了巨大貢獻。雖然人工智能技術在疫情防控中發(fā)揮了重大作用，但同時在某些方面仍存在薄弱之處，需進一步完善提升。

1.1 信息感知渠道單一，數據支撐整合成效不足

智慧治理離不開數據支撐，數據應用的核心在于互聯(lián)互通、高質高效，只有數據匯總及時、整合有力、互通順暢，實現疊加融合、信息全面，數據的真正作用和價值才能得以發(fā)揮。而現實中，許多地方政府在處理數據時，往往手段單一，過多依賴人工登記、手工填報，對物聯(lián)感知、自動獲取等新技術缺乏運用，有的地方雖然有新技術、新平臺支撐，但運行容量有限，無法應對激增用戶的需求，造成網絡擁堵、平臺癱瘓。數據平臺跟不上現實需求，必然導致處理數據緩慢，公布信息延遲，產生貽誤抗擊疫情的“戰(zhàn)機”，損傷政府公信力，引發(fā)治理“失效”的不良影響。

除了數據支撐平臺存在短板，政府的行政觀念和協(xié)調機制也存在諸多漏洞。在應對疫情過程中，部分地方政府在公開疫情信息時，存在數據信息、政策口徑、統(tǒng)計時間不統(tǒng)一等現象，“數據孤島”“各自為政”的背后是行政公開的觀念較弱，各級政府之間、各部門之間的協(xié)同性較差，存在許多機制體制上的障礙。

1.2 AI 算力有待提升，治理體系平臺建設滯后

目前部分城市的數據統(tǒng)計與算力不足，面對突如其來的爆炸式數據量增長，難以實現高效、實時的計算和反饋，嚴重制約了數據的開發(fā)利用水平。例如，當一些地區(qū)的疫情防控形勢嚴峻時，“健康碼”界面因數據計算能力不足而崩潰，極大地影響了疫情防控的正常進行。

隨著城市智慧治理需求的深化，由海量城市數據驅動的城市智慧治理平臺將成為主流的城市治理模式。智慧城市治理平臺作為城市數字基礎設施和開放式創(chuàng)新系統(tǒng)，在城市運行的綜合監(jiān)控、資源配置、決策支持、趨勢預測、應急響應等方面發(fā)揮著重要作用，是提升城市智慧治理水平的關鍵[2]。目前，國內多數城市治理平臺基礎不牢固，城市大腦的組成部分和工具性基礎支撐能力不足，尚未形成成熟的配套治理體系。

1.3 “量化”決策存在風險，數據依賴降低價值理性

“算法黑箱”和“數據偏差”是提高城市智慧治理決策能力的兩大制約因素。在智能化背景下的社會中，數據和算法已經成為城市智慧治理的新興社會資源和生產要素。其中，數據相當于城市治理的資本和財富，算法相當于城市治理的話語權和監(jiān)管權，即基于數據和算法進行建模的城市治理模型[3]。如果在決策過程中出現輸入數據值錯誤，或者數據值不夠客觀，決策者的治理政策就很容易出現偏差。其次，由于決策者可以在不參與整個技術操作過程的情況下獲得治理決策方案，因此，在制定治理決策方案時，這一技術操作過程的“不透明”容易包含“不穩(wěn)定、不公平和不勞而獲的因素”，其算法偏差或歧視往往會被掩蓋。隨著城市智慧治理越來越依賴于數據和算法，城市治理秩序將逐漸從傳統(tǒng)的“定性”決策轉變?yōu)椤岸俊睕Q策。

城市的智慧治理主要以智能技術構建的的關系網絡為基礎。不同城市治理主體在這個關系網絡中通過數據交互進行技術交流，在拉近時空距離的同時，這種交流方式也會在一定程度上大大降低城市治理主體之間的社會溝通性，從長遠來看會產生威脅城市治理主體的主體地位和生命力的風險。此外，一些城市治理主體盲目追求技術理性，在“技術治理主義”下倡導技術手段和大數據治理，這使得智慧治理促進治理現代化的價值理性在“技術治理主義”下顯得撲朔迷離。智慧治理的發(fā)展越來越依賴于技術同時，也在逐漸吞噬著城市治理主體的決策和執(zhí)行自主權。使得城市治理很容易陷入以“數據說話”的技術理性主導的慣性思維，將城市治理的權力從“人”轉移到“技術”，這將帶來改變技術和人的主導地位的風險[4]。

1.4 配套制度建設滯后，區(qū)域信息資源鴻溝明顯

智慧城市治理在國家治理體系和治理能力現代化過程中積極發(fā)揮作用，目前仍處于初期階段，立法機關和政府部門有關的法律法規(guī)等規(guī)范性文件具有滯后性，總是滯后于技術實踐，因此不可避免的阻礙城市治理現代發(fā)展的進程。從現階段來看，至少存在以下問題：一是當前制度體制機制有待進一步完善。技術的發(fā)展日新月異，以技術和數據為基礎的現代化智慧城市治理，必須在人類理性與技術理性、人類決策與機制判斷的交互影響中不斷完善，這就需要打破不適應時代發(fā)展和技術條件的制度設計和框架，具體包括權利義務規(guī)范、實施程序規(guī)范、責任劃分規(guī)范、損失救濟方式等。二是技術資源的配置需要進一步優(yōu)化。資源有效配置，才能激發(fā)市場活力，實現效益最大化。當前，在智慧城市治理中，由于處于供給端的技術資源無法在區(qū)域和個體之間實現供給平衡，致使不同主體獲取的信息資源不統(tǒng)一、不對稱，“數據鴻溝”在不同主體間的差距進一步增大，甚至較導致“技術難民”“信息弱者”群體出現，加劇不同主體間利益沖突，引發(fā)治理難題。

