中央首次專門發文監督“一把手”，意味著什么？

李輝

“一把手”的權力監督問題，一直是黨和國家監督體系的重點。從中國目前反腐敗斗爭的實踐來看，發生在“一把手”身上的各類腐敗不在少數。有研究表明：黨的十八大以來，倒在反腐利劍下的中管干部中，黨政“一把手”占到相當比例;不是“一把手”的，違紀違法問題也有很多發生在擔任“一把手”期間。據中央紀委國家監委網站消息，2020年全年審查調查縣處級及以上“一把手”共5836人。

“一把手“權力那么大，究竟該怎么監督？2021年6月1日，新華社全文公布了《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》（以下簡稱《意見》）。這是我們黨制定的首個專門針對“一把手”和領導班子監督的重要文件，是對“一把手”監督很好的階段性總結和集成，也是值得稱道的制度化努力和嘗試。那么，對“一把手”權力監督制度化的意義究竟何在？

對“一把手”的權力監督

為何如此重要？

在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，第十四條為：“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督。”其中第一部分就是“健全黨和國家監督制度”，具體要求如下：“完善黨內監督體系，落實各級黨組織監督責任，保障黨員監督權利。重點加強對高級干部、各級主要領導干部的監督，完善領導班子內部監督制度，破解對‘一把手’監督和同級監督難題。強化政治監督，加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實情況報告制度。深化紀檢監察體制改革，加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導，推進紀檢監察工作規范化、法治化。完善派駐監督體制機制。推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度，發揮審計監督、統計監督職能作用。以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調。”

按照黨的十九屆四中全會公報的要求，完善黨和國家監督體系，首要的是健全黨和國家監督制度，而健全黨和國家監督制度，重點就是對“一把手”和領導班子的監督，同時還包括政治監督、紀檢監察體制改革、派駐監督、各類監督的協同配合幾個部分。因此，完善黨和國家監督體系是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，而加強對“一把手”的監督又是完善黨和國家監督體系的重點。因此從邏輯上來說，破解對“一把手”監督的難題、完善對“一把手”用權的監督，是中國特色權力監督體系的有機組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重點。因此，我們要從黨和國家權力監督制度體系化建構的角度來理解對“一把手”監督的重要意義。

“一把手”雖然對于中國的發展尤為重要，但也不能搞特殊化，“要加強對‘一把手’的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私”。不能在黨和國家監督體系之外另辟蹊徑，單獨為對“一把手”的權力監督搞一套體系。要實現國家治理體系和治理能力的現代化，就要落實對黨和國家權力監督制度的體系化建構，也就是說我們要建立的不是零敲碎打的各種分散的監督制度，而是一套完整嚴密的監督體系，是各種監督制度通過相互關聯、相互配合、協同貫通而形成的一套有機的系統。毫無疑問，對“一把手”監督是這套體系的重要組成部分。這部分監督制度的缺失，將導致黨和國家權力監督無法真正形成嚴密的體系。換言之，對“一把手”權力監督的構建在一定程度上決定了我們黨和國家權力監督體系的成敗。

《意見》出臺釋放了啥信號？

在黨的十九屆四中和五中全會公報中，關于政治監督、紀檢監察體制改革和各類監督的協同貫通都有比較明確的措施性的要求，但是關于對“一把手”監督使用的卻是“破解”。言下之意，目前關于對“一把手”的權力監督還沒有完全破題。我們黨一向重視對“一把手”的監督，《中國共產黨黨內監督條例》第六條明確指出：“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。”但是我們必須承認，對“一把手”監督仍然是薄弱環節。筆者曾經在一項基于司法裁判文書的數據分析中發現了類似的規律，在黨的十八大以來的7000多個樣本中，無論是貪污罪還是受賄罪，擔任“一把手”的占比都是最高的。有一項研究指出，對“一把手”監督存在六類難題，包括決策監督、用人監督、暗箱操作、生活作風、貪污受賄、使用資源。

《意見》的出臺表明，在建構黨和國家監督體系的過程中，我們迎難而上，下決心破解對“一把手”監督的難題。每當談及對“一把手”的權力監督，社會公眾的普遍反應都是：“真的能監督‘一把手’的權力嗎？”“‘一把手’的權力那么大，該怎么監督啊？”面對這些懷疑的態度和聲音，最需要的就是要展示反腐敗的堅強決心，以提高公眾對反腐敗斗爭的信心。

