行政事業單位內部控制建設難點和對策分析

徐亞利

三門縣經濟和信息化局 浙江 臺州

一、引言

行政事業單位內部控制是指通過查找、梳理、評估業務及管理中的各類風險，制定、完善并有效實施一系列制度、流程、程序和方法，對各類風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。2015年12月財政部印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），要求行政事業單位全面建立、有效實施內部控制。因此，行政事業單位需要分析內部控制建設難點，加強內部控制建設。

二、行政事業單位內部控制概述

1.行政事業單位內部控制要素

內部控制目標為各項管控工作的開展指明了方向，而內部控制要素則強調內部控制工作開展所需要的條件。行政事業單位與企業相比，存在一定差異，因此在開展內部控制工作時，關鍵要素是存在差別的。行政事業單位內部控制要素主要包括以下內容。

（1）內部環境。內部環境是行政事業單位內部控制工作開展的基礎和前提，需要引起足夠的重視。在行政事業單位中，內部環境主要包含了單位文化、崗位設置、業務流程及權責分配等內容。對于行政事業單位來說，人力資源管理及組織結構設置具有自己的特點。行政事業單位的人力資源管理和機構調整等受到多種因素的限制，因此，內部環境方面更為關注業務流程的管理與控制。

（2）風險評估。行政事業單位在實際運營過程中，受到內外部諸多因素的影響，可能形成各種風險，會對行政事業單位各項工作造成不同程度的影響。因此，行政事業單位需要對不同層次、不同來源的風險進行全面評估，并采取相應措施進行處理。在風險評估過程中，包含了風險的識別、分析及應對等內容。風險評估和管控是一個較為復雜的過程，需要行政事業單位認真對待。

（3）控制活動。行政事業單位根據風險評估結果，需要開展一系列的控制活動，進而降低或消除風險。在控制活動的開展過程中，首先要確定具體的控制手段，不斷完善控制流程?？刂苹顒痈采w了行政事業單位所有部門和所有工作流程，與各項業務工作緊密相連。因此，針對不同的業務，行政事業單位需要開展不同的控制活動。

（4）信息交流與溝通。信息交流與溝通是行政事業單位在開展內部控制的過程中，對各項信息進行收集及傳遞的重要機制。完善的信息交流與溝通機制，能夠保障內部控制管理的重要信息及時傳遞，避免信息失真等問題。通過信息交流與溝通機制，能夠有效提升行政事業單位內部控制的效果與效率。因此，行政事業單位要對信息交流與溝通的相關事項進行明確，確保信息渠道暢通，從而推動內部控制工作順利開展。

（5）監督控制。監督控制是內部控制工作開展的基本保障，可以對行政事業單位內部控制工作的健全性、有效性及合理性進行評估。監督控制機制能夠有效地規避各種違規違紀問題，可以幫助管理人員及時發現內部控制體系存在的薄弱環節，進而采取措施進行完善。

2.行政事業單位內部控制的必要性

（1）行政事業單位加強內部控制建設，有利于履行職責。隨著我國社會經濟不斷發展，行政事業單位面臨的內外部環境越來越復雜。因此，行政事業單位必須順應環境變化，結合發展規劃和工作需求，有效履行單位職責，為社會經濟發展貢獻力量。行政事業單位加強內部控制建設，有助于各項業務活動順利開展，為社會提供公共服務。

（2）行政事業單位加強內部控制建設，有助于保障穩定運行。通過內部控制這一紐帶，行政事業單位可以將業務管理與財務管理有效聯動，加快業財融合，確定內部控制的管控重點和管控路徑，規避各類風險，促進單位穩定運行。

（3）行政事業單位加強內部控制建設，有利于維護好社會形象。行政事業單位承擔的公共管理和公共服務職能，與居民的日常生活密切相關。行政事業單位加強內部控制建設，可以提供更好的公共服務，從而維護好社會形象。

（4）行政事業單位加強內部控制建設，能夠防止違規行為。從行政事業單位內部控制的實際作用來看，可以有效預防和避免各種違規違紀行為。在內部控制建設過程中，行政事業單位要落實不相容崗位相分離原則，加強監督控制，從而有效地規避各類徇私舞弊行為。

