畢節市科學推進水土流失綜合治理的實踐與探索

孟天友，羅忠志，雷龍海

(畢節市水土保持監測中心，貴州 畢節 551700)

畢節市位于貴州省西北部，屬典型的喀斯特巖溶地貌區，下轄9個縣(市、區)，總面積26 853 km2，因生態環境惡劣、貧困程度深等，故1988年經國務院批準建立了“開發扶貧、生態建設、人口控制”試驗區。特別是黨的十八大以來，習近平總書記多次對畢節作出重要指示批示，中央統戰部、各民主黨派中央和全國工商聯傾力幫扶，水利部等國家部委鼎力支持，是畢節綜合實力提升最快、基礎設施變化最大、發展活力動力最足、生態建設成效最好、人民得到實惠最多的時期，畢節發生了翻天覆地的變化，已由試驗區升級到建設“綠色發展、人力資源開發、體制機制創新”的示范區。

1 水土保持工作取得的成效

1.1 實現了水土流失面積、強度雙下降

畢節試驗區建立以來，實施了“長治”工程、云貴鄂渝世行貸款/歐盟贈款水土保持項目、坡耕地水土流失綜合治理工程和國家水土保持重點工程等，國家投入資金11.15億元，治理小流域476條，完成水土流失綜合治理面積9 411.33 km2，治理區內宜林荒山基本消滅，形成了治溝與治坡結合，工程措施、植物措施和保土耕作措施等多措并舉，路、溝、池配套的水土流失綜合防治體系。2020年全市有森林面積161.07萬hm2，森林覆蓋率從1988年的14.94%上升到2020年的60%，年均提高1.41%；水土流失面積由1990年的16 830.9 km2減少到2020年的9 959.07 km2，年均減少229.06 km2，占比由62.68%降低到37.09%，年均降低0.85%，其中強烈以上侵蝕面積由5 155.10 km2減少到2 010.05 km2。全市實現了水土流失面積、強度雙下降和生態環境從不斷惡化到明顯改善的歷史性跨越。

1.2 生態治理產業化

畢節市將經濟開發寓于生態建設之中，逐步發展生態治理產業化，用發展產業的理念實施水土流失治理，先后創建了貴畢公路水土保持生態建設大示范區、黔西市馱煤河小流域“全國保護母親河行動優質工程”等一批在全省、全國有較大影響力的水土保持示范工程。2001—2008年，畢節市對貴畢高等級公路142 km沿線兩旁5 km范圍內的36條小流域，采用統一規劃、統一質量標準、統一檢查驗收的“三統一分”工作模式，發揮水利、林業等22個相關部門優勢，整合項目資源，實行山水林田土路綜合治理，持續打造水土保持綠色通道，建設貴畢公路水土保持生態建設大示范區，治理水土流失面積487.46 km2，建成15種特色鮮明的樣板工程53處，在全國引起了廣泛的關注。2006—2012年，實施的水土保持世行貸款/歐盟贈款項目成功探索了“政府推動、統貸統還、墊資實施、動態調整、分類推進、重點突破、強化管理、注重效益”的治理模式，投資41 002萬元，完成綜合治理面積552.91 km2，被世界銀行驗收團評價為“一個實施很成功的項目”。

“十三五”以來，畢節鼓勵扶持社會資本參與水土流失治理，采用“先建后補”的模式，利用國家投資補助，撬動社會資本投入水土保持工程建設，有效解決了治理投資不足、管理技術缺乏和后續管理不善等難題。轄區內織金縣利用2020年國家水土保持重點建設工程資金700萬元，在桂花小流域治理中，以貴州烏蒙利民農業開發有限公司為龍頭企業，負責直補發苗、技術指導和外銷回購，擴大種植茶類氨基酸之王——黃金芽為主的茶園235.40 hm2，建成集農業休閑觀光、農村生活體驗、民族風情展示等一體化的茶旅生態觀光園，被授予“畢節市最美生態茶園”。該項目采取“公司+基地(合作社)+農戶(貧困戶)”的運作模式，通過反租倒包、勞動力轉移等方式與農戶建立利益聯結機制，吸納當地300戶貧困戶入股分紅，年均臨時性用工8.4萬人次，發放務工費1 680萬元。

1.3 監督管理“天地一體化”

《中華人民共和國水土保持法》頒布實施后，畢節市水土保持監督管理工作經歷了監督執法試點、監督管理規范化建設、監管能力建設、監管“天地一體化”等四個階段，總體呈現出機構人員到位、配套制度健全、監督管理規范、規費征收有力的態勢。近年來，中央生態環境保護督察和目標責任考核等倒逼畢節市水土保持全過程監管逐漸從緊、從嚴、規范，其工作重心已從抓水土保持方案審批轉移到全方位抓水土保持措施落實、設施驗收備案上來。

