鄉鎮級國土空間總體規劃編制體系研究與實踐探索

申振 SHEN Zhen；王琳琳 WANG Lin-lin

（①沈陽市規劃設計研究院有限公司，沈陽 110000；②沈陽城市建設學院，沈陽 110000）

1 規劃的內涵和作用

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確指出：全國建立“五級三類”的國土空間規劃體系，包括國家、省、市、縣、鄉鎮五級總體規劃。鄉鎮級規劃單元處于國土空間規劃體系的最基本層級，直面社會矛盾和經濟利益的沖突焦點，是生態文明建設指引、全域空間管控與城鄉發展的最直接落腳點。鄉鎮級國土空間總體規劃是覆蓋全域空間，以自然資源統一管護、生態保護和修復、用途管控為主導，涵蓋產業發展、土地利用、村莊布局、基礎設施等內容，形成的一張藍圖、一本規劃。鄉鎮級國土空間總體規劃有以下的內涵和作用：一是規劃強調和側重實施性，鄉鎮級規劃是對市、縣級國土空間規劃的細化和落實，需要對本行政區域開發和保護做出具體部署和安排；二是規劃應兼具空間管控和引領發展的雙重特征，既要對全域自然資源要素進行保護與管控，也要服務鄉鎮產業發展與保障項目落地，是鄉村振興的增長極與動力源；三是規劃應是全域引導建設性規劃，起到簡易詳細規劃和村莊的作用[1]。

2 規劃編制體系和技術要點

2.1 探索構建鄉鎮級國土空間總體規劃的編制體系

目前自然資源部已經出臺《市級國土空間總體規劃編制指南》，同時參考北京、河北、湖南、浙江等地區的鄉鎮級國土空間總體規劃編制導則，本文制定了“摸家底—研戰略—繪藍圖—定行動”的技術路線。摸家底重點開展基礎條件分析，包括自然地理格局、歷史發展沿革、國土空間構成和特征、經濟社會發展情況、基礎設施建設等內容，同時銜接上位規劃開展災害和風險評估。研戰略重點開展上位規劃解讀、規劃目標和發展定位、指標分解落實、制定發展戰略等內容。繪藍圖重點開展區域協調與一體化、國土空間格局構建、控制線落實與細化、產業規劃、公共基礎設施、國土空間整治與修復、歷史文化保護和風貌管控、鎮區規劃等內容。定行動重點開展規劃落實和傳導、近期建設、實施保障等內容。

2.2 探索鄉鎮級國土空間總體規劃的編制的技術要點

2.2.1 基礎分析與評估評價

從自然地理格局、資源環境、區位交通、歷史文化、安全防災、公共基礎設施等方面提煉主要特征，分析鄉鎮在經濟社會、國土空間保護和開發等機遇和挑戰。基于自然地理本底特征和鄉鎮發展趨勢、人口與社會需求變化等因素，結合地方及公眾發展訴求及意愿，系統梳理國土空間開發保護中存在的問題，開展災害和風險評估。

2.2.2 發展目標與規劃定位

落實上位規劃的發展戰略、目標任務和約束性指標，結合上位及相關專項規劃成果，統籌考慮區位交通、自然資源、歷史文化、經濟社會、生態保護等因素，按照鄉鎮不同的類型，明確鄉鎮發展職能定位。結合自身發展條件提出2025年和2035年的產業經濟、社會發展、國土空間開發與保護等目標。合理預測人口規模，明確國土空間開發保護在底線管控、結構效率、生活品質、整治修復等方面的近遠期指標。

2.2.3 統籌全域空間格局

以區域自然地理格局為基礎，合理構建生態廊道、交通網絡、鎮村結構，明晰開發保護區域、軸帶以及重要節點，構建城鄉一體、多中心、網絡化、組團式、集約型的國土空間開發格局。統籌“山水林田湖草”等自然保護要素，落實生態、農業、歷史文化等重要保護區域和廊道，因地制宜確定國土空間保護、修復、治理格局，形成全域保護與開發相協調的總體空間格局。

2.2.4 劃定規劃控制線

在上位國土空間總體規劃的基礎上，嚴格落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條基本控制線，確保生態保護紅線、永久基本農田的剛性傳導和落地。同時對重要基礎設施、歷史文化資源、公共服務設施等其他規劃控制線的邊界和坐標進行核準落實。落實和細化城鎮開發邊界，以城鎮開發建設現狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分布、城鄉統籌、發展階段和發展潛力，框定總量，限定容量。以“三調”成果為基礎，落實上位規劃新增指標，劃定村莊建設邊界。