綜上所述，在當前的社會與經濟環境下，行政事業單位加強內部控制建設是非常有必要的，能夠保證各項經濟活動的合法性、合規性，確保各項財務信息的真實性、準確性，有效維護資產完整與資金安全，進一步提高行政事業單位的公共服務效果與效率。

三、行政事業單位內部控制建設的難點

1.思想認識不到位

隨著財政部頒布實施內部控制的相關規章制度，各級行政事業單位逐步開展內部控制建設工作。但是在實踐過程中，部分行政事業單位仍然不太重視內部控制工作。

在一些行政事業單位，管理層對內部控制工作的認識不到位，將內部控制工作簡單等同于財務工作，認為內部控制工作是財務部門的事情，沒有全方位地謀劃和推進內部控制工作。尤其是在行政事業單位中，管理人員如果對內部控制工作不太重視，那么其他工作人員也會忽視內部控制工作，最終導致行政事業單位內部控制建設舉步維艱。

還有一些行政事業單位的工作人員，對內部控制的重要性認識不足。他們比較重視業務工作，而忽視了業務開展的合規性，也不太關注風險管理，使得內部控制工作流于形式，沒有真正發揮應有的作用。

2.風險防控不夠完善

從當前行政事業單位的實際運行情況來看，部分單位的風險評估與防范機制不健全、不完善。在經濟風險評估方面，按照內部控制相關要求，行政事業單位每年至少開展一次風險評估工作，但是部分單位沒有按時開展風險評估工作；當內外部環境發生重大變化時，也沒有及時對經濟活動風險進行重新評估。風險評估和防范工作不到位，導致行政事業單位對業務活動過程中的各類風險，難以及時識別和分析，不利于準確把握風險節點和采取合理的防范措施。

一些單位在預算編制時，財務部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通，甚至業務部門不參與預算編制工作，造成預算執行過程中經常調整預算，預算編制失去了應有的作用。

一些單位在政府采購環節，物資采購的預算編制不夠合理，采購活動與業務活動脫節，采購審核和驗收不嚴格。另外，在采購工作過程中還存在規避相關要求的情況。比如，化整為零，從而規避公開招投標，容易引發采購風險，影響采購工作的質量和效率。

一些單位在財務收支管理方面，收支業務崗位設置不夠合理，沒有嚴格遵循不相容崗位相分離的原則；財務支出流程不符合相關規定，報銷時原始憑證審核不夠嚴格；資金支付不符合國庫集中支付、公務卡結算等有關規定，造成行政事業單位面臨較大的風險隱患。

3.信息交流與溝通不夠通暢

完善的信息交流與溝通機制，能夠有效保障行政事業單位內部控制體系的正常運轉。但在實際工作中，由于行政事業單位存在部門壁壘和業務壁壘，信息的傳遞和溝通不通暢。各部門往往關注自身利益，在開展業務的過程中，不太愿意向其他部門分享相關信息，也不會對其他部門的業務活動提出合理建議。

在行政事業單位內部，通常由管理人員發布工作要求和相關信息，具體的業務經辦人員依據指令執行，對執行過程中可能出現的問題缺少積極思考；其他部門由于業務職責不同，也很難發現和糾正可能存在的風險問題，影響了內部控制工作的實際成效。

只有不斷完善信息交流與溝通機制，才能夠全面收集和分析信息，及時發現內部控制工作開展過程中存在的問題。一旦信息交流與溝通機制不完善，或是存在盲區，那么內部控制工作必然產生漏洞或缺陷。

4.監督考核不嚴格

行政事業單位對內部控制進行監督考核，有利于真實反映各項管控措施的實施效果，及時發現漏洞，并且采取處置措施，完善內部控制管理。行政事業單位的內部控制監督考核，主要包括內部審計監督、外部監督等。