1.5 數據秩序風險涌現，信息侵權引發(fā)信任危機

智慧城市治理以信息技術和數據為基礎，信息和數據具有天然地共享特征，這一特性不可避免地使大量數據暴露在網絡等載體中，若安全措施不到位，公民信息和公共信息極易受到侵犯。保障信息安全是城市治理的應有之責，然后數據泄露、信息暴露等數據失序現象層出不窮，已經成為阻礙智慧城市治理的重要“攔路虎”，數據秩序風險具體表現為以下幾點：

一是智慧城市治理法治化薄弱。一方面，信息收集主體維護公眾隱私意識不強，缺乏法治觀念，在源頭上未擰緊數據“安全閥”，尤其是第三方平臺，其具有逐利的特性，在利益最大化和信息安全選擇面前，更傾向于追求利益。另一方面，現有法律制度對信息侵權的救濟還不完善，信息侵權存在侵權行為不明確、取證難、追責難等困境。此外，公眾的維權意識較弱，不法分子的侵權手段也日漸復雜隱蔽，維護數據秩序和信息安全存在諸多現實障礙。

二是智慧城市治理技術化水平不完善。城市治理的末梢在基層，但基層存在著基礎設施配置不足、財政資金短缺、知識化人才資源缺乏、新形勢新業(yè)態(tài)適應性不強等問題和短板，造成智慧治理的技術創(chuàng)新性差，技術安全水準難以達到合格水平，智慧城市治理難以落在實處。這一現實問題進一步導致公眾喪失對智慧治理的信心，不愿將個人信息共享于網絡，造成信任危機的惡性循環(huán)[5]。

2 城市智慧治理應對路徑

面對情勢反復復雜的疫情，為保障人民的健康發(fā)展與社會的穩(wěn)定運行，城市智慧治理應突破傳統(tǒng)治理模式，強化與其他領域的協(xié)同協(xié)作，實現人、物、信息和流通的互聯(lián)互通，推動交互性、高效性、科學性的城市治理新機制，讓智慧技術在城市治理中發(fā)揮最大價值[6]。運用大數據、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，促進政府治理方式的轉型，構建城市智慧治理平臺體系，治理的數字化到智能化再到智慧化，是提升疫情形勢下城市治理水平、保障民生與社會穩(wěn)定、解決城市病癥痛點的必由之路。

2.1 建立配套體制機制，厘清治理主體權責

新技術、新產業(yè)正在向縱深發(fā)展，配套體制機制跟上發(fā)展步伐，才能適應時代要求。數據應用在我國正呈現跨越式、超越式的發(fā)展，以往西方國家傳統(tǒng)的治理理論和治理模式，已難以為我國前進道路提供方向指導[7]。面對百年未有之大變局和不斷演變的疫情，我們要做好自己的事情，堅定地走智慧城市治理體制機制創(chuàng)新之路，努力實現智慧治理與新技術、新產業(yè)深度融合、協(xié)同發(fā)展。

一是頂層設計要具有超前性，根據技術發(fā)展趨勢，提前研判，以系統(tǒng)思維把控智慧城市治理大局，建立健全長效治理機制。實現從國家到地方政令暢通、協(xié)同一致，要建立健全統(tǒng)籌協(xié)調機制，以形成合力，打通賭點，促進智慧治理高效有序運行。在不確定的情況，可推行試點模式，鼓勵試點地區(qū)先行先試，為全面推廣積累有益經驗。

二是完善智慧治理法律法規(guī)體系，全面推動法治化水平。全面依法治國必然要求智慧治理在法治的軌道上運行，在立法層面，要根據技術發(fā)展，出臺科學的法律法規(guī)，明確權利、義務和責任，確定流程、標準和要求，通過及時填補法律漏洞，切實發(fā)揮立法的引領作用。此外，立法還應注重國情，融入智慧治理的理念，提高法律與現實、法律與技術的適配性，推動形成具有中國特色的智慧治理新體系、新模式。

三是優(yōu)化完善智慧治理評價體系。技術、數據能要素是手段，不是目的，檢驗智慧治理成效，必須回歸治理本質。評價體系一方面要嵌入技術要素[8]，通過數據挖掘和智能分析處理，提高城市治理的精準性和科學性，即“循數治理”。另一方面，評價體系要聚焦治理目的，不斷優(yōu)化完善評價標準、評價對象、評價程序，為智慧治理健康發(fā)展提供正向激勵和堅實保障。

