大中型水庫移民后期扶持項目建立標準化管理體系探討

席磊 XI Lei；孫美元 SUN Mei-yuan；李子薇 LI Zi-wei

（北京市水生態保護與水土保持中心，北京 100000）

0 引言

深入研究大中型水庫移民后期扶持項目管理，做好項目扶持工作，保障移民人民的基本生活狀況和自我發展的能力，是維持我國社會穩定的前提，是建設社會主義和諧社會的重要基礎。項目扶持是大中型水庫移民后期扶持的重要手段，自2006年始，我國先后設立了庫區建設基金和庫區后期扶持基金等多個項目基金，著重推動基礎設施建設、產業扶持、就業培訓等類型項目實施，有效改善了移民群眾生產生活環境，提升了移民收入水平。

1 大中型水庫移民后期扶持項目管理現狀

1.1 標準化管理體系建設現狀

標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性制度。雖然我國標準化管理事業正蓬勃發展，但與現代社會的快速發展需求相比，仍有較大差距。為推動我國標準化管理規范、快速發展，2015年國務院辦公廳印發《國家標準化體系建設發展（2016-2020）》，明確指出了我國標準化管理體系的發展思想和指導方針。在遵循需求引領、改革創新、協同共治、開放一致等多項基本原則的基礎上，對現有的標準化體系進行基礎性夯實，向更進一步的標準化管理體系建設邁進，使標準化管理效益最大化，大幅度提升我國標準化管理國際化水平。

1.2 大中型水庫移民后期扶持項目管理現狀

隨著“水利工程補短板、水利行業強監管”這一新時期水利改革發展總基調的提出，為加強水庫移民后期扶持項目管理，我國各級水庫移民管理機構在政策制定、規劃實施、項目管理、項目實施效果監督檢查等方面，探索提出了相關的管理優化提升手段，較好的實現了水庫移民后期扶持政策得以貫徹落實以及移民切身利益得以保障的目的。以下以某省為例，深入探索分析項目前階段大中型水庫移民后期扶持項目管理的現狀情況。

1.2.1 強化規劃引領作用，把握扶持重點

2020年某省水庫移民管理機構為解決水庫移民總體收入水平相對偏低、基礎設施和公共服務相對落后等問題，開始編制《某省大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃》，規劃提出了四大重點任務，即合力消除居住隱患、加強完善基礎設施、創新發展優勢產業以及精準幫扶特殊群體。優先解決大中型水庫移民的居住問題，加強對大中型水庫移民居住區域的基礎生活設施的完善，并根據當地情況為移民群眾開拓出新的營收產業，提升移民群眾的人均收入水平，改善移民群眾的生活質量，并對移民群眾中的老弱病殘等特殊群體進行精準幫扶，保障移民群眾的生活基本條件。積極指導各市縣編制本級“十四五”規劃，要求各市縣要結合移民及安置村的實際情況，明確各市縣及所轄鎮、村的功能定位。同時還做好后扶規劃與地方區域發展規劃的銜接，以幫助移民、提高移民、富裕移民為中心，結合當地移民和安置村原住民的意愿以及經濟社會發展情況，合理安排項目內容。

1.2.2 強化項目資金監管，督促政策落實

基省水庫移民管理機構依托稽察、審計、監測評估、績效評價等監督檢查工作，認真履行省級監管職責，充分壓實各級主體責任。切實落實全過程監管和關鍵環節強監管，強化項目建設管理和資金使用管理。在各級政府內部定期開展稽查審計、績效評價和統計分析等工作。通過日常檢查、明察暗訪等方式加強對移民后扶政策落實情況的調查統計，充分利用水庫移民后期扶持管理信息系統，將統計數據信息化，對后扶工作進行支持，找準移民后扶工作“強監管”的切入點，提升各級政府監管力度，確保后扶項目實施規范，確保后扶資金使用安全。