從理論上來說，反腐敗的政治決心一般可以體現在幾個方面：一是對反腐敗的投入，包括人力、物力、財力和技術等，這些可以說是反腐敗的“基礎設施”;二是對反腐敗的制度設計，即是否專門針對反腐敗在組織、機構和制度方面有計劃地長期建設，這些可以說是反腐敗的上層建筑;三是針對關鍵政治行為體的反腐敗措施，即是否對基層和高層的腐敗一起抓，是否是“老虎”和“蒼蠅”一起打。可以說，《意見》的出臺同時在三個方面展現了黨和國家反腐敗的政治決心。“一把手”作為權力監督的對象，可以說是“關鍵少數”中的“關鍵”，黨和國家把他們作為監督的重中之重，并且提出強化監督檢查、自覺接受監督、黨組織自上而下監督、落實第一責任人職責、完善“三重一大”決策監督機制、加強巡視巡察工作、建立健全述責述廉制度七個層面的措施，專門破解在這個領域中的監督難題。

《意見》可以說是我們黨針對“一把手”和領導班子監督制定的首個專門文件。這里要強調一下“專門”二字，因為在這個文件出臺之前，并不是說黨和國家沒有對“一把手”進行權力監督，相反，實際上已經出臺了相當多的文件來對“一把手”的權力加以監督。比如在紀律監督上，我們有《中國共產黨紀律處分條例》;在巡視監督上，我們有《中國共產黨巡視工作條例》;在審計監督上，有《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》等，實際上這些條例和規定都包括了對“一把手”的權力行使加以約束和監督的內容。

從這個意義上說，《意見》的出臺并不是把之前的監督措施推倒重來，而是我們黨和國家長期堅持權力監督制度建設的累積性成果。但《意見》本身并不是對以往各種監督規定的簡單拼湊，而是在繼承中有創新，因此可使用“累積性創新”這個概念，可以說《意見》對“一把手”權力監督來說同時具備繼承性和創新性。比如要求上級“一把手”要同下級“一把手”定期開展監督談話;要把監督下級“一把手”的情況作為每年述職述廉的重點內容;在巡視巡察談話中，要把“一把手”工作、生活情況作為必談內容;領導班子成員發現“一把手”存在重要問題，可以直接向上級黨組織報告等。可以說，文件中的這些要求都是具備很強操作性的具體措施，《意見》立足堅持和完善現有制度，對黨的十八大以來形成的新經驗進行系統集成。

在落實《意見》過程中，

要處理好幾對關系

一是要處理好強化監督與加強黨的領導的關系。這里首先要明確的一點是，加強對“一把手”的權力監督，是加強黨的領導，而不是弱化黨的領導。從理論上來說，我們經常把權力和腐敗的關系看作線性關系，認為權力越大，越容易產生腐敗，腐敗產生的危害也越大。而監督的本質是對權力的約束和控制，因此，權力越大也越需要強化對權力的監督。這里可能會產生一個誤區，那就是對“一把手”的監督是要分散和弱化其手中的權力。但實際上恰恰相反，加強對“一把手”權力監督的核心目標是保證權力的正確行使，強化監督要從減少權力被濫用的可能性入手，而不是從削弱、分散“一把手”權力的角度入手。從這個意義上來說，監督不是弱化黨的領導，而是更加強化黨的領導，保證黨和人民賦予“一把手”的權力被正確行使。

二是要處理好強化監督和促進發展的關系。“一把手”和領導班子是落實黨的路線方針政策和黨中央決策部署的關鍵力量。要著眼于“監督保障執行，促進完善發展”的總要求，即我們完善監督體系的目標是要把監督放在更大的政治體制環境中來看待，放眼全局建構監督體系，并非為了監督而監督，而是為了保障中央政策執行，促進政治經濟社會全方面發展。既要對“一把手”的權力進行監督，又不能因為監督而抑制了干事創業的積極性。監督既要保障執行，又要促進和完善發展，二者缺一不可。任何一方面的缺失都不能形成高質量的監督。

三是處理好不同監督方式之間的關系。對“一把手”的監督是一套組合拳。《意見》以黨內監督、日常監督、專項監督、問責監督、巡視巡察監督、民主監督、審計監督、派駐監督等監督形式為基礎，提出了至少二十四條具體的監督措施。從《意見》要求和各地方各部門實踐結果來看，要真正產生對“一把手”權力監督的實效，既要強化自上而下的上級對下級的監督，也要保證自下而上的群眾和輿論監督;既要利用民主集中制保障領導班子成員對“一把手”的監督，也要加強“一把手”對領導班子成員的監督;黨委在監督中的主體責任和紀委的監督責任要相互配合;紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視巡察監督、審計監督要有機貫通融合，形成監督合力。在這個過程中，不同監督形式和措施之間可能會出現一定的矛盾，在聯動配合的過程中也可能發生脫節和不順暢的情況，如何處理這些問題，保證《意見》的要求真正得到落實，提升對“一把手”監督的質效，還需要在接下來的實踐中不斷探索。

（轉自《人民論壇》