公共文化服務標準化建設地方實踐：渭南標準的背景、思路與特點*

陳碧紅，閆小斌

為配合陜西省渭南市以高質量發展為主題，以供給側結構性改革為主線，以構建中華優秀傳統文化保護傳承與發展體系為基礎，以創新實施“六大工程”為主要內容的公共文化服務體系示范區創新發展規劃設計，渭南市在陜西省率先編制完成了《渭南市基本公共文化服務實施標準(2021-2025)》(以下簡稱《渭南標準》)，并在編制理念、編制原則、體例設計、內容創新、實施保障等方面形成了具有一定示范價值的經驗做法，本文就此做一些探討。

1 背景

1.1 高質量成為公共文化服務發展主旋律

“十三五”以來，隨著我國社會主要矛盾從人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，公共文化服務供給也從“絕對性短缺”轉變為“結構性短缺”。以高質量發展為主題，以供給側結構性改革為主線，通過創新驅動，為人民群眾提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的公共文化服務[1-2]成為公共文化服務發展主旋律。2021年3月，文化和旅游部、國家發展改革委、財政部聯合印發《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》，就新時期公共文化服務高質量發展的基本方向、重點任務、創新方式、實現路徑等繪制了總體藍圖、制定了行動指南[3]。

從政策目標看，“十四五”時期是推進社會主義文化強國建設的關鍵時期。無論是在世界經濟重心調整、政治格局變化、全球治理體系重塑中，還是在全面建設社會主義現代化國家新征程中，文化都是實現中華民族偉大復興的重要力量源泉[4]。推動公共文化服務高質量發展是建設社會主義文化強國的必然選擇。

從發展方式看，高質量發展明確提出“品質發展”“均衡發展”“開放發展”“融合發展”四大發展路徑。“品質發展”是高質量發展的主要特征，意味著空間設施、制度建設和服務產品的全面升級；“均衡發展”是高質量發展的基礎條件，目的是讓城鄉居民共享公共文化發展成果；“開放發展”是高質量發展的內生動力，將有效推動體制機制創新和服務供給改革；“融合發展”是高質量發展新的生長點，有利于拓展公共文化服務空間、構建可持續發展新機制。

從主要任務看，高質量發展不僅要結合新發展格局，在基礎設施建設、服務產品供給、政府保障水平等方面有“量”的增長，更要結合新發展理念，在文化治理現代化、服務品質和服務效能等方面有“質”的提高。要在“盡力而為、量力而行”原則基礎上，實現精確定“量”、有效提“質”，就需要科學制定基本公共文化服務標準，以標準化建設推動公共文化服務體系建設由“投入驅動”向“創新驅動”轉變。

1.2 標準化成為全民共享文化發展成果主抓手

自2013年11月十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出基本公共文化服務標準化以來[5]，標準化一直伴隨著公共文化服務體系建設，成為推動事業發展的重要工具、衡量事業發展的重要標桿。2015年1月兩辦印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》以及附件《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》[6]具體羅列了三大類(基本服務項目、硬件設施、人員配備)22項服務標準，對“十三五”時期公共文化服務體系建設產生了重大影響，各地通過公共文化服務標準化建設，在補短板、調結構、促公平等方面取得了積極成效。

進入新發展階段，共享發展、共同富裕的新發展理念對公共服務提出了更高要求。2021年3月，國家發展改革委聯合20個部門印發《國家基本公共服務標準(2021年版)》，要求各地人民政府將基本公共服務標準實施作為民生保障的重點任務[7]，解決公共服務發展不平衡不充分的矛盾，推動公共服務從“有沒有”向“好不好”轉變。

2021年7月，文化和旅游部召開視頻會議，就貫徹落實《國家基本公共服務標準(2021年版)》做出具體部署，將推動標準落實作為“十四五”時期貫徹新發展理念、推動公共文化服務高質量發展的重要任務，作為落實《公共文化服務保障法》、更好地保障人民基本文化權益的重要任務，作為推動各級政府履職盡責、完善保障制度的重要任務[8]。圍繞標準落實的“三個重要任務”成為貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動公共文化服務高質量發展新的文化使命。

1.3 示范區成為探索改革創新經驗發展主陣地

推進國家公共文化服務體系示范區創建是十七屆六中全會《中共中央關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》部署的一項重任，目的是為公共文化服務體系建設探索改革創新經驗，提供示范引領。