1.2.3 強化項目過程管理，確保項目合規

水庫移民后期扶持項目確定必須確保履行移民村“一事一議”民主決策程序，對大中型水庫項目實施中的各項信息進行公示，保障移民群眾對于后期扶持項目的知情權。在后期扶持項目實施過程中，嚴格落實項目“四制”管理，即執行項目法人責任制、監理制、招投標制、合同制。項目法人制要求財政資金使用不允許列支建設單位項目管理費，導致項目無法成立獨立項目法人單位，因此項目法人責任制難以實現，但扶持項目由各級政府相關單位完成了項目電報、立項、招投標、設計、施工、驗收等工作情況下，實際承擔項目法人管理責任。監理制要求工程類項目應實施監理制，各市縣根據實際情況，通過招投標或直接委托具備相應資質的監理單位開展監理工作，保證項目實施行為規范。招投標制要求各類工程類項目必須參照《關于印發基省工程建設項目招標方案核準辦法的通知》嚴格執行招投標程序。合同制要求項目業主與招投標確定或直接委托的符合資質要求的各相關單位簽訂工程合同或技術服務合同。

2 大中型水庫移民后期扶持項目管理面臨的問題

現階段我國大中型水庫移民后期扶持項目管理制度逐步得到完善，但在規劃銜接、資金管理等方面仍存在一定的不足，同時在各省市橫向范圍內、省市級與市縣、鄉鎮村縱向管理方面，還存在制度差異較大，統籌管理難度過高等諸多問題?；诖?，本文探索建立大中型水庫后期扶持項目標準化管理體系，以期進一步規范項目管理、保障扶持資金安全。

2.1 實施項目與規劃銜接不夠緊密

各地實際實施項目基本為規劃項目，但占年度規劃任務的比例仍然偏低，與規劃目標相差甚遠，究其原因，主要是由于各地年度實際可用的扶持資金基本少于年度規劃資金，其次規劃的項目涉及了其他部門資金、社會資金、自籌資金，這些資金被應用在后期扶持項目中的各個程序中，致使實施過程中，各地移民管理機構或項目牽頭單位對項目資金無法進行合理分配，對項目整體實施管控較難，無法全面的掌握項目的實際情況，導致規劃與實際情況出現明顯偏差。

2.2 項目資金管理水平有待進一步提高

個別地區因財務管理制度差異問題，未能設置移民資金專項賬戶，尤其是鄉鎮村等級政府部門，存在著移民資金與其他項資金混合管理的現象，未能對項目資金賬戶實行規范化管理，在項目實際實施過程中，部分項目資金未能按照要求進入撥付流程，導致了后扶資金利息缺乏專門管理等諸多問題。

2.3 項目管理有待進一步加強

在大中型水庫移民后期扶持項目立項階段，部分項目未充分考慮與依托項目的銜接性，導致后期扶持項目的實際實施效果與預期效果存在較大的偏差，個別項目甚至出現了工程建成卻無法及時投入使用的情況。其主要表現為：在項目的實施階段，部分項目未充分考慮與周圍環境的適應性，增加了項目后期養護成本；缺乏對施工現場的規范化管理手段和制度，導致個別項目的施工現場較為混亂；部分項目監理、招投標、質量監督等過程控制資料歸檔不及時、不完備，項目在實際的實施過程中，缺乏足夠的信息支撐，延緩了項目實施進程，對項目實施結果產生可一定的影響。

2.4 基層移民工作人員數量不足，監督檢查主體責任有待加強

各省市級移民管理機構組織健全，人員分工明確。而市縣級政府雖然設置了移民管理機構，但多數地區未能設專職部門和專職人員管理移民事務，或存在編制未滿、人員被借調的情況。其鄉鎮（街道）級移民工作人員責多是承擔著一崗多責的兼職人員，基層的移民后期扶持項目工作人員的數量存在嚴重不足，隨著移民后期扶持政策的調整、深入，人員不足問題將會愈發凸顯。