2.2.5 基礎設施保障體系

梳理鄉鎮基礎設施體系現狀，包括公共服務、公共安全、綜合交通和市政設施，明確基礎保障設施體系總體布局和規模要求。合理布局行政、教育、文化、體育、醫療、社會福利等公共服務設施，構建城鎮生活圈和鄉村生活圈；配置鄉村供水、污水、環衛、道路、電力、通信等基礎設施，提出實施策略。

2.2.6 國土整治與生態修復

識別鄉鎮域生態系統存在的問題，統籌山水林田湖草整治修復，鼓勵以鄉鎮為單元開展全域土地綜合整治，落實市縣規劃確定的生態修復和國土綜合整治目標、任務、重點區域，確定各類工程的規模、布局、時序和建設內容。

2.2.7 歷史文化保護與風貌特色

挖掘地區歷史文化內涵，擴大保護對象，加強文物、歷史文化名村、傳統村落和非物質文化遺產保護，推進區域化和網絡化保護。對接區域文化帶、生態走廊等要素，以及上位規劃確定的生態、人文控制要素。保護和利用鄉鎮山水環境與景觀資源，注重對田園景觀、鄉土特色的挖掘，結合自然地理格局確定鄉鎮整體風貌特色，劃定重點管控節點和區域。

2.2.8 近期建設與規劃實施

銜接上位規劃，結合鄉鎮實際需求對近期規劃做出統籌安排，落實市縣重大基礎設施、生態修復和國土綜合整治等工程項目。對鄉鎮產業、交通、水利、能源、電力、通信、環保、旅游等建設項目，文化教育、醫療體育、社會福利等公共設施項目，明確實施重點和發展時序。制定重點建設項目規劃表，明確項目名稱、建設性質、建設規模、資金估算、責任主體等。

3 張強鎮鄉鎮國土空間總體規劃實踐探索

3.1 基本概況

張強鎮位遼寧省北部，科爾沁沙地南緣，距康平縣城35公里，經法庫與沈陽相通。張強鎮下轄1個社區和14個行政村，49個自然屯，國土總面積158平方公里。張強鎮呈現低丘漫崗的地貌特征，地形東低西高，起伏不平，多良田，境內5條河流（總長度53.4公里）和1個水庫，呈現兩水八分田的格局。張強鎮有以下四方面的資源稟賦與發展特征：

①優勢獨特的地理區位。張強鎮是遼蒙省際窗口強鎮，工業基礎雄厚，商業市場興旺活躍，文化氛圍濃郁，自古便是康平縣西部產業、商業、文化重鎮，同時具有一定的城鎮發展能級，能夠輻射和帶動周邊鄉鎮和村莊發展，是區域輻射“一旗三縣五鄉”的地理中心。

②豐富的自然資源本底。張強鎮自然本底資源豐富，呈現兩水八分田的資源本地，全域以低山丘陵地貌為主，匯聚了“丘、水、林、田、礦”等自然資源，形成了美麗的生態田園景觀，具有一定的生態價值、美學價值、旅游價值。

③特色鮮明的工貿產業強鎮。張強鎮煤炭儲量豐富，煤炭可采儲量9616.98萬噸，煤質屬于高發熱量煤，大強煤礦已投入生產，總投資高達20億元；石油資源豐富，儲量達1600萬噸，境內的遼河油田采油廠年產3萬噸；風力資源豐富，總裝機14萬千瓦的龍源、華源風電已并網發電。張強鎮是匯聚煤炭、石油、風能的能源型產業集聚地。歷史上張強鎮為遼北地區商業貿易最繁華的古鎮，商品進出流轉、貨物日夜吞吐的場面驚人，是京蒙御路重要的商業節點，有“拉不敗的哈拉沁”之說。如今的張強大市場是康平境內最大的農貿市場，遠近聞名，建筑面積4.6萬平，市場主體業戶728戶，其中工商注冊728戶，規上企業1戶，線上服務企業24家，經營的商品有服裝鞋帽、五金電器、鮮肉、蔬菜水果等，每月2、5、8為集日，平均客流量高達4000人次。