渭南是第二批國家“公共文化服務體系示范區”。在創建階段，渭南采取“規劃為綱、基礎先行、普遍達標、重點突破”策略，解決了一批制約公共文化服務體系建設的短板和弱項問題，培育出“一元劇場”“四進零距”“青春之夢”等文化惠民服務品牌。進入創新發展階段，渭南提出以高質量發展為主題，以供給側結構性改革為主線，以“守護華夏文明之根”——構建優秀傳統文化保護傳承與發展體系為基礎，以創新實施“六大建設工程”為主要內容的規劃設計，實現了公共文化服務從“夯基壘臺、立柱架梁”到“全面推進、積厚成勢”的跨越式發展。其中，在陜西省率先啟動《渭南標準》編制是示范區創新發展、示范引領的重要實踐成果。

2021年3月，為迎接文化和旅游部、財政部“國家公共文化服務體系示范區創新發展”復核工作，渭南結合《渭南市全面推進國家公共文化服務體系示范區創新發展實施方案》《渭南市國家公共文化服務體系示范區創新發展規劃》中的重點任務，啟動《渭南標準》編制工作，在編制理念、編制原則、體例設計、內容創新、實施保障等方面進行了新的探索。2021年7月，《渭南標準》編制課題組受陜西省文化和旅游廳委托，啟動《陜西省基本公共文化服務實施標準指引(2021年版)》編制工作。課題組在《渭南標準》體例設計、總體框架的基礎上，結合陜西實際，對編制原則、內容體系等做出了相應調整。2021年11月，《陜西省基本公共文化服務實施標準指引(2021年版)》順利通過陜西省文化和旅游廳的驗收。

2 設計思路與主要特點

《渭南標準》按照基本項目有標可保、創新探索有標引領、保障措施有標支撐和補短板不留余力、提效能不留余量、拓空間不留余地的設計理念，致力于功能銜接、高效集成標準體系構建，形成了“多標合一”“自成體系”“有機銜接”等具體特點。

2.1 編制理念“多標合一”

《渭南標準》是根據國家公共文化發展戰略、國家公共服務標準化戰略和渭南示范區創新發展需要而編制的地方實施標準。它貫徹落實國家法律法規政策和標準規范，積極對接地方經濟社會發展戰略、示范區創新發展規劃，形成了《渭南標準》編制理念“多標合一”的顯著特征。

(1)強化相關法律法規政策的貫徹力。十八大以來，我國出臺《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》《博物館條例》《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》等法律法規、政策，對公共文化服務體系建設做出了戰略性、指導性、綜合性安排部署。陜西省也根據國家頂層設計，頒布《陜西省公共文化服務保障條例》《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》等法規政策。《渭南標準》按照“以人為本，應保盡保”“盡力而為、量力而行”“提質增效，彰顯特色”等原則，將法律法規政策體系中的基本要求、重點任務，落實到具體標準規范之中，提高了法律法規政策的貫徹力、執行力。

(2)積極對接國家相關標準規范。《渭南標準》編制，除認真學習和研究《國家基本公共服務標準(2021年版)》之外，還系統參考了與公共文化服務相關的主要標準規范，如《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》《公共圖書館建設標準(建標108-2008)》《文化館建設標準(建標136-2010)》《鄉鎮綜合文化站建設標準(建標160-2012)》《公共圖書館服務規范(GB/T28220-2011)》《文化館服務標準GB/T 32939-2016》以及最新的文化館、公共圖書館、博物館評估標準等，確保《渭南標準》主要參數符合相關標準規范要求。另外，將《建筑照明設計標準(GB 50034-2013)》《室內空氣質量標準(GB/T18883-2002)》中相關內容，整合到《渭南標準》之中，也是“多標合一”的具體實踐。

(3)加強與地方經濟社會發展戰略、示范區創新發展規劃的有機銜接。為推動地方經濟社會發展、示范區創新發展，渭南市在《渭南市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》的基礎上，制定《渭南市全面推進國家公共文化服務體系示范區創新發展實施方案》《渭南市國家公共文化服務體系示范區創新發展規劃》等政策文件。《渭南標準》將示范區創新發展的主要目標、重點任務和保障措施等進行細化、量化、轉化，用具有地方特色的標準化“制度工具”，助推渭南公共文化服務高質量發展、示范區創新發展。

2.2 編制原則“自成體系”

