機關事業單位基本養老金調整辦法研究及對人民銀行養老保險工作的啟示

汪中冬

（中國人民銀行合肥中心支行，安徽合肥 230091）

一、引言

2015年1月3日，國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號），從2014年10月1日起改革機關事業單位工作人員養老保險制度，標志著我國機關事業單位養老保險制度改革正式啟動實施。作為機關事業單位養老保險制度改革核心內容之一，文件明確要求，根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經濟社會發展成果，保障退休人員基本生活。自2016年國家首次調整機關事業單位退休人員基本養老金以來，迄今為止已經連續7年開展此項工作，惠及了每位退休人員，分享政策紅利。

二、地方機關事業單位退休人員基本養老金調整辦法的共同之處

從2016-2020年全國27個省份制定的基本養老金調整辦法①在全國31個省份中，北京、上海、西藏和黑龍江省等4個省份未公布基本養老金調整辦法，其余27個省均予以公布。此外，央保中心也未公布在京中央國家機關基本養老金調整辦法。看，在國家總體制定設計框架和要求范圍內，各省結合實際情況，對基本養老金調整辦法作了一些嘗試和創新。27個省份機關事業單位退休人員基本養老金調整辦法，主要有以下五個方面的共同之處：

（一）統一的調整辦法

省級人社和財政部門制定本省退休人員基本養老金調整辦法，省會和副省級城市及以下政府沒有制定調整辦法的權限，且企業與機關事業單位退休人員基本養老金同步調整。

（二）持平的增長水平

各省均以國家規定的企業和機關事業單位退休人員基本養老金平均增長率為綱，制定本省調整辦法。2016-2020年國家公布的調整水平分別為：6.5%左右、5.5%左右、5%左右、5%左右、5%，可以看出，在基本養老金調整的前4年，國家并沒有對調整水平進行嚴格的控制，但在2020年首次明確當年的基本養老金增長率是各省調整比例和水平的高限，表明國家進一步控制各省基本養老金增長水平，防止出現各省打政策“擦邊球”，長期突破基本養老金增長調控線的現象。

（三）一致的調整結構

各省機關事業單位退休人員基本養老金調整辦法分為定額調整、掛鉤調整與適當傾斜等三個部分。定額調整是按統一標準增加退休人員基本養老金，體現公平因素。掛鉤調整與退休人員本人繳費年限、基本養老金水平掛鉤，體現“多繳多得、長繳多得”的激勵因素。適當傾斜主要針對高齡和艱苦邊遠地區等特殊群體適當提高調整水平，體現重點照顧因素。

（四）相同的調整時間和資金渠道

機關事業單位退休人員增加基本養老金所需資金都由各地機關事業單位基本養老保險基金承擔，標準的核定和增資發放，由所在地人社部門組織實施和經辦，每年均從1月1日起調整。

（五）嚴密的報批程序

每年由國家統一部署基本養老金調整工作，規定當年基本養老金調整的總體水平，各省結合實際情況制定具體調整辦法，事先報國家主管部門審批后再組織實施。

三、地方機關事業單位退休人員基本養老金調整辦法的不同之處

（一）調整人員范圍的區別

在調整人員范圍的表述方面，人社部的文件表述是：上一年12月31日前已按規定辦理退休手續并按月領取基本養老金的退休人員。各省的文件中，福建等19個省份與人社部文件表述一致；安徽等8個省份與人社部文件表述有所不同，只強調了在12月31日前“按規定辦理退休手續”這一條件。

在調整人員范圍的界定方面，與人社部文件表述一致的19個省份中，只有廣東省和廣西區作出了具體界定，但這兩個省份對年末退休、年初起始領取待遇的退休人員是否納入調整范圍的規定卻截然相反，廣西區將“上年12月退休、當年1月首次領取養老待遇”的人員納入當年基本養老金調整范圍，而廣東省則明確不納入。與人社部文件表述不一致的8個省份，均未進一步作出說明，因此，無法判斷這8個省份，是否將“上年12月退休、當年1月首次領取養老待遇”的人員納入當年基本養老金調整范圍。

（二）調整結構的差別

1.定額調整方面。一是月標準逐年趨近。2016年，各省制定的定額月標準有較大差距，月標準低于60元的有12個省份，其中，新疆、廣東等省份月標準較低，介于20-35元不等；月標準高于60元的有15個省份，其中，河南、廣西等省份月標準較高，介于70-78元不等，各省月標準最高與最低相差達到58元。經過5年的發展，各省制定的定額月標準逐漸趨近。2020年，定額月標準在45-55元之間的省份多達17個，占全部被研究省份的63%，各省月標準最高與最低僅相差35元，較2016年的月標準差下降了19元。二是統一標準是主流，多種定額方式較少采用。在27個省份中，大多數省份統一定額調整標準，只有6個省份分不同退休人員群體制定相應定額調整標準，例如，海南省分別制定退休和退職人員標準；湖北省分退休、退職時間段，制定相應定額調整標準，較早退休人員的標準略高。

