行政處罰權下沉存在的問題及其完善路徑研究

杜成勝

（華東政法大學 法律學院，上海 200042）

2010年以來，中央在經濟發(fā)達鎮(zhèn)開始行政管理體制改革試點。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“對吸納人口多、經濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經濟規(guī)模相適應的管理權”。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深入推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》，提出行政處罰權下沉的總體要求，即“省（自治區(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監(jiān)督檢查權等賦予經濟發(fā)達鎮(zhèn)，制定目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權力實施主體。法律規(guī)定的縣級政府及其部門上述管理權限需要賦予經濟發(fā)達鎮(zhèn)的，按法定程序和要求辦理。”行政處罰權如何依法下放，滿足基層執(zhí)法需要是本文探究的主題。

一、行政處罰權下沉的必要性

（一）行政處罰權下沉的實質和法律性質

1.行政處罰權下沉的實質

行政處罰權下沉是指縣級人民政府部門把部分行政處罰權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處。首先，行政處罰權的下沉以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處能夠有效承接為前提條件。只有這樣，行政處罰權下沉的目的才能得以實現。其次，行政處罰權下沉以后，縣級人民政府有關部門就不再行使該權利，即下放的行政處罰權發(fā)生了移轉。再次，為了確保執(zhí)法人員能夠行使行政處罰權，與行政處罰權相關的行政強制權、行政檢查權等相關行政權也要同時下沉。

要了解行政處罰權下沉的法律性質，首先要把握行政處罰權下沉的實質。有學者認為，行政處罰權下沉的實質是行政機關的執(zhí)法權力的重新配置[1]。筆者也認同這種說法。從憲法學的角度來看，行政處罰權的實質是行政權內部權力的重新劃分。依照我國《憲法》第3條規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”即使在地方國家機構進行職權劃分，也應當充分考慮地方的實際情況，尊重地方在法定職權范圍內的自主選擇。就行政法學視野來看，行政處罰權下沉能實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的權責一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處承擔了很多工作，卻沒有相應的權力與之相匹配。行政處罰權下沉就是對這種權責失衡狀態(tài)的糾偏。

2.行政處罰權下沉的法律性質

行政權的移轉需要通過委托或者授權的方式來實現。行政處罰權下沉不屬于行政委托。主流觀點認為，行政委托是出于管理上的需要，某一行政主體（委托人）委托另一行政主體或其他組織及個人（被委托人）以委托人的名義代行職權或其他事務，其行為效果歸屬于委托人的法律制度[2]。在行政委托中，行政主體的權力不發(fā)生移轉。而行政處罰權下沉時，縣級人民政府有關部門的部分權力移轉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處。而且，發(fā)生權力移轉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處是以自己的名義行使處罰權的，而不是以委托人的名義行使權力。

行政處罰權下沉符合行政處罰法關于授權的規(guī)定。行政處罰權是行政權的一種，而且省、自治區(qū)、直轄市依法把縣級人民政府有關部門的部分職權交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處行使。這完全符合法律授權的規(guī)定。有學者認為，鄉(xiāng)級政府取得執(zhí)法權的依據并非法律、法規(guī)或規(guī)章的授權，而源于縣級政府的決定[3]，并因此否定行政處罰權下沉的授權性。筆者認為，這種認識是不妥當的。依照我國《行政處罰法》第24條的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。”行政處罰法依法把行政處罰權先授權給省級人民政府，再由省級人民政府將具體的行政處罰權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處，這是一種間接授權。

依據依法行政原則的要求，行政主體在行使行政職權過程中要依照法律規(guī)定的權限和程序行使。因此，行政權下沉也要依照法律的規(guī)定進行。而且，行政處罰權下沉的法律屬性對省、自治區(qū)、直轄市提出了現實要求。一方面，既然行政權下沉屬于法律授權，那么在行政處罰權下沉過程中，省、自治區(qū)、直轄市要嚴格依據法律的規(guī)定行事，防止行政處罰權下沉不當而造成的權力濫用。為了保證行政處罰權下沉能發(fā)揮實效，依據我國《立法法》第72條的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”該法第82條同時規(guī)定：“地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項。”省級人民代表大會及其常務委員會可以根據實際需要制定地方性法規(guī)，省級人民政府也可以制定規(guī)章來為行政處罰權下沉提供法律上的依據。