2021年7月30日，文化和旅游部印發了貫徹落實《國家基本公共服務標準(2021年版)》的通知，要求各地按照“盡力而為、量力而行”原則，進一步細化、量化基本公共文化服務地方標準。《渭南標準》在貫徹“內容無缺項、人群全覆蓋、標準不攀高、財力有保障、服務可持續”等具體要求的基礎上，形成“以人為本，應保盡保”“盡力而為、量力而行”“提質增效，彰顯特色”等具有地方特色的編制原則，3條編制原則相互補充，形成了多維度規范、多層次制約、全方位覆蓋的完整體系。

“以人為本，應保盡保”，就是按照“以人民為中心的發展理念”，充分聚焦服務的普惠性、便捷性和群眾的獲得感、滿意度，推進基本公共文化服務向基層下沉、向農村延伸、向薄弱環節和重點群體傾斜。比如，《渭南標準》將服務禮儀、服務環境等納入標準，就是以人為本、品質服務的體現；而強化文化館、圖書館總分館制建設，強化對殘疾人、未成年人、老年人、少數民族人口的服務保障，又體現出應保盡保、無差別服務的原則。

“盡力而為、量力而行”，就是要統籌各領域各層級公共文化資源，在充分履行政府基本公共文化服務保障法律責任的基礎上，結合基本民生需求和地方經濟社會發展水平、公共財政承受能力，合理確定基本公共文化服務保障范圍和保障水平，強化了實事求是、可持續發展理念。《渭南標準》在四級公共文化設施建設、財政投入、人員配備等服務“硬實力”方面，重點強調“量力而行”；但在開放時間、文化形象塑造、服務環境、服務禮儀等服務“軟實力”建設方面，更強調“盡力而為”。

“提質增效，彰顯特色”，就是以創新作為第一動力，充分結合地域文化特色，通過供給側結構性改革、體制機制創新、服務創新以及新技術、新模式的應用等，不斷優化服務結構、強化服務供需對接、提高服務質量和效能。比如，《渭南標準》提出縣級公共圖書館，每年與鎮(街)、村(社區)圖書館分館聯合開展示范性閱讀推廣活動不少于20次……鎮(街)轄區5人以上的讀書組織不少于5個，縣文化館有5支以上常態化開展活動的群眾文藝隊伍等，都聚焦于“提質增效”；而文化形象塑造、服務環境、服務禮儀以及縣級文化館、公共圖書館、公共博物館自建特色數據庫不少于2個等要求，則是為了配合渭南示范區創新發展規劃中的“華夏文明之根守護工程”“華彩渭南文化形象塑造工程”建設。

2.3 內容體系“有機銜接”

《國家基本公共服務標準(2021年版)》具體羅列了“公共文化設施免費開放”“送戲曲下鄉”“讀書看報”“少數民族文化服務”“殘疾人文化體育服務”等基本項目。《渭南標準》結合示范區創新發展需要，對標準內容進行了細化、量化，形成具有渭南地方特點的編制體例和內容體系。

就編制體例而言，由設施設備標準、服務項目標準、保障標準和附則4個部分構成。其中，設施設備和保障措施標準化，就是將相關法律法規政策、標準規范中的定性或定量要求，納入《渭南標準》，便于各級各類公共文化機構對照執行，降低制度運行與監督成本。

就內容體系而言，設施設備標準具體規范了四級公共文化機構設施設備、廣電設施、體育設施和流動設施、輔助設施建設標準，這是服務項目標準的重要基礎。如果沒有設施設備標準規范，服務項目標準就成了無根之木、無源之水。服務項目標準按照“應保盡保”的原則，共羅列了免費開放、讀書看報、文化活動、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、送戲下鄉、數字服務、文化鑒賞、公民教育、特殊群體文化服務、少數民族文化服務、服務信息公開、服務禮儀和服務環境等15項具體標準，最大限度地保障群眾多元化文化需求。保障標準明確了人員保障、經費保障、安全保障和考核監督的主體責任、保障措施和保障的量化要求，凡是應該量化、可以量化的，均通過量化予以明確。附則對標準所涉及的部分專有名詞或概念界定做出了簡要說明，明確了牽頭組織標準實施和解釋標準文本的具體部門，規定了《渭南標準》正式實施日期。四部分內容相輔相成、有機銜接，形成具有完整框架結構和嚴密邏輯鏈條的內容體系。