④遼金底蘊、漢蒙風情的文化重鎮。張強地處蒙漢交界地，具有鮮明地域文化特征。全域歷史文化遺跡眾多，共有12處不可移動文物，其中市級1處，縣級2處，未定級9處，包含青銅、遼金、元、近現代等多個時期的歷史文化資源，其中唐僧廟、官寶窩堡遺址是具有代表性的遼金文化遺址，張強烈士陵園被定為沈陽市愛國主義教育基地。

3.2 存在問題

城鎮功能方面，張強鎮有形成區域中心城鎮的基礎條件，但是核心職能和城鎮功能尚不完善，現有城鎮能級和輻射帶動作用亟待加強。土地方面，存在城鎮建設用地需求緊張和農村大量空間閑置的矛盾。張強鎮村莊空心化率高達40%，農村存量空間和閑置宅基地亟待進一步整理、盤活和利用。產業方面，張強鎮能源、商貿、現代農業產業發展呈現多點開花的局面，但是各類產業資源亟待整合，產業體系尚不完善。文化方面，張強城鎮商貿文化底蘊深厚，紅色基因地位突出，但部分文化資源消失隱匿，需要進一步挖掘和利用。張強鎮公共服務和基礎設施建設仍存在短板，與現代化小城鎮建設標準仍存較大差距。

3.3 評估評價

銜接上位規劃對張強鎮進行評估評價。生態功能和適宜性方面，四道號水庫是區域重要的生態源地，鎮內的河流、水庫、林地等空間要素是區域生態保護重要區。農業適宜性方面，張強鎮整體耕作條件為較適宜耕種，一般適宜區主要分布于蓋頂村和大黃家村，劃定官寶、后辛、三棵樹、前辛、七家子、蓋頂窩、西兩家子等村莊為永久農村地區，唐僧廟、敖寶村為農業生產保護區。城鎮適宜性方面，扣除生態極重要區和基本農田，城鎮建設不適宜區域主要位于張強鎮大強煤礦周邊，為地質災害中級易發區。災害風險方面，區域內有四道號水庫、西馬蓮河、二道溝河、三黃河等河流，設防標準為10年一遇，存在著一定的防洪隱患；林地主要分布在鎮域東部地區，樹種單一且密集，存在一定的森林火災隱患。

3.4 目標定位

張強鎮規劃定位為遼北地區輻射“一旗三縣五鄉鎮”的工貿型小城市；康平縣域西部副中心；以丘、水、林、田、礦為資源，踐行兩山轉化的生態示范城鎮；以能源工業、農副產品加工、商貿服務業、特色農產品為主導產業的產城融合示范鎮。到2025年，以沈陽中心鎮建設為契機，強化產業體系、完善服務職能、改善人居環境、重塑文化風貌、培育專業村莊，重點推進產業集聚中心、商貿流通中心、現代農業服務中心、公共服務中心、特色文化中心建設，充實與豐富中心鎮內涵，為康平縣域經濟發展提供有力支撐。到2035年，牢固康平縣域副中心重要支點地位，五大中心職能全面建成，形成城鄉協同、集約高效、現代活力、綠色低碳、文化宜居的高品質小城鎮，是以能源產業、商貿服務、特色農產品加工為主導，輻射遼北地區“一旗三縣五鄉鎮”的工貿型小城市。

3.5 發展戰略

規劃制定“重整自然生境、重塑開放格局、重振經濟活力、重鑄文化認同、重建宜居家園”五大發展策略。重整自然生境方面，堅持“山水林田湖草生命共同體”理念，建設生態保護屏障，構建生態廊道和網絡，開展生態系統保護和修復，有序推進全域自然資源保護與開發。重塑開放格局方面，推動區域協調發展、城鄉融合發展，統籌全域空間和要素，綜合考慮人口分布、經濟產業、國土利用、生態保護等要素，科學布局生產、生活、生態空間。重振經濟活力方面，有效梳理和整合現有產業資源，推動一二三產深度融合、城鄉產業聯動、產業鏈條強鏈補鏈，構建特色鮮明、多元現代的城鎮產業集群。重鑄文化認同方面，有效梳理和整合張強鎮各類文化資源，透析深層文化內涵，融入時代發展的新理念、探索文化復興方法，激活文化價值，展現文化魅力。重建宜居家園方面，突出區位優勢，整合鎮區建設用地，形成布局合理、結構清晰、功能完善的鎮區空間，吸引鄉村人口向城鎮轉移，提升鎮區人口承載和集聚能力。