（二）行政處罰權下沉的必要性

行政權處罰權下沉有助于優(yōu)化基層政府的權能配置。行政機關必須依照法定權限和程序履行職責，不得以權力下放、職能轉移為由推卸監(jiān)管責任[4]。行政處罰權下沉能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處權責不一致的矛盾，也能推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處全面依法行政，還能為全面促進鄉(xiāng)村振興提供有力的法治保障。

1.解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處權責不一致的矛盾

在行政處罰權下沉以前，權責不一致成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處開展行政工作的主要掣肘。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處承擔了大量行政工作。依照我國《地方組織法》第59條和第61條規(guī)定，除了環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)、司法行政和監(jiān)察這幾項行政工作，縣級以上人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政工作范圍沒有實質上的差別。縣級人民政府設立了不同的工作部門來承擔各種行政工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的許多工作都是獨立完成的。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處卻幾乎沒有行政權。這就導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處權責不一致的問題尤為突出。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內發(fā)生違法行為時，縣級人民政府有關人員無法及時懲處違法行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關人員因無權而無法實施管理行為。這對行政機關及時制止和懲處違法行為極為不利。憲法設立的國家機關及其權力配置就是以是否能獲得實際有效地行使為根本原則。如果憲法配置的權力不符合這一要求，就是違背憲法的宗旨，就應該毫不猶豫地進行調整改革[5]。

行政處罰權下沉以后，權責不一致的情況就能有效得到緩解。首先，這增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的行政權能。當發(fā)生違法行為時，執(zhí)法人員能在法定范圍內懲處違法的行政相對人。其次，法律還對行政處罰權下放作出了規(guī)制。依照我國《行政處罰法》第24條規(guī)定，將行政處罰下沉的決定權交到省、自治區(qū)、直轄市，總體上能夠保證行政處罰權下沉的質量，也能夠從源頭上防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處對行政處罰權的濫用。

2.有效推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處全面依法行政

全面推動法治政府建設離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的依法行政。習近平法治思想涵蓋了“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”“堅持全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”[6]。要想實現全面依法行政和建設社會主義法治政府，就應當推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的依法行政，打通全面建設法治政府這一薄弱環(huán)節(jié)。

在行政權下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著執(zhí)法上的困境。一方面，面對違法事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有做出處罰的權力，也沒有法律上的權力。這就出現了“看的見管不著”的執(zhí)法困境。另一方面，縣級人民政府有關部門有管理的權力，卻無法及時作出處罰。通常而言，縣級人民政府有關部門無法第一時間趕到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的違法事件發(fā)生地。即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有派出機關的，能夠行使的處罰權往往很有限，難以滿足現實生活的需要。行政處罰權下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以后，能夠有效解決這一難題。對于發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的違法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處能夠依法進行處罰。當然，也要處理好行政處罰權下沉和公民權利保障這兩者之間的關系。伴隨著行政強制措施的下放，公民權利受到損害的可能性進一步加大。既要保證行政處罰權依法下沉，也要確保公民權利得到保障。

3.為全面促進鄉(xiāng)村振興提供有力的法治保障

鄉(xiāng)村振興同樣離不開法治的保障作用。為了推動共同富裕，黨和政府決定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。經濟發(fā)展是推動鄉(xiāng)村振興的物質保障，法治則能夠確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各方面工作沿著健康的軌道不斷向前發(fā)展。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅持法治，民主和法治的觀念才能深入人心。也只有堅持法治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在工作中才能改進工作方式，避免不當的行政命令對村民權利造成損害。長期以來形成的執(zhí)法權分散、執(zhí)法機構過多，導致了執(zhí)法交叉、多重執(zhí)法、執(zhí)法空檔等問題也能得以解決[7]。更有甚者，黨中央和國務院在推動鄉(xiāng)村振興過程中各種政策方針的貫徹落實也需要充分發(fā)揮法治的積極作用。

行政處罰權下沉為推動鄉(xiāng)村振興提供了有利契機。行政處罰權下沉既能規(guī)范行政相對人的行為，也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出了更高要求。就規(guī)范行政相對人的行為而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以依法懲處違法行為，改變之前放任違法行為發(fā)生的窘迫狀況。隨著法律的真正落地，老百姓的法治意識越來越強。當自身合法權益受到損害時，也會依法維權。從規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行為來看，行政處罰權下沉伴隨著監(jiān)督的更加有效。之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不合法的工作方式就會受到檢視。而且，法治政府首先強調的是政府守法。如果政府不能依法行事，就無法給行政相對人的行為提供模范作用。總之，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的活動需要行政處罰權下沉，這也能為鄉(xiāng)村振興提供充分的法治保障。