3 項目標準化管理體系構建

3.1 推動職權架構改革

建立起標準化的管理體系及對責任主體制進行完善，明確后扶項目中各個管理部門的責任，對現有的職權架構進行改革，通過職權下放的方式將審批權力下放到下級部門，使下級部門能夠對項目實施過程中的各項文件進行直接審批，如有對項目實施影響較大的文件，則需要下級部門進行資料整理之后再進行上報審批，在提升項目實施效率的同時，保證了項目資料的完整性。同時，明確項目管理實施責任主體，避免職權模糊導致的在位不在職或在職不在位等管理沖突。由項目的主要負責人來對水庫移民扶持項目及水庫移民后扶項目進行總體上的設計規劃，對水庫工程實行全方位的管控承擔并承擔項目實施過程中的風險責任。

3.2 集中高效使用后扶資金

統籌整合各類移民后期扶持資金，擴大資金規模效益。不再繼續“撒芝麻鹽”，不搞村、鎮平均，按照規劃定位、移民村的發展以及移民意愿，結合項目的輕重緩急，集中使用后扶資金，分批對各個移民安置村進行扶持。同時，將扶持資金重點向經濟發展條件不足的移民安置村、水庫移民整體搬遷村傾斜，必要時可實施移民安置村整體改造，協調各級有關部門，集中力量辦大事，完善落后移民安置村的基礎設施和公共服務等，為移民增收致富創造有利條件，在保障移民群眾的基本生活權益的基礎上，通過環境改造、產業創收、提供就業等方式改善移民群眾的生活條件，提升移民群眾的生活水平，盡可能的降低搬遷對移民群眾帶來的負面影響。

3.3 科技手段強化監管

各省市級移民管理機構應在履行自身監管責任的同時，督促指導各市縣級移民管理機構落實監管責任，在市縣級內部定期開展稽查審計、績效評價和統計分析等工作，壓實區政府的主體責任。通過日常檢查、明察暗訪等方式加強對移民后扶項目落實情況的調查統計，充分利用水庫移民后期扶持管理信息系統，將統計數據信息化，融合計算機網絡科學、大數據云計算等新興科技手段，對后扶項目監管進行支持，找準移民后扶項目“強監管”的切入點，提升各級監管力度，確保后扶項目實施規范，確保后扶資金使用安全。

4 項目標準化管理體系建設建議

4.1 提高移民群眾滿意度

對移民項目的設計規劃應當從實際情況出發，了解移民群眾所在地區的地域特色，因地制宜進行設計規劃。對于項目管理細則的確立應當在保證科學合理的基礎上盡可能地聽取移民群眾的聲音，利用網絡信息平臺對項目實施細則進行公示和采集移民群眾的項目實施需求，充分了解移民群眾的需求，及時地對設計規劃方案做出調整，提升移民群眾的滿意度。另一方面，當移民群眾的滿意度提升之后，可以將移民群眾引入到項目建設過程中，充分發揮移民群眾的群體力量，提升項目實施效率。此外，將部分的項目審批權進行下放，也是提高項目實施效率的有效方法，權力的下放可以減少項目審批環節，只需要在重點方向上進行管控，對于項目實施細則審批權力可以進行下放，在保證項目實施質量的前提下實現項目快速審批，快速落實后扶項目相關政策。

4.2 完善移民管理機構

水庫移民后扶項目的主要執行者是縣鄉級工作人員，但我國目前縣鄉級移民管理機構大部門都不屬于獨立性的機構，而是隸屬于其他的相關行政單位，與其他單位合署辦公，甚至我國很多的縣鄉級地區并沒有移民管理機構的存在，移民管理機構存在很大的空缺，加上相關管理人員的缺乏及流動性大等特點，移民管理機構的職能作用有效發揮性較低，給移民管理工作的有效執行帶來了極大的阻礙。因此，需要對移民管理機構進行完善，對不存在移民管理機構的縣鄉進行機構增設并配備足夠的管理人員，對于已有移民管理機構存在的縣鄉進行機構完善，加大設備、人員和資金的投入，建設健全移民管理機構管理制度和福利待遇制度進行完善，規范管理人員行為，留住優秀專業人才。