2.掛鉤調整方面。一是各省以“雙掛鉤”為主要掛鉤方式。“養老待遇水平”單掛鉤、“養老待遇水平+繳費年限”和“養老待遇水平+職務”雙掛鉤的方式均被采用過。從各省五年的調整辦法看，采取“養老待遇水平”單掛鉤方式的省份由最初的16個減少至目前的1個；采取“養老待遇水平+繳費年限”雙掛鉤方式的省份由最初的10個增加至目前的25個。可見，“養老待遇水平+職務”雙掛鉤逐漸成為全國掛鉤調整的主要方式。二是水平掛鉤的基數不盡相同，掛鉤比率遞減。在掛鉤基數方面，主要有兩種方式：第一種是以退休人員本人基本養老金為基數，第二種是以相同職務退休人員平均基本養老金為基數。前者體現個體差異性，而后者則體現相同職務人員的均衡性。大多數省份采用以退休人員本人基本養老金為基數的做法，其中，河南等20個省份以退休人員本人上年12月份的基本養老金水平為基數，海南和浙江省則以退休人員本人上年月基本養老金為基數。在掛鉤比率方面，各省這五年的掛鉤比率平均值分別為：3.63%，2.29%，1.74%，1.77%和1.44%，呈逐年遞減趨勢。主要原因是，大多數省份由最初以“養老待遇水平”單掛鉤方式，逐步調整為以“養老待遇水平+繳費年限”雙掛鉤方式，與繳費年限掛鉤占用了一定的調整額度，導致與待遇水平掛鉤比率逐年下降。三是與繳費年限掛鉤逐漸成為各省主要采用方式。與繳費年限掛鉤調整充分體現了“長繳多得”的政策導向，據統計，27個省份中，2016年只有10個省份采用繳費年限掛鉤調整方式，占比僅為37%；到2020年達到25個省份，占比達到93%。各省繳費年限劃分的標準不盡相同，安徽等12個省不劃分繳費年限段，按“繳費每滿1年”以一定的標準掛鉤調整；甘肅等9個省將繳費年限劃分為“15年及以下”和“15年以上”兩個檔次，分別以相應的標準掛鉤調整，繳費年限在15年以上的標準比在15年及以下的標準高；江蘇等4個省份將繳費年限劃分為3-5個檔次，每個檔次按相應標準掛鉤調整，且年限長的檔次標準高于年限短的檔次。

3.傾斜調整方面。各省以高齡傾斜為主，部分省份同時兼顧向艱苦邊遠地區傾斜。在高齡傾斜方面，各省高齡傾斜主要采取累加傾斜或一次性傾斜方式，且高齡起點年齡有所不同。累加傾斜的主要特點是，每年增加的標準較低，標準逐年累加，全國絕大數省份采用此種傾斜方式；一次性傾斜的主要特點是，每年增加的標準較高，但上一年增加的標準不計入下一年，山西、安徽等少數省份采用此種傾斜方式。在高齡起點年齡方面，大多數省份以70周歲作為高齡傾斜起點年齡，只有北京、上海等少數省份以65周歲作為高齡傾斜的起點年齡。

在艱苦邊遠地區傾斜方面，相關省份主要采取定額增加的方式對艱苦邊遠地區退休人員傾斜，有的省份按統一標準傾斜，有的省份按艱苦邊遠地區類別制定相應的標準。

四、對人民銀行養老保險工作的幾點啟示

經過多年的發展，各省已經基本形成了較成熟的機關事業單位退休人員基本養老金調整機制，這對制定人民銀行系統退休人員基本養老金調整辦法有很大的借鑒作用。主要有以下幾點啟示：一是在國家規定的總體調整水平下，應科學合理分配定額調整、掛鉤調整和適當傾斜三個部分的調整額度。人民銀行分支機構遍布全國各地，養老待遇水平差距較大，這與地方機關事業單位有顯著的區別，因此，須統籌兼顧公平和地區差異，把“蛋糕”分好。二是制定調整方案應把握好人民銀行分支機構與地方退休人員基本養老金增長水平的合理關系，充分體現人民銀行養老保險系統統籌的優勢，避免出現部分地區或部分群體的退休人員基本養老金增長水平長期低于地方的情況。三是在掛鉤調整方面，充分借鑒大多數省份的做法，建議采用“養老待遇水平+繳費年限”的雙掛鉤方式，體現“多繳多得、長繳多得”的政策導向。四是在傾斜調整方面，高齡傾斜起點年齡建議采用北京、上海等發達地區的做法，以65周歲作為高齡傾斜起點年齡。有兩點理由：第一點是降低起點年齡，有利于惠及更多退休人員，特別是高海拔地區和欠發達地區的人民銀行退休人員預期壽命小于發達地區，提高起點年齡不利于維護他們的利益；第二點是基于“木桶效應”，若把起點年齡提高到70周歲，北京、上海等地區的人民銀行，處于65-69周歲退休人員的高齡傾斜標準低于當地機關事業單位標準，不利于維護退休人員隊伍穩定。除了對高齡人員傾斜外，還應對艱苦邊遠地區人民銀行退休人員基本養老金水平予以適當傾斜。五是由于人民銀行分支機構養老保險制度改革還未實施，目前退休人員基本養老金采取預發的方式進行調整，因此，在制定2016年至養老保險制度改革實施前的各年度調整辦法時，還應考慮與歷年以預發方式增加的基本養老金之間的關系，立足增量改革，盡量避免出現退休人員退款的情況。