二、行政處罰權下沉存在的主要問題

行政處罰權下沉面臨不少挑戰(zhàn)：這既有法律依據的不足，也有執(zhí)法人員面臨的考驗增加，還有權力監(jiān)督的缺失可能導致行政權力的濫用。

（一）處罰權行使的法律依據不夠充分

1.行政處罰權下沉過程中的法律依據不足

在最新修訂的《行政處罰法》未生效以前，有的地方已經開始全面推進行政處罰權下沉的工作。這時候，行政處罰權下沉的試點工作已經結束。行政處罰權下沉的主要法律依據是2017年修訂的《行政處罰法》第16條的規(guī)定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”本法第20條同時規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明顯不屬于縣級以上地方人民政府的范圍。因此，把該條款作為行政處罰權下沉的法律依據不充分。除此之外，2019年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》，對行政處罰權下沉做出了規(guī)定，通知各地各部門按照實際情況落實。該實施意見屬于規(guī)范性文件。政策性規(guī)范性文件一般不對執(zhí)法條件和保障問題作出規(guī)定，這造成了執(zhí)法權行使的不規(guī)范，損害了政府的公信力[8]。

2.行政機關未嚴格遵守行政處罰權下沉的規(guī)定

最新版的《行政處罰法》第24條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。”首先，省級人民政府可以依法對處罰權下沉作出明確規(guī)定，而不能由省級人民政府以外的其他行政主體決定該事項。其次，關于基層管理迫切需要的行政處罰權，依照《憲法》第3條規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性，積極性原則。”行政處罰權下沉雖然僅涉及地方國家機構職權的劃分，也應當遵守這一原則。再次，行政處罰權下沉的范圍限于縣級人民政府的行政處罰權，且以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事能夠有效承接為前提，這就排除了其他級的人民政府部門行政處罰權的下沉。比如，湖南省安化縣公布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權力清單中，把4項行政強制權也下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，這不符合法治政府建設的要求。

（二）行政執(zhí)法人員面臨著各方面挑戰(zhàn)

1.行政處罰權下沉改變了基層執(zhí)法困境

行政處罰權下沉以前，縣級政府職能部門大多可以對違法行為作出處理，基層站所只能進行監(jiān)督檢查，即使發(fā)現違法行為也無權處理[9]。基層執(zhí)法人員很少有執(zhí)法權，更不要提實現行政執(zhí)法活動。從執(zhí)法方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有自己的執(zhí)法人員，也就不存在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處執(zhí)法人員的監(jiān)督管理問題，更不用考慮基層執(zhí)法人員的執(zhí)法資格問題。然而，當行政處罰權由縣級人民政府有關部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，這些情況就必須要面對。

2.行政處罰權下放面臨許多挑戰(zhàn)

能力不足是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處實施行政處罰面臨的緊迫問題[10]。行政處罰權下沉對執(zhí)法人員提出了更多要求。一是因執(zhí)法領域的寬泛導致行政執(zhí)法工作量大。之前屬于縣級人民政府有關部門的權利，如城管、工商、食藥等方面的部分處罰權都集聚在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。執(zhí)法人員能否熟練運用法律對行政相對人作出處罰，這是行政處罰權下沉要關注的問題。二是行政人員的執(zhí)法資格問題。行政處罰權下沉以前，除了派出所、稅務所和工商所之外，其他站所的工作人員很多都沒有執(zhí)法資格。而且，執(zhí)法力量的下沉也要求做好人財物各個方面的充分保障。三是行政人員下沉到基層以后，對他們的日常考核和職務晉升等方面的問題也要考慮，否則，縣級有關部門執(zhí)法人員下沉的意愿不高。更有甚者，行政執(zhí)法人員的晉升都可能出現問題。

（三）行政權集中行使需要嚴密的監(jiān)督

1.行政權下沉加劇了行政權集中

行政處罰權下沉意味著行政處罰權在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的集中。一方面，之前本該由縣級人民政府不同部門行使的行政處罰權，現在部分權力都轉由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使。另一方面，為了保證下沉的行政處罰權得以實現，與之相配套的行政強制等行政權也會逐漸下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，這也增加了公民權利受到損害的可能性。如果不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政權力進行有效制約，會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處權力的失控，這就背離了行政權行使的初衷。