當前，行政事業單位雖然基本建立了內部控制監督考核機制，但是落實和執行情況并不理想。從行政事業單位內部審計監督來看，部分單位的內部審計機構缺乏獨立性，內部審計人員基本從其他部門抽調，并沒有做到專職專崗，對內部控制監督考核造成不利影響。另外，內部審計機構常常受到其他部門的干擾，影響了監督工作的有效性。

從外部監督情況來看，不論是審計部門監督、財政部門監督，還是紀檢部門監督，主要聚焦于事后監督。也就是等到風險問題已經發生、后果已經形成，才會開展監督工作，無法對行政事業單位的各項業務進行全過程監督。相關的考核機制在實際執行過程中，也存在流于形式的情況，沒有真正落到實處。

四、行政事業單位內部控制建設的優化對策

1.改善內部控制環境

行政事業單位要不斷改善內部控制環境，營造良好的內部控制工作氛圍。對此，需要做好以下工作。

首先，行政事業單位要增強內部控制意識。管理人員要發揮帶頭作用，督促全體工作人員積極參與內部控制建設，充分認識到內部控制的重要意義。只有實現全員參與，才能有效推進內部控制建設工作。

其次，行政事業單位要組織開展相關培訓，通過多種渠道宣傳內部控制相關理念和知識，提升各崗位人員參與內部控制的積極性。加強對關鍵崗位人員的培訓，重視關鍵崗位人員的職業道德和業務能力培養，選拔優秀人才，為行政事業單位內部控制建設提供人力資源保障。

最后，完善崗位設置，嚴格落實不相容崗位相分離的原則，避免崗位職能交叉，規避崗位風險，確保內部控制工作有人抓、抓得好。

2.構建科學合理的管控機制

行政事業單位要加強風險評估，根據單位內部控制目標，確認單位的風險承受范圍，并按照層級對風險進行分類。

首先，單位層面的風險評估，主要包括管理人員是否具備風險防控意識，員工是否具備相應的業務素質，不相容崗位是否分離，組織結構是否健全，輪崗機制是否有效落實等。

其次，業務層面的風險評估，主要關注單位的資金、資產及資源在管理過程中是否存在較為薄弱的環節。要落實科學防范措施，根據風險評估情況，采取相應的防范措施，如內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據管理和信息內部公開等，將風險控制在可承受范圍之內，保障行政事業單位穩定發展。

3.促進信息有效傳遞

行政事業單位要改變單向溝通模式，建立雙向溝通交流渠道。這樣既可以保障管理人員的相關要求得到及時傳達，也能促進基層員工及時反映問題和緊急情況，避免少因內部溝通不暢所帶來的損失。要加強部門之間的橫向溝通，推動各部門實現信息交流與分享，減少因部門壁壘而導致的風險問題。

要重視發揮信息技術的積極作用，對行政事業單位的業務活動或經濟活動進行數字化、信息化管理，建立信息平臺，加強信息傳遞和分享，提升信息收集和分析效率，保證息傳遞的時效性和精準性。

4.強化監督考核

行政事業單位要注重內部審計工作，通過內部審計對經濟活動、管理流程、內部控制執行情況等進行評價，及時發現內部控制建設過程中的薄弱環節，落實相應的改進措施。在開展內部審計工作時，要確保內部審計機構的獨立性、權威性，建立完善的內部審計機制。內部審計機構要定期檢查關鍵崗位設置情況、財務收支情況、業務活動情況等，以便發現內部控制存在的問題并提出改進建議。

行政事業單位要加強外部監督，發揮審計部門、財政部門的監督作用，以及紀檢部門的監督作用，構建嚴密的外部監督網絡。推動內部審計監督與外部監督有機結合，防微杜漸，有效控制風險。

行政事業單位要建立完善的獎懲機制，通過有效的獎懲措施，對員工進行適當的激勵和約束，督促員工認真執行內部控制制度，規范地開展各項業務，規避各種風險。

五、結語

行政事業單位加強內部控制建設，有助于促進各項業務順利開展。在經濟活動日益頻繁的環境下，行政事業單位只有重視內部控制建設，不斷完善內部控制制度，全方位加強風險防控，加強內部審計監督和外部監督，才能保障單位穩定高效運行，更好地發揮職能作用。