3.6 統籌全域開發和保護格局

規劃構建“兩核三心、二軸三區”的總體開發格局。“兩核”分別為張強中心城鎮和能源產業園；“三心”分別是官寶、前辛屯、西兩家子中心村；“二廊”分別依托303省道形成鎮域綜合發展主軸以及依托官元線、法張線形成的綜合發展次軸；“三區”分別為北部生態農業發展示范區、東部高效農業發展示范區、西部現代城鎮發展示范區。

規劃構建“一源、一屏、五廊、多節點”的總體保護格局，以四道號水庫為核心，打造以涵養水源和維護生物多樣性為主的生態景觀源地；結合北部防風阻沙建設生態屏障；結合西馬蓮河、二道溝河、三黃流域等打造五條河流景觀廊道；依托林地和濕地節點打造以生態踏腳石為功能的斑塊節點，營造“山水林田湖草”生命共同體，形成“大集中、小分散”的生態安全格局。

3.7 落實與劃定控制線

銜接上位國土空間總體規劃，落實與深化“三條控制線”，劃定村莊建設邊界。嚴格落實生態保護紅線，總面積為786.03公頃，占全鎮總面積的5.07%，包括四道號省級濕地公園和西瑪蓮河。四道號水庫2014年被列入《遼寧省重要濕地名錄（第二批）》，是鳥類遷徙的重要停歇地，濕地生態環境及濕地動植物具有較高的保護價值。西瑪蓮河是臥龍湖省級自然保護區的源頭之一，承擔水源涵養和為臥龍湖補充水量等功能。規劃開展永久基本農田核實整改補足工作，劃定永久基本農田87.90平方公里，占全鎮總面積的56.74%。劃定城鎮開發邊界面積約3.98平方公里，其中集中建設區面積約2.73平方公里，彈性發展區面積0.31平方公里，特別用途區面積約0.93平方公里。劃定村莊建設邊界915.11公頃，涉及14個村莊和49個居民點，其中現狀保留區910.2公頃，村莊規劃新增區4.91公頃，新增區面積用于落實村一二三產融合發展和配套服務設施4個項目。

3.8 鎮村體系格局

規劃構建“中心鎮—中心村—一般村”三級鎮村體系結構。中心鎮由張強中心鎮區和產業園區構成，是康平縣西部的副中心，全鎮的政治、經濟、文化和公共服務中心，是引領區域高質量發展的動力源，應強化中心鎮的集聚和輻射帶動能力。官寶村、前辛屯村、西兩家子村為中心村；敖寶窩堡村、三棵樹村、大黃家窩堡村、東一棵樹村等9個村為一般村。結合村莊現狀資源稟賦、發展基礎，初步確定全域村莊發展方向與類型，分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類4類，重點培育官寶、兩家子村、前辛、三棵樹、七家子、唐僧廟、蓋頂村7個專業村，以特色種植、精品養殖、農產品加工、農機服務等功能為主。

3.9 產業發展規劃

整合全域農業資源，以特色農產品為依托，延長農副產品產業鏈條，激發農業活力，努力打造官寶稻米種植區、唐僧廟-蓋頂寒富蘋果種植區、西兩家子扁杏種植區、三棵樹香菇產業種植區。以能源產業、農產品加工為重點，努力打造康平縣西部產業集聚高地，完善和延長能源產業鏈條，配套建設生產性服務業項目。依托特色農業資源，在鎮區東部建設農副產品精深加工產業園。圍繞張強大市場，做大做強特色商貿區，打造商貿集聚平臺，形成輕工交易、農產品交易和牲畜交易市場，加快民俗大市場建設，發展電商經濟，為鎮域內外提供優質的線上線下產品交易平臺，發揮中心鎮輻射作用，形成區域性農產品商貿交易中心。

4 研究展望

國土空間規劃是推進生態文明建設的關鍵舉措，是實現高質量發展和高品質生活的重要手段，是促進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求[3]。鄉鎮國土空間總體規劃需要對實現市、縣空間規劃內容進行落實與傳導，也需要整合和落實各類專項規劃，本文在參考國內部分省市鄉鎮國土空間規劃導則，探索了“摸家底——研戰略——繪藍圖——定行動”的技術路線，開展鄉鎮級國土空間總體規劃編制的理論研究和實踐探索，下一步還將在三線劃定與落實、村莊建設管控、鎮區規劃、生態整治與修復、近期建設與規劃實施等方面開展進一步的研究。