2.權力集中和法律監(jiān)督缺失相悖

現有法律無法充分回應行政處罰權下沉的問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大常務委員會的監(jiān)督缺失。依照我國《憲法》第96條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會。”行政處罰權下沉導致行政權在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的相對集中，然而人大的監(jiān)督功能弱化。其次，依照我國《地方組織法》的第59條和第61條的規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有任免、培訓、考核和獎懲國家行政機關工作人員的職權。”這不利于從法律層面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員進行內部監(jiān)督和管理。再次，權力配置一定要合理，要有制約關系。權力配置是防止權力腐敗、權力膨脹、權力擴張最有效的辦法。減少和杜絕腐敗現象，必須要在權力配置上下功夫[11]。相比于其他行政權力的行使，行政處罰權下沉的監(jiān)督不但沒有加強，反而在立法上弱化。這不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使行政權。

三、行政處罰權下沉應符合法治的要求

當前，我們正在推進法治國家、法治政府和法治社會一體化建設。行政處罰權下沉是對地方行政權力進行的重新配置，屬于法治政府建設的關鍵環(huán)節(jié)。這有利于推動行政機關實現全面依法行政。只有有法可依，才能保證行政權既依法下沉，又下沉得好。依法行政的法是一個廣義的法，它包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等。低層級的法律規(guī)范要服從高層級的法律規(guī)范，這是行政法治原則的要求[12]。這就要充分發(fā)揮地方立法的作用，充分提升基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和加強對行政權的法律監(jiān)督。

（一）積極推進符合實際的地方立法

1.增加行政處罰權下沉的法律依據

當前，行政處罰權下沉的法律依據只有行政處罰法。如果能從法律上作出進一步規(guī)定，這必將增加法律的明確性，也能為行政處罰權下沉提供具體的和可操作的指引。依據《立法法》規(guī)定及有關精神，省級人大和政府可以對《行政處罰法》的規(guī)定進一步細化。可見，地方性法規(guī)也必然會涉及給政府設定權力的問題[13]。通過制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，為行政處罰權下沉提供更多的法律依據。就制定地方性法規(guī)而言，其法律依據為《立法法》第73條規(guī)定：“即地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項。”就制定省級政府規(guī)章來看，其法律依據為《立法法》第82條的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項。”這里的需要制定規(guī)章的事項是指，雖然法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)沒有規(guī)定地方政府可以制定規(guī)章，但為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，需要制定一些配套措施和具體規(guī)定，在這種情況下，如果本地區(qū)的改革和建設確有需要，地方政府也可以根據法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定以及本地區(qū)的實際情況制定有關規(guī)章[14]。當然，不管是制定地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，都不得與我國《行政處罰法》的規(guī)定相抵觸。

2.保證行政處罰權下沉依據的明確性

在制定地方性法規(guī)或者省級人民政府規(guī)章應當保證規(guī)定的明確性。依照我國《行政處罰法》，從實體和程序兩個方面對行政處罰權下沉作出規(guī)定。就實體方面來看，應當明確規(guī)定行政處罰權下沉的實施主體。在考慮地方實際情況、聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府意見的基礎上，明確規(guī)定行政處罰權下沉的具體范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民政府能夠有效行使該職權。另外，考慮到行政處罰權下沉離不開配套的行政強制措施等行政權，應當及時修改和完善相關法律，切實把行政處罰權下沉納入全面依法行政的范圍之內。從程序方面來談，法規(guī)和規(guī)章要明確規(guī)定基層執(zhí)法人員在執(zhí)法時要表明身份，要嚴格按照法律規(guī)定的程序執(zhí)法。考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的權力更為集中，應當在執(zhí)法程序上作出更嚴格的規(guī)定，這樣才能減少公民權利受到損害的可能性。

（二）提升行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平

1.提升基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平

基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平對推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政至關重要。執(zhí)法人員既要嚴格執(zhí)法，也要保證他們在工作中的積極性。首先，要嚴格限制執(zhí)法人員的準入資格。沒有取得執(zhí)法資格的人員不得從事執(zhí)法工作。其次，應當加強對執(zhí)法人員的培訓。縣級人民政府有關部門在執(zhí)法過程中積累的經驗，應當分享給鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員。考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的行政權更為集中，應當注重培養(yǎng)執(zhí)法人員的執(zhí)法思維。再次，應當充分保障執(zhí)法人員對執(zhí)法設備、辦公場所等執(zhí)法硬件的需要。在財力分配上，應當根據事權財權相一致原則，基于事權的下沉故而應當向基層政府傾斜，對于貧困地區(qū)需要加大財政轉移支付力度[15]。之前縣級人民政府有關部門的執(zhí)法資源也應當適當下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。