2.2 擴大數據感知監(jiān)測，促進數據循環(huán)共享

第一，加強各類視頻監(jiān)控、物聯(lián)網傳感器、5G 網絡等信息基礎設施建設，完善城市治理基礎數據采集，以AI 人工智能技術為驅動，從海量數據中獲取實時、全方位的城市系統(tǒng)運行參數，從中汲取各種社會事件經驗，以此支撐城市治理中各種大數據的運算，尤其是疫情爆發(fā)后的疫情監(jiān)測數據，動態(tài)監(jiān)測和感知關鍵數據，如人員進出建筑物的微觀數據，城市人口流動的宏觀數據，以及與復工復產相關的經濟數據（如用電和線下消費），為城市治理中的各種智能應用奠定基礎[9]。

第二，建立多源數據流融合機制，形成數據共享的良性循環(huán)。應充分發(fā)揮數據在城市智慧治理運營決策、指揮調度、基層管理等環(huán)節(jié)的驅動和促進作用，收集政府各部門、企業(yè)和互聯(lián)網的數據、視頻監(jiān)控等非結構化數據、物聯(lián)網采集的數據、企業(yè)運營數據，將酒店景區(qū)數據、社交車輛數據、機場鐵路的客流物流數據和微信微博等社交媒體數據進行整合，最終形成人、車、事的全方位三維普適感知能力。

2.3 強化數據科學支撐，形成城市治理閉環(huán)

科技支撐能力是推動城市智慧治理的核心要素，信息技術的普及是推進城市智慧治理的基本保障。當智能技術嵌入城市治理環(huán)境的復雜現實中時，會遇到不可避免的技術偏差，其準確性和真實性通常會受到社會因素的影響。因此，有必要從“軟知識”和“硬技術”雙向發(fā)力[10]。一方面，要不斷提高科技支撐能力，強化城市智慧治理的數據算力，提高數據收集和分析能力，為治理主體提供更加科學準確的決策依據。推進科技治理體系建設，深化智慧治理與科技治理的融合，確保數據的客觀性和準確性，降低數據使用風險。另一方面，也要注重技術韌性，挖掘智慧治理的價值內涵，正確處理“人治”與“技治”的關系，實現相互促進，始終把智慧治理的邏輯起點放在以人為本上。

在復雜情勢下，應基于對城市空間人口數據、疫情監(jiān)測數據、復工復產經濟數據的綜合感知，以實時事件為驅動，將全量數據導入云平臺，在強大的計算能力和人工智能的支撐下，根據城市運行態(tài)勢預測事件的類型和影響，由城市智慧治理平臺驅動，實現智能研究、判斷、指揮、處置的聯(lián)動，形成城市智慧治理的閉環(huán)。推動開放式治理平臺與城市運營指揮平臺融合，進一步優(yōu)化完善城市治理閉環(huán)，實現數據應用縱深拓展。

2.4 加速基層智慧建設，推進治理試點示范

社區(qū)是城市治理的“最后一公里”，也是智慧城市建設的基本模塊。在智慧社會情景下，智慧治理需要利用多主體（政府、社會、市場等）的協(xié)同關系，構建價值耦合的高質量智慧治理結構[11]。高效的數據流是智慧治理的關鍵。政府、社會和政府與社會之間實現數據無障礙流通的關鍵是打破數據孤島，在城市基層釋放數字紅利。在推進城市智慧治理的過程中，要確保基層數據的準確鏈接，減少數據“結節(jié)”，加快數據資源建設，為預測、監(jiān)督、干預等治理措施提供科學依據。

未來應積極探索創(chuàng)新應用場景，結合城市建設基礎和需求，合理規(guī)劃各領域專項項目的推進進程。優(yōu)先實施智能戶籍管理、智能停車、智能安防監(jiān)控、遠程醫(yī)療服務等可快速應用、有效解決民生問題的智能專項領域。構建城市基層社區(qū)信息整合、多元互動的智慧治理平臺，推動原有“碎片化”的基層治理向“整體化”的智慧治理轉變，打破城市基層治理現有格局，促進技術價值的融合[12]。

推進社區(qū)治理試點和示范，完善集人、地、內容、組織于一體的網格化社區(qū)管理和服務模式，提升社區(qū)管理的智能化水平和精細化程度，實現社區(qū)管理全覆蓋無盲點，同時加大政策支持力度，鼓勵和支持企業(yè)和社會組織積極參與智慧社區(qū)建設試點，夯實智慧城市治理基礎，豐富實踐經驗，構建共建、共治、共享的城市智慧治理新局面。

3 結論

城市的有效治理是關乎國家發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，面對城市治理中的區(qū)域不平衡、信息不互通、安全難保障、部門缺協(xié)作、政策不配套等問題，應遵從人本化、綜合化、法治化、協(xié)同化的智慧治理基本理念和發(fā)展趨勢，注重“人技共治”的重要價值內核，通過打破信息孤島、加強規(guī)范管理、深化數據應用、促進多元協(xié)同等手段，不斷完善智慧城市治理的相關體制機制，保障和促進數據的分析預判作用，智能化配置數據公共資源，實現城市治理的目標精準化、成本適宜化，推動城市智慧治理的創(chuàng)新實踐與高質量發(fā)展。