從2019年起，水利部和省水利廳下發“未批先建”“未驗先投”等疑似違法違規圖斑3 808個，經現場復核認定不合規項目1 102個,其中工業企業和社會服務業不合規項目462個、礦產資源開發行業不合規項目347個，分別占全市不合規項目的41.92%、31.49%，是水土保持監管的重點行業。畢節市堅持以問題和結果為導向，采取分類管理推進整改工作，市級督幫一體，重點督導推進不合規項目數量占全市73.77%的金沙縣、七星關區、威寧縣和赫章縣的整改工作，對臺賬清單中的項目逐個分析研判，幫助分類制定整改措施。2019年以來水土保持違法違規項目整改率100%，人為水土流失得到較好管控。

轄區內黔西市探索建立了“河長令+水務綜合執法”工作機制，在水土保持“天地一體化”監管中推廣應用“721工作法”，對違法違規項目70%用服務的手段解決、20%用管理的手段解決、10%用執法的手段解決。通過整合現有機構與隊伍，建立了市、片區、鄉鎮、村四級監管責任體系。以河長巡查、“天地一體化”監管下發、河長辦交辦、執法隊伍跟進處理的機制，織密了監督管理的責任網格，把監督管理的責任延伸到“最后1 km”，水土保持違法違規行為大為減少。

1.4 監測管理自動化

畢節市轄區內現有6處水土保持監測點，分布在市級水土保持區劃的3個類型區，分別是畢節丁家寨、威寧縣白馬、金沙縣箐門監測點，以及在水文站基礎上擴建的七星關區七星河、赤水河，黔西市雨明監測點。其中，赤水河監測點設有卡口站，七星河和赤水河監測點在水文觀測的基礎上加測了泥沙數據；其余監測點均是人工坡面徑流觀測場，觀測降雨、徑流、泥沙等數據。畢節丁家寨水土保持監測站實現了全場景可視化監控，是全省首個實現降雨、徑流、泥沙、土壤水分等全自動監測、數據指標實時傳輸,并與人工觀測數據對比分析測試的站點，被譽為“新時代水土保持監測站點建設的典型”。

2 存在的困難和問題

2.1 水土流失仍然較為嚴重

畢節市境內山高坡陡、溝壑縱橫，坡度>25°的土地面積占全市土地面積的49.90%，是貴州水土流失最嚴重的地區。2020年畢節市水土保持率62.91%，低于全省的73.32%，處于全省掛末位置。其中，轄區內威寧縣(58.62%)、赫章縣(54.02%)和納雍縣(52.68%)是全省縣級行政區中水土保持率的后三位。

2.2 水土保持補償費收繳壓力大

全市有各類礦山企業1 070個，其中煤礦企業159個。2016年以來，全市累計生產煤矸石2 681萬t，庫存量1 317萬t，而利用率僅約49%。各類礦產資源開發擾動地表面積大，庫存矸石的堆放長期占用土地，對水土資源的損毀嚴重。2015—2020年自然資源資產審計反饋存在應征未征水土保持補償費問題的項目2 141個，其中工業企業和社會服務業、房地產開發和礦產資源開發項目1 628個，占比達76.04%；涉及欠繳金額中，交通運輸、水利和礦產資源開發行業位居前三位，占比分別為32.36%、19.71%和16.67%，水土保持補償費收繳壓力大。

2.3 水土保持監測存在短板

畢節市水土保持區劃為4個類型區，現有的6個水土保持監測點分布在其中3個類型區中，監測點未能做到類型區全覆蓋，且多為人工坡面徑流觀測場，對觀測數據的分析利用也基本上處于空白。生產建設項目水土保持監測工作短板比較明顯，在市、縣級審批的生產建設項目中，開展水土保持監測工作的項目占比不到10%。

2.4 技術力量有待調整充實

新一輪機構改革后，全市水土保持機構編制127個，在編人員116個，57.98%的人員年齡超過45歲，其中在崗人員僅占50.39%，而縣級機構在編不在崗占比達56.52%，尤其是黔西市、納雍縣在崗人員僅分別占在編人員的9.52%、18.18%。全市水土保持機構人員流動性差，年齡普遍偏大，知識更新較慢，創新精神不足。

3 發展對策

2022年，國家發展改革委印發了《推動畢節高質量發展規劃》，提出“堅持生態優先，突出綠色發展，科學推進石漠化、水土流失綜合治理”，明確要“把畢節建設成為百姓富、生態美、活力強的示范區”，這是深入貫徹落實習近平總書記對畢節作出的重要指示批示精神，推動畢節完整、準確、全面貫徹落實新發展理念，建設貫徹新發展理念示范區，實現高質量發展的重大舉措。

3.1 精心編制水土保持高質量發展工作方案

以建設貫徹新發展理念的示范區為目標，突出“鄉村振興新典范、綠色發展樣板區、人力資源開發培育基地、體制機制創新先行區”(簡稱“兩區一基地一典范”)的戰略定位，總結推廣畢節市30多年來的水土保持實踐經驗，立足于巖溶山地面積占全市土地面積的62.2%、>6°的坡耕地面積占全市土地面積的90.20%等實際，圍繞科學治理、監督管理、綜合監測、科學研究和智慧水土保持建設，聚焦坡耕地治理、生態自然修復、高原面侵蝕溝治理和精準管控人為水土流失等方面，加快治理速度、提高治理質量和管理水平，精心組織編制畢節水土保持高質量發展工作方案。落實近期2025年、遠期2035年的水土保持發展目標、主要工作內容和組織保障措施，全力爭取上級支持，在落實資金、項目、政策和試點示范上取得突破性進展。