3 創新探索

當前我國已經初步構建起適應中國特色社會主義市場經濟和法治社會的文化政策法規體系，深入推進公共文化服務標準化建設是進一步完善文化標準規范體系、實現公共文化服務高質量發展的重要舉措。對此，《渭南標準》做出了一些創新探索。

3.1 堅持標準統一、功能銜接、集成高效一體化制度設計

法律法規、政策、標準是公共文化領域三大基本制度安排。法律法規是法治社會的基礎性制度安排，有明示、預防、校正等具體作用，如《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》；政策是黨和國家為實現某一歷史時期的戰略目標、主要任務而制定的行動計劃或工作方案，如《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》；標準是對重復性事物和概念所作的統一性規定，如公共文化領域各類建設標準、服務標準、評估標準。

地方基本公共文化服務實施標準的編制是一項綜合性很強的工作，不僅要與相關法律法規、政策和各類行業標準實現功能銜接，完成各項規定動作，而且要積極對接地方經濟社會與文化發展規劃，完成各項特色化、個性化、多樣化自選動作。以《渭南標準》編制為例，課題組首先認真學習和研究了國家相關法律法規、政策、標準規范，對其中的定性和定量要求逐一對比分析，確保剛性要求無遺漏；其次，系統研究《渭南市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》《渭南市全面推進國家公共文化服務體系示范區創新發展實施方案》《渭南市國家公共文化服務體系示范區創新發展規劃》提出的主要目標、重點任務，確保內容與地方實際相結合；再次，協助渭南示范區創新發展辦制定《渭南市基本公共文化服務績效評估指標體系》，確保《渭南標準》的可檢驗性；最后，協助渭南示范區創新發展辦制定《渭南市公共文化服務禮儀規范》，細化了服務禮儀標準。當然，在《渭南標準》編制過程中，課題組還實地調研了渭南四級公共文化設施建設、人員配置、財政投入以及服務公示、開放時間等，明確了《渭南標準》要解決的基本問題，論證了相關標準參數的可行性。

通過以上各方面工作，初步形成了以“法律法規”為依據、“政策”指引、“規劃”布局、“標準”落實、“評估”檢驗、“禮儀”提升、標準統一、功能銜接、集成高效的《渭南標準》體系，有效增強了《渭南標準》的制度合力。如果在實施過程中出現問題，還可以通過督查、評估等手段予以糾正。

3.2 堅持基本項目有標可保、創新項目有標引領、保障措施有標支撐

公共文化服務高質量發展既是新發展理念下的新發展方式，也是一套全新的服務標準。《渭南標準》中的服務項目標準由4個部分構成。

(1)通用服務標準。通用服務標準是以相關法律規范為基礎、所有服務項目必須遵循的強制性標準，包括免費開放、服務信息公開。免費開放保障公共文化設施的正常運轉，服務信息公開保障群眾的知情權。通用服務標準是其他服務標準的前提條件，為各項服務標準的實施提供了基礎保障。

(2)專項服務標準。主要聚焦普惠性、基礎性、兜底性公共文化服務保障，包括讀書看報、文化活動、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、文化鑒賞、公民教育等，目的是建立健全能滿足群眾學習、交流、休閑等多元化文化需求的供給體系，也是《國家基本公共服務標準(2021年版)》關于鼓勵各地結合實際增設特色服務項目的具體實踐。

(3)特定服務標準。包括特殊群體文化服務、少數民族文化服務、送戲下鄉等，對特定服務對象以及特定服務內容、服務方式做出明確規范，目的是建立普遍均等的公共文化服務供給體系，推動基本公共文化服務均等化，讓各群體共享公共文化發展成果。

(4)品質服務標準。設立品質服務標準是《渭南標準》的獨特之處，也是“以人為本”“品質發展”在渭南示范區創新發展中的具體實踐，包括服務禮儀標準和服務環境標準。就服務禮儀標準而言，渭南是“華夏文明之根”，有著優良的禮儀文化傳統，設立服務禮儀標準，可以更好地傳承渭南優秀禮儀文化傳統，推動渭南示范區“華夏文明之根守護工程”“公共文化服務提質增效工程”“華彩渭南文化形象塑造工程”建設；就服務環境標準而言，公共文化服務場館環境整潔美觀、舒適干凈，室內空氣、照明等符合國家相關標準規范，是提升公共文化機構服務形象、服務品質和服務效能的有效舉措，也順應了公共文化服務高質量發展的內在要求。