4.3 提升管理制度的有效性

根據水庫移民后扶項目的建設特點和需求，應當落實事項責任主體制明確該項目的主要負責人，除了責任主體制外，還需要加強對工程監管制度和招標制度的完善，監管部門需要根據工程監管制度及項目規劃標準對項目實施過程中的建設流程實施標準化質量控制，避免項目實施中存在的質量問題，保證項目建設資金的有效投入，降低因項目質量不達標而返工造成的多余成本，此外，確保水庫移民后扶項目實行招標投標制度，所有的招標投標行為都需要在相關制度的限制下進行，保證資金使用的合理性。

另外，在提升移民群眾的滿意度的前提下需要對項目公示制度和勞動承諾制度的有效性進行提升。水庫移民后扶項目細則需要通過網絡信息平臺進行公示，保障移民群眾對于后扶項目實施的知情權，及時了解到項目建設的內容、范圍、要求及資金投入等相關情況，保證公示內容的真實有效，同時發動移民群眾的力量對此進行監督。在項目建設過程中，引入移民群眾到建設流程中，需要對移民群眾的管理人員進行會議展示，對水庫移民后扶項目建設的重要性進行講解，在了解移民群眾的需求之后，結合實際情況制定出完善的勞動承諾制度并簽訂勞動承諾書，保障移民群眾的合法勞動權益。項目實施管理制度還應當囊括項目建設的驗收過程，需要明確項目架設的檢查與驗收制度，管理人員需要根據相關制度對項目驗收流程進行規范，并對項目中的檔案文件、質量管控及資金使用等實行統一標準化管理。

4.4 加強水庫移民后扶資金管理

4.4.1 強化使用管理及監督管理

水庫移民后扶補助資金，應由縣鄉級財政局和移民管理機構對當地的移民情況和移民人口信息進行核查之后，通過財政惠民補貼一本通系統將補助資金撥付到移民群眾的個人賬戶，防止移民補助資金被截流。對于項目建設所需資金的撥付，相關部門需要根據項目建設流程及項目建設成本管理對項目所需資金進行核查，并按照規定的程序進行資金賬單上報，避免因流程混亂或核查不嚴導致工程款拖欠。此外，水庫移民后扶項目資金的使用時間、項目、人員等信息通過網絡信息平臺對移民群眾進行公示，并自覺接受移民群眾的監督。

4.4.2 搭建水庫移民后扶項目資金管理信息平臺

現代化的網絡信息技術為水庫移民后扶項目資金管理提供了新的管理模式，通過搭建水庫移民后扶項目資金管理信息平臺，以軟件作為載體，對后扶項目的實施情況和資金往來進行有效、規范、統一的數據管理。從而實現對水庫移民后扶項目資金的總體合理性規劃，將資金投入的經濟效益最大化。不僅如此，網絡信息平臺也是良好的信息展示平臺，在平臺上開發出項目設計規劃、項目資料詳情、項目資金管理、移民個人信息查詢及項目信息查詢等多個板塊，既能將項目中的各項建設信息向移民群眾進行展示，也能對項目建設的信息實現統一規范的管理，并可以在線上完成信息上報、項目審批、資金撥付等流程，極大地提升項目建設效率。

4.4.3 合理選擇移民后扶資金分配方式

合理地選擇移民后扶資金分配方式有利于將資金的作用最大化。后扶項目的資金分配方式通常采用直補到人與項目扶持兩者結合的分配方式，直補到人能夠將補助資金直接撥付到移民個人賬戶，去除掉中間流程，讓移民直接獲益。針對項目資金的使用和分配，支持庫區和移民安置區的基礎設施建設及經濟社會發展，積極探索實施能夠使移民產生直接受益的項目。此外，在進行資金撥付時還需兼顧項目建設資金扶持，而一些特殊的移民如自謀職業、投靠親友或無土安置等移民群眾，可以在明確移民身份的前提下采用直補到人的方式使其獲益。

5 結語

綜上所述，大中型水庫移民后期扶持工作是一項涉及到多個部門和機構的長期工作，想要建立起標準化項目管理體系，就必須提升現有管理制度的有效性進行，同時加強各部門之間的聯系，提高項目實施的效率，進而保障移民群眾的基本權益，提升移民群眾的滿意度。對水庫移民后扶項目實行標準化管理，有助于項目的順利實施以及移民群眾的有效安置，維持社會安全穩定。