2.保證基層執(zhí)法人員的工作積極性

在執(zhí)法過程中，基層執(zhí)法人員的工作積極性尤為重要。在收入方面，應當保證執(zhí)法人員的勞動報酬不低于縣級執(zhí)法人員的收入水平。在人員晉升方面，應當暢通基層執(zhí)法人員的升職渠道。一方面，執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中表現優(yōu)秀的，可以提升其職務和職級。另一方面，對于執(zhí)法工作中有貢獻的人員，在職務不能提升的情況下，應當適當增加執(zhí)法人員的收入。在人員培訓方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以組織執(zhí)法人員到執(zhí)法理念先進、執(zhí)法水平高的地方交流學習。只有這樣，基層執(zhí)法人員才能在工作中盡職盡責，全面推動基層執(zhí)法的規(guī)范化。

（三）及時完善法律責任和法律監(jiān)督

1.依法公開執(zhí)法人員的執(zhí)法權責

法律規(guī)定省級人民政府下沉行政處罰權的決定應當公布。在公布權力時，不僅要公布行政處罰權行使的具體規(guī)定，而且還應當一并公布行政處罰的相關責任。這能促使執(zhí)法人員牢牢樹立權責一致的意識。行政處罰權應當依法行使，否則，基層執(zhí)法人員應當承擔相應的法律責任。更為重要的是，行政相對人能及時監(jiān)督基層執(zhí)法人員的違法行為。這能進一步提升公民的權利意識：即只有行政權依法得到行使時，公民的權利才能得到充分保障。當行政主體不當行使行政權時，行政相對人可以依法維護自身權益，促使基層執(zhí)法人員的違法行為受到法律制裁。依法行政首先強調的是行政主體應當守法。只有這樣，才能為公民守法起到模范作用。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應當公布執(zhí)法人員名單，自覺接受人們的監(jiān)督。在進行執(zhí)法人員日常績效考核和晉升考核時，應當增加公民評價的比重。把公民評價作為執(zhí)法人員日常考核和晉升考核的重要依據。在同等條件下，沒有通過公民考核的執(zhí)法人員應當把晉升機會留給其他人員。

2.增加行政機關的內部監(jiān)督和外部監(jiān)督

行政機關的監(jiān)督能夠直接回應基層執(zhí)法人員的違法行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處對執(zhí)法人員的違法行為應當及時糾正。依法追究執(zhí)法人員濫用行政權的法律責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表應當充分發(fā)揮監(jiān)督作用。地方各級人大代表是人民派往國家權力機關行使當家做主權利的使者，代表人民行使地方國家權力[16]。此外，全國人大和全國人大常委會應當及時修改地方組織法的規(guī)定，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對國家行政機關工作人員任免、培訓、考核和獎懲的職權。這既能滿足基層人民政府的現實需要，也能確保現實的做法和法律規(guī)定相契合。群眾監(jiān)督是外部監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以開通群眾服務熱線或者微信公眾號，公眾可以隨時投訴執(zhí)法人員的違法行為。如果繼續(xù)執(zhí)法行為可能給行政相對人造成不可避免的損失的，行政機關也可以制止違法行為。

四、結語

行政處罰權下沉是國家針對基層人民政府權責不一致的情況提出來的。這能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處“看得見管不著”的執(zhí)法困境，也能推動鄉(xiāng)村治理法治化，還能為鄉(xiāng)村振興提供充分的法治保障。當然，行政處罰權下沉也帶來了一些問題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的行政權集中很可能引起行政權的濫用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員也面臨著許多挑戰(zhàn)。另一方面，行政權監(jiān)督的缺失會導致公民權利受到損害的可能性進一步增加。要推動行政權下沉的法治化，就要充分增加對行政權的監(jiān)督和制約，也要在提升執(zhí)法人員執(zhí)法水平的基礎上規(guī)范執(zhí)法活動。隨著行政處罰權的下沉，與之密不可分的行政強制權等也會逐步下沉到基層。這些權力下放過程中的問題也需要進行深入研究。只要在立法上提供明確的、具體的和可操作的指引，在執(zhí)法過程中依法行政并且強化對執(zhí)法的監(jiān)督，行政處罰權下沉一定會沿著法治的軌道健康發(fā)展，為全面推動依法治國和實現建設法治政府的目標起到積極作用。