3.2 精準應用“天地一體化”動態監管

要精準應用衛星遙感監測成果，對下發的疑似違法違規圖斑加強現場復核，包括但不限于疑似違法違規種類，要從水土保持方案審批、措施實施、監測監理、設施驗收和補償費繳納等進行全方位核查，督幫一體指導做好整改工作。

要以工業企業和社會服務業、房地產開發和礦產資源開發行業為重點，著力強化水土保持監管，建立水務部門與發展改革等部門的生產建設項目立項信息定期推送和互通共享機制，以便水務部門提前介入，督促指導項目業主完善水土保持手續，杜絕“未批先建”行為，從源頭上推動打造生產建設項目水土保持示范工程。

要推進水土保持領域“放管服”改革，優化營商環境，全面實行由政府統一組織對開發區進行水土保持區域評估，探索開展開發區統一的土石方綜合平衡利用，統一規劃設置表土集中堆放場，嘗試發展表土交易市場。針對黔西市、金沙縣和織金縣等煤礦企業集中的區域，可由市級統籌開展煤矸石集中處置、集中治理，覆土復綠造地，新增耕地占補平衡或建設光伏電站等，探索試點以矸定產，促進煤矸石綜合循環利用。

要借力自然資源資產審計等反饋問題整改工作，緊盯交通運輸、水利和礦產資源開發行業等水土保持補償費欠繳大戶，推廣黔西市“河長令+水務綜合執法”工作機制，以“協調+服務+執法”的工作方法，實現補償費應收盡收。

3.3 科學推進水土流失綜合治理

水土流失綜合治理貴在“科學推進”。新時代打造畢節水土保持綠色樣板區，相比其他市(州)水土保持率提升要更快、治理成果綠色示范樣板底蘊要更足，要求水土流失高水平防護、生態系統高質量穩定、生態產品供給優質充足。針對水土保持工程單位治理面積投資標準低、治理水平總體不高、水土保持功能和生態服務價值難以滿足人民對美好生活向往和對優美生態環境新期盼的實際，推動水土流失治理提檔升級，實施水土保持提質增效工程。

要立足畢節市坡耕地和林地是水土流失治理主戰場的客觀實際，堅持以建設水土保持科技示范園的標準、以做大做強特色生態產業的理念，建設高質量、高標準的生態清潔小流域，探索發展林下經濟水土流失治理之路。高度關注“允許貴州結合農業結構調整將符合條件的園地、灌木林地恢復為耕地，新增耕地可用于占補平衡”的水土流失有效管控措施。

要積極適應國家出臺的禁止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”等大政策，破解坡耕地水土流失治理植物措施落地難的困境。爭取國家恢復實施坡耕地水土流失綜合治理工程，并拓寬國家水土保持重點工程治理的工作思路，以坡耕地治理為重點，在實施治理面積占比較大的保土耕作措施上由“軟”措施變“硬”措施。以國家投資作為“藥引子”獎補，引導人民群眾結合農事活動實施橫坡種植、溝壟種植和撒播綠肥等措施，完善耕作道路和截排水工程，有效地調動人民群眾參與坡耕地水土流失防治的積極性和能動性。

3.4 持續補齊水土保持監測弱項

推進實施畢節丁家寨國家水土保持監測站點優化布局工程，統籌謀劃畢節市水土保持監測點在市級水土保持區劃4個類型區全覆蓋。積極爭取國家和貴州省的傾斜支持，在東南部中低山峰叢谷地丘原中度流失土壤保持與生態維護區的織金縣、納雍縣擇優建立代表石灰巖山地特色的水土保持綜合觀測站，建設涵蓋小流域卡口站，以及各種不同地類、不同坡度的代表性徑流小區的綜合性監測點，建立巖溶地區土壤侵蝕模型，觀測研究水土流失規律。開展七星關區倒天河水庫等9個縣城水源保護區、威寧縣草海等生態敏感區、赤水河(畢節段)等重點流域水土保持監測評價，精準掌握政府關注區域水土流失狀況。發揮水土保持監測“吹哨人”和“哨兵”的作用，狠抓生產建設項目水土流失監測工作，建立人為水土流失監測預警體系。

3.5 突出加強水土保持管理能力建設

提升水土保持管理能力現代化水平，是新時代推進畢節水土保持高質量發展的根本保障。要站在“兩區一基地一典范”的戰略定位高度，深入思考畢節水土保持管理能力建設問題。要高度重視縣級機構人員在編不在崗問題，加快人員輪崗交流，實施能力素質提升工程，有針對性地引進急需的高層次人才，切實解決“有名”和“有實”問題。要適應智慧水土保持建設的需要，配備無人機等數字化、網絡化、智能化設備，加快衛星遙感監測等技術應用，著力提升水土保持管理能力現代化水平。