服務項目標準中的4個組成部分相互補充，形成了一個內容結構完整、邏輯關系密切的地方基本公共文化服務實施標準。

3.3 堅持構建全方位、多層級、內外協同的運行保障機制

“地方標準”的有效運行，往往要具備3個基本條件：一是標準內容合法、合規、合理，與國家或地方政策保持高度一致；二是確保標準不攀高、財力有保障、服務可持續，既要強基礎、保基本、補短板、提效能、拓空間，也要結合地方財政能力、文化資源稟賦、專業技術人員條件和群眾文化消費結構；三是要建立一套確保制度有效運行的保障與糾錯機制。《渭南標準》正是通過內外協作的保障機制建設，確保其落實落地。

就內在保障而言，《渭南標準》“保障標準”部分，設立了人員保障、經費保障、安全保障和監督保障4個條款。人員保障根據公共文化服務機構職責、任務，就配備人員數量、專業技術人員占比和從業人員培訓時間等做出了具體規范，其中“縣招鄉管村用”“建立鄉村文化志愿者隊伍”成為充實農村基層文化力量的主要舉措。經費保障強調了免費開放補助資金及時撥付到位，提出將文化館(站)活動經費、公共圖書館購書經費納入地方財政預算。安全保障要求各級公共文化機構建立健全安全管理制度和疫情常態化防控機制，配齊安全防范設施設備，制定突發事件應急預案并確保每年度演練一次，同時將保障公民個人信息安全納入安全保障范疇。監督保障要求建立標準實施的動態監測和績效評價機制，引入第三方群眾滿意度測評，將實施標準執行情況納入年報接受各界監督，對實施標準執行不力的單位和責任者進行約談或通報批評等。

就外在保障而言，除了相關法律法規、政策規定的保障事項外，文化和旅游部示范區創新發展復核，省市人大、政協和文化旅游主管部門的專項督導檢查，媒體與社會監督，群眾滿意度測評，第三方績效評估，公共文化機構自查等，構成了《渭南標準》全方位、多層級的監督保障體系。

4 實踐效用

《渭南標準》作為渭南市公共文化服務高質量發展、示范區創新發展制度體系建設的重要組成部分，在實踐環節也逐漸發揮出積極作用。

(1)發揮示范區探索創新主渠道、示范引領主陣地的積極作用。國家公共文化服務體系示范區是現代公共文化服務體系建設的先行區、公共文化服務體制機制改革的創新試驗區、公共文化服務高質量發展的示范區，承擔著為我國現代公共文化服務體系探索路徑、積累經驗、提供示范的重要任務。《渭南標準》在編制理念、編制原則、體例設計、內容創新、實施保障等方面的積極探索，為《陜西省基本公共文化服務實施標準指引(2021年版)》編制提供了有益借鑒，為陜西其他地市編制實施標準起到了示范引領作用。

(2)推動了示范區創新發展制度設計成果轉化。《渭南標準》按照《國家公共文化服務體系示范區創新發展管理辦法》關于“示范區創新發展緊扣落實中央關于文化和旅游公共服務改革發展的決策部署，深入貫徹新發展理念，突出公共文化服務體制機制創新，實現公共文化服務保障的制度化、運行管理的科學化、產品供給的高效化，引領公共文化服務高質量發展”的要求，致力于標準統一、功能銜接、集成高效的制度體系建設，配套出臺《渭南市基本公共文化服務績效評估辦法》《渭南市公共文化服務禮儀規范》，啟動服務禮儀培訓、服務禮儀標兵評選和服務標準督導檢查，構建基本項目有標可保、創新項目有標引領、保障措施有標支撐的內容體系和全方位、多層級、內外協同的運行保障機制。

(3)推動示范區創新發展“六大工程”建設。《渭南標準》在充分對接《渭南市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》《渭南市全面推進國家公共文化服務體系示范區創新發展實施方案》的基礎上，對“華夏文明之根守護工程”“戲曲振興培根工程”“公共文化服務提質增效工程”“紅色文化基因傳承教育工程”“鄉村振興文化筑基工程”“華彩渭南文化形象塑造工程”建設起到了積極的推動作用。統計表明，《渭南標準》頒布以來，渭南市公共圖書館圖書流通率、文化館群眾文化活動開展場次、公共圖書館和文化館在線服務總人次、新型文化空間建設數量以及群眾滿意度等均